Observation (CEACR) - adopted 1990, published 77th ILC session (1990)

Equality of Treatment (Social Security) Convention, 1962 (No. 118) - France (Ratification: 1974)

La Comisión ha tomado nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno en su memoria y en particular las referentes a la aplicación del artículo 5, párrafo 1, del Convenio, rama d) (Prestaciones de invalidez).

1. a) Artículo 3, párrafo 1, del Convenio, rama d) (Prestaciones de invalidez). En relación con la concesión del subsidio suplementario (artículo L.815-2 del Código de la Seguridad Social) a nacionales de todo otro Estado Miembro donde esté igualmente en vigor el Convenio y no sólo a nacionales y extranjeros de países que han concluido un convenio internacional de reciprocidad, según prevé el artículo L.815-5 de dicho Código, objeto de anteriores comentarios de la Comisión, el Gobierno reitera su respuesta según la cual el subsidio mencionado no es una prestación de seguridad social sino una prestación de asistencia que se otorga sin condición de recursos para garantizar a sus beneficiarios medios mínimos de existencia, con independencia de la naturaleza de cualquier prestación que este subsidio complemente. Incluso es posible que no exista esa otra prestación pues se ha podido comprobar que las prestaciones de invalidez se atribuyen cada vez más a personas que nunca han trabajado. Corresponde pues distinguir entre los complementos de pensión accesorios a una prestación y los beneficios que se garantizan en estricta relación con el nivel de vida del Estado en el que se pagan y que, por tal motivo, constituyen una manifestación de la solidaridad nacional.

El Gobierno señala además que, para atribuir el subsidio suplementario del Fondo Nacional de Solidaridad (FNS), se toman en consideración no sólo las pensiones (comprendidas las pagadas por otros Estados) sino otros medios de vida tales como eventuales ingresos profesionales, bienes muebles, etc. Si el solicitante posee bienes inmuebles, la institución que debe pagar la prestación debe inscribir un derecho de hipoteca sobre dicho bien y en casos de sucesión la institución puede cobrarse del haber de dicha sucesión la totalidad o parte de las sumas que haya pagado a título de subsidio suplementario. Si estos procedimientos se aplican a los candidatos franceses no es posible que se exente de los mismos a los extranjeros que residan en Francia. Por este motivo resulta necesario concluir acuerdos bilaterales que sean protocolos particulares diferentes de las convenciones de seguridad social, para traducir la naturaleza jurídica propia del subsidio del Fondo Nacional de Solidaridad y prever la participación activa del Estado contratante en la indispensable verificación de las condiciones necesarias para su otorgamiento, que son particulares a cada eventualidad según exista o no reciprocidad en la legislación del otro Estado.

La Comisión toma nota de estas declaraciones y recuerda que la concesión del subsidio suplementario no está subordinada a una apreciación discrecional sino que constituye un derecho para los solicitantes con las condiciones exigidas. Este carácter constituye un rasgo propio de las prestaciones de seguridad. La Comisión estima que aun cuando el subsidio mencionado puede concederse en ciertos casos sin que exista una prestación de base, el subsidio suplementario, según su nombre lo indica, constituye en realidad una prestación de seguridad social que complementa una prestación principal. Tal es el sentido además de la sentencia de la que había tomado nota la Comisión en sus comentarios anteriores, pronunciada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, en el caso Giletti y otros, el 24 de febrero de 1988. A este respecto, la Comisión sólo puede referirse a sus comentarios anteriores según los cuales, a tenor del artículo 1, apartado b), del Convenio el término "prestaciones" designa "todas las prestaciones, pensiones, rentas y subsidios, con inclusión de todos los suplementos ... eventuales".

