Observation (CEACR) - adopted 1998, published 87th ILC session (1999)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Ecuador (Ratification: 1967)

La commission prend note du rapport du gouvernement ainsi que de la discussion qui a eu lieu au sein de la Commission de la Conférence en 1998.

La commission rappelle que, dans son observation antérieure, elle avait noté que deux projets de loi avaient été élaborés au cours d'une mission d'assistance technique du Bureau demandée par le gouvernement et tenue en septembre 1997. Le contenu de ces projets de loi et les commentaires du gouvernement sur certains points sont reproduits ci-après:

-- modification de l'alinéa f) de l'article 59 de la loi sur le service civil et la carrière administrative, de manière à permettre aux agents de la fonction publique de créer des organisations pour la promotion et la défense de leurs intérêts professionnels et économiques (sur cette question, le gouvernement indique dans son rapport que la Constitution reconnaît le droit d'organisation des agents de la fonction publique en son article 35 (9)); néanmoins, la commission observe que le même article 35 (9) prévoit que "les relations du travail dans les institutions incluses dans les paragraphes 1 (organismes et entités relevant des fonctions législatives, exécutives et judiciaires), 2 (organismes électoraux), 3 (organismes de contrôle et de régulation) et 4 (entités parties d'un régime autonome) de l'article 118 et celles des personnes morales créées par la loi pour l'exercice du pouvoir public, avec leurs fonctionnaires, seront soumises aux lois qui régissent l'administration publique";

-- abrogation de l'alinéa g) de l'article 60 de cette même loi, qui interdit aux agents de la fonction publique de déclarer des grèves, de leur apporter leur soutien ou d'y intervenir, et de créer des syndicats, et adoption d'une disposition prévoyant que seuls les agents de la fonction publique qui exercent des fonctions d'autorité au nom de l'Etat (fonctionnaires des ministères, du pouvoir judiciaire et des forces armées), ou ceux qui assurent des services essentiels au sens strict (c'est-à-dire dont l'interruption mettrait en danger, dans l'ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne) peuvent se voir interdire de recourir à la grève;

-- ajout à la fin de l'article 452 du Code du travail d'une disposition selon laquelle, en cas de refus d'enregistrement, le syndicat ou l'association professionnelle intéressée pourra exercer un recours devant les autorités judiciaires compétentes aux fins de l'examen quant au fond de l'affaire et des motifs du refus;

-- modification de l'article 454 (11) de manière à ce que les organisations de niveau supérieur jouissent du droit d'exprimer, sous une forme pacifique, leurs opinions sur la politique économique et sociale du gouvernement, sans avoir pour autant le droit d'intervenir dans des activités purement partisanes, politiques ou religieuses, étrangères à leur fonction de promotion et de défense des intérêts de leurs membres, ou d'obliger leurs membres à intervenir dans ces activités;

-- ajout à la fin de l'article 466 (2) d'une disposition selon laquelle, en cas de refus d'enregistrement, le comité d'entreprise en question pourra exercer un recours devant les autorités judiciaires compétentes aux fins de l'examen quant au fond de l'affaire et des motifs du refus;

-- abrogation de l'article 466 (4) relatif à l'exigence selon laquelle il faut être Equatorien pour faire partie d'un organe de direction. Dans son rapport, le gouvernement indique que cet article du Code du travail serait rendu sans effet dès qu'un travailleur qui ne serait pas Equatorien demanderait d'être reconnu comme dirigeant syndical en invoquant l'application, en forme supplétive, de la convention no 87 ou en demandant au juge compétent la déclaration d'inconstitutionnalité de l'article visé du Code du travail; toutefois, la commission observe que l'article 13 de la Constitution fixe que les "étrangers bénéficient des mêmes droits que les Equatoriens, sauf ce qui est prévu dans la Constitution et dans la loi"; la commission considère que la Constitution, dans sa teneur actuelle, ne garantit pas clairement aux Equatoriens le droit d'occuper des postes de dirigeants syndicaux;

-- modification de l'article 472 relatif à la dissolution par voie administrative d'un comité d'entreprise et conférer aux organisations de travailleurs et d'employeurs intéressées ou au ministère du Travail le droit d'introduire un recours en justice pour demander la dissolution du comité. Le gouvernement indique que ce type de dissolution ne s'est pas produit dans la pratique au cours des quinze dernières années;

-- modification de l'article 522, deuxième paragraphe, sur les services minima en cas de grève, lequel dispose qu'en l'absence d'accord les modalités de prestations de services minima seront établies par le ministère du Travail par l'intermédiaire de la Direction générale du travail ou de la sous-direction correspondante, en consultation avec les organisations de travailleurs et d'employeurs du secteur; et

-- abrogation du décret no 105 du 7 juin 1967 sur les actions de débrayage et les mouvements de grève illégaux, permettant d'imposer des peines de prison aux auteurs d'interruptions collectives du travail et à ceux qui y participent.

En outre, la commission rappelle qu'elle se réfère depuis de nombreuses années aux questions suivantes:

-- la nécessité d'abaisser le nombre minimum de travailleurs (30) requis pour constituer des associations, des comités d'entreprise ou des assemblées pour organiser les comités d'entreprise (art. 450, 466 et 459 du Code du travail). Bien que le nombre minimum de 30 travailleurs soit admissible en ce qui concerne les syndicats d'industrie, la commission estime nécessaire de le réduire pour permettre la constitution de syndicats d'entreprise afin de ne pas entraver la création de ces organisations, compte tenu notamment de l'existence d'un nombre extrêmement important de petites entreprises dans le pays;

-- le déni de la garantie de stabilité aux travailleurs participant à une grève de solidarité (art. 516 du Code du travail). Le gouvernement insiste sur le fait qu'il tente d'empêcher le recours abusif de la participation aux grèves de solidarité qui ont pour conséquence une longue période d'inamovibilité;

-- le déni implicite du droit de grève pour les fédérations et confédérations (art. 505 du Code du travail);

-- la nécessité pour les travailleurs civils relevant ou dépendant des forces armées, notamment les travailleurs du secteur des transports maritimes de l'Equateur, de jouir du droit de s'affilier au syndicat de leur choix, et la nécessité d'enregistrer dans les meilleurs délais le Syndicat des travailleurs des compagnies équatoriennes de transport maritime (TRASNAVE) ( cas no 1664 du Comité de la liberté syndicale). Le gouvernement indique que les liens entre les différentes dispositions constitutionnelles obligeront à réviser la demande d'enregistrement des syndicats.

La commission observe que le gouvernement insiste, pour la totalité des questions soulevées, sur l'extrême importance du contenu de l'article 163 de la Constitution par lequel sont incorporés ipso jure au droit national positif les traités et conventions internationaux, ces derniers prévalant sur les lois et autres normes de rang inférieur; le gouvernement indique aussi que le ministre du Travail est en train d'élaborer les directives nécessaires pour obtenir que, lorsque de simples actes administratifs couverts par la norme nationale sont posés, s'applique alors le critère fixé par la Constitution; tout conflit se résout en ayant recours aux conventions internationales du travail qui priment sur les lois. En outre, le gouvernement indique que: 1) il cherche à identifier les mécanismes acceptables pour faire en sorte que, tant qu'il n'y a pas de nouvelle législation du travail, les dispositions de la loi actuelle ne soient pas appliquées et que prévalent celles des conventions internationales du travail; 2) à aucun moment l'idée de procéder à une réforme législative de la loi du travail n'a été abandonnée. A cet égard, si le ministère du Travail le juge opportun, il aura recours à l'assistance technique du Bureau pour mettre la législation du travail de l'Equateur en conformité; 3) le ministère du Travail fait preuve de la meilleure volonté possible pour garder tous les aspects positifs de la mission d'assistance technique qui a visité l'Equateur en 1997; et 4) il prie la commission d'indiquer ce qui peut être récupéré des accords obtenus de la mission de 1997, à la lumière de la nouvelle Constitution du 10 août 1998 pour leur assurer tout le suivi nécessaire. Enfin, le gouvernement indique qu'il cherche les solutions aux autres problèmes soulevés par la commission et pour lesquels il n'a pas formulé de commentaire.

Dans ces conditions, la commission, tout en prenant note de la bonne volonté manifestée par le gouvernement, observe qu'un nombre élevé de dispositions doivent encore être modifiées pour mettre la législation en pleine conformité avec la convention. La commission prie le gouvernement de prendre dans les meilleurs délais les mesures nécessaires pour mettre la législation et la pratique en conformité avec la convention. La commission rappelle au gouvernement la disponibilité du Bureau pour fournir l'assistance technique nécessaire et exprime le ferme espoir que le gouvernement communiquera dans son prochain rapport des informations sur tous progrès intervenus relatifs aux questions soulevées.

D'autre part, la commission observe que certaines nouvelles dispositions de la Constitution de 1998 soulèvent ou sont susceptibles de soulever des problèmes en relation avec l'application de la convention:

-- l'article 35 (9) dispose que "sont garantis le droit d'association des travailleurs et employeurs et le droit à la libre organisation de leur programme sans autorisation préalable et conformément à la loi. Pour tout ce qui a trait aux relations de travail dans les institutions de l'Etat, les travailleurs seront représentés par une seule organisation". La commission rappelle que l'imposition d'un système d'unicité syndicale au sein d'organisme ou institutions de l'Etat n'est pas compatible avec les exigences de la convention. Dans ces conditions, la commission prie le gouvernement d'indiquer si l'article 35 (9) de la Constitution implique que seule peut être constituée une organisation par entité ou institution publiques ou si plusieurs peuvent l'être, et si, dans ce dernier cas, des droits préférentiels sont octroyés à l'organisation la plus représentative et si, dans le cas où une organisation devient la plus représentative, elle peut exercer les droits de celle qui n'a plus la majorité;

-- l'article 35 (10), premier paragraphe, reconnaît et garantit le droit de grève et de lock-out des travailleurs et des employeurs, conformément à la loi, et le deuxième paragraphe interdit toute interruption, à quelque titre que ce soit, des services publics, en particulier ceux de la santé, de l'éducation, de la justice et de la sécurité sociale; de l'énergie électrique, de l'eau potable et des égouts; transformation, transport et distribution de combustibles, transports publics et télécommunications. La loi fixe les sanctions appropriées. Le gouvernement indique que la première partie du paragraphe (10) reconnaît et garantit le droit de grève et que le concept d'interruption établi par la Constitution est interprété comme l'action qui a pour résultat l'interruption ou l'arrêt, en s'éloignant de ce que la loi dispose de façon générale. A cet égard, la commission est d'avis que le principe selon lequel le droit de grève peut être limité, voire interdit, dans la fonction publique ou les services essentiels -- qu'ils soient publics, semi-publics ou privés -- perdrait tout son sens si la législation retenait une définition trop extensive de la fonction publique ou des services publics essentiels. La commission rappelle, comme elle l'a déjà mentionnée dans ses études d'ensemble antérieures que l'interdiction devrait être limitée aux fonctionnaires qui exercent des fonctions d'autorité au nom de l'Etat ou aux services dont l'interruption mettrait en danger, dans l'ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne. En outre, si le droit de grève fait l'objet d'interdiction dans les services publics essentiels, des garanties appropriées doivent être accordées pour protéger les travailleurs ainsi privés d'un moyen essentiel de défense de leurs intérêts professionnels. La commission considère que l'interdiction de la grève dans les services publics est trop large et que, notamment, les services de l'éducation et des transports en général (des personnes et des produits) ne