En cuanto a los procedimientos descritos que se aplican a los candidatos al subsidio, la Comisión, al igual que el Gobierno, estima que correspondería aplicarlos sin distinción a los extranjeros que tengan bienes en Francia. En consecuencia, la Comisión sólo puede expresar de nuevo su esperanza en que el Gobierno adoptará las medidas necesarias para hacer surtir plenos efectos a esta disposición del Convenio.

b) En comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de los comentarios formulados por la Confederación General del Trabajo (CGT) en el ámbito del Convenio núm. 97, sobre las condiciones para otorgar una prestación a personas adultas impedidas que establece la ley núm. 75-534, de 30 de junio de 1975. En dicha oportunidad, la Comisión había expresado la esperanza en que se pudiera asegurar la percepción de esta prestación a los nacionales de todos los Estados que hayan aceptado las obligaciones del Convenio residentes en Francia, bajo reserva de la facultad del Gobierno de recurrir al artículo 4, párrafo 2, apartado b) del Convenio y subordinar en consecuencia la atribución de dichas prestaciones a un período de residencia de hasta cinco años. La Comisión había subrayado que las características de las prestaciones otorgadas a adultos impedidos son jurídicamente similares a las de seguridad social, cuya concesión no depende de alguna de las contribuciones financieras aludidas en el artículo 2, párrafo 6, apartado 2) del Convenio, y no a las prestaciones de asistencia. En estas circunstancias, la Comisión había tomado nota de que, según la respuesta del Ministro de la Solidaridad Nacional a una pregunta que presentara por escrito un senador (JOS de 3 de abril de 1982, página 906), la posibilidad de conceder el beneficio a personas impedidas adultas de nacionalidad extranjera, a reserva de un período de residencia, sería objeto de un examen exhaustivo. Dado que la memoria del Gobierno no contiene nuevos elementos a este respecto, la Comisión se ve obligada a expresar una vez más su esperanza en que la próxima memoria contendrá informaciones sobre los progresos registrados para aplicar esta disposición del Convenio.

c) Artículo 4, párrafo 1, rama d) (Prestaciones de invalidez) y rama f) (Prestaciones de sobrevivencia). En sus comentarios anteriores, la Comisión había comprobado que la legislación subordinaba el pago de las prestaciones de seguridad social, en este caso las de invalidez y sobrevivencia, a extranjeros asegurados del régimen general (artículo L.311-7 del Código de la Seguridad Social), del régimen del seguro agrícola (artículo 1027 del Código Rural) y del de Minas (artículo 184 del decreto núm. 46-2769, de 27 de noviembre de 1946), a condición de que tengan residencia en Francia, salvo si no existe entre Francia y el país de origen del beneficiario una convención que garantice en particular el mantenimiento de estas prestaciones. La Comisión en consecuencia había señalado que, a tenor de la disposición antes mencionada del Convenio, el beneficio de las prestaciones de invalidez y de supervivencia se debían asegurar sin condición de residencia a los nacionales de todo Estado Miembro ligado por el Convenio. En su memoria el Gobierno precisa que el artículo L.311-7 del Código de la Seguridad Social, no exige que los extranjeros residan en Francia para beneficiarse de las pensiones. Sólo impone la condición de residencia en Francia al momento de solicitarse la liquidación de una pensión. La Comisión toma nota con interés de estas informaciones y, a este respecto, desearía saber si la condición para residir en Francia se exige también cuando se solicita la liquidación de pensiones de vejez y de sobrevivencia.

2. Artículo 6. En respuesta a comentarios anteriores de la Comisión, relativos a la obligación de garantizar prestaciones familiares a niños que residan en el extranjero, el Gobierno indica que según el artículo L.512-1 del Código de la Seguridad Social tienen derecho a recibir prestaciones familiares todas las personas que residan en Francia siempre que sus niños residan también en Francia. El criterio de la residencia constituye una condición sine qua non, dado que desde 1975 se ha suprimido la condición de ejercer una actividad profesional, único criterio para obtener las prestaciones familiares. Justifican además esta condición una serie de motivos de orden jurídico, político y financiero.

En cuanto al deseo de la Comisión de Expertos de que el Gobierno francés complete algunas convenciones bilaterales (Israel, Noruega) y concluya otras nuevas (República Centroafricana, Jamahiriya Arabe Libia, Bolivia, Viet Nam) en la medida en que existan corrientes migratorias, la memoria del Gobierno señala que es oportuno recordar que las convenciones bilaterales son instrumentos de coordinación de las ramas de la seguridad social, y que en su totalidad o en parte, obedecen a ciertas reglas de las cuales el principio de la reciprocidad es preponderante. En tal caso, cabe preguntarse cómo concluir una convención para algunas ramas cuando se sabe que no existen en el otro país contratante. Más aún, dichos acuerdos son fruto de negociaciones y de circunstancias históricas, así como de la voluntad de ambas partes, los intereses en juego y el grado de desarrollo de las legislaciones.

La Comisión toma nota de estas informaciones y estima oportuno recordar que el artículo 6 del Convenio no se refiere a todas las prestaciones familiares (rama i) del párrafo 1 del artículo 2 del Convenio), sino solamente a las asignaciones familiares, es decir, "pagos periódicos otorgados en compensación de los gastos originados por la manutención de los hijos, excluyendo ciertas asignaciones especiales, y particularmente las abonadas a las madres que permanecen en sus hogares" (véase el párrafo 103 del Estudio general de la Comisión de Expertos sobre este Convenio). La Comisión también cree oportuno precisar que esta disposición no consagra una obligación directa o inmediatamente aplicable por el solo hecho de la ratificación, sino tan sólo una obligación mediata, subordinada a la conclusión de acuerdos entre los Estados Miembros interesados, que establezca las condiciones y los límites de aplicación de la garantía prevista (véase a este respecto el párrafo 108 del Estudio general de 1977 "Igualdad de trato (seguridad social)". En tales condiciones, la Comisión solicita al Gobierno que, llegado el momento, se sirva volver a examinar la cuestión para asegurar la aplicación de este artículo del Convenio.

3. Artículo 10, párrafo 1 del Convenio. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión ha tomado nota con interés de que: a) el pago del subsidio a las personas adultas impedidas creado por la ley núm. 75-534, de 30 de junio de 1975, que se reconoce a las personas de nacionalidad francesa o a los nacionales de un país que haya concluido un convenio de reciprocidad en la materia y que resida o haya residido en el territorio metropolitano o en los departamentos o territorios de ultramar (artículo L.281-1 del Código de Seguridad Social), ha sido extendido, por medio de las circulares ministeriales núm. 1258, de 2 de noviembre de 1979, y núm. 7, de 23 de enero de 1980, a los refugiados y a los apátridas que residen de manera permanente en Francia; todo ello en aplicación de la cláusula de la nación más favorecida; b) de manera general, Francia se empeña, en la mayoría de los acuerdos de seguridad social que celebra con otros países, en incluir a los refugiados y a los apátridas en el campo de aplicación.

4. En sus comentarios anteriores, había solicitado al Gobierno que precisara, habida cuenta de las disposiciones del artículo 2, párrafo 1, a) (asistencia médica) (leído conjuntamente con el artículo 3, párrafo 1, del Convenio), el alcance de la Carta ministerial núm. 36 del 13 de enero de 1986 (Ministerio de Asuntos Sociales), incluida nuevamente por una circular de 12 de febrero de 1986 y por una Carta del 16 de abril de 1986 de la Caja Nacional del Seguro de Enfermedad de los trabajadores asalariados, en cuyos términos los titulares de las pensiones de invalidez o de vejez o de rentas de accidentes del trabajo franceses a quienes se rehúse el derecho a las prestaciones en especie del seguro de enfermedad cuando dichos titulares son extranjeros, residentes en el extranjero, que se encuentran residiendo temporalmente en Francia, en tanto que los franceses del extranjero, titulares de pensiones o de rentas francesas, tienen derecho a la asistencia médica cuando se encuentran en residencia temporal en Francia.

El Gobierno indica al respecto que la condición de residencia de más de tres meses en condiciones regulares exigida a los trabajadores extranjeros no puede exigirse a las personas de nacionalidad francesa residentes en el extranjero, titulares de pensiones o de rentas francesas, quienes deben disfrutar del derecho a las prestaciones en especie del seguro de enfermedad desde el momento en que se encuentran residiendo temporalmente en Francia: estos derechohabientes son considerados en efecto, por el hecho mismo de su nacionalidad, personas con derecho permanente a la residencia en Francia. La Comisión ha tomado nota de esta declaración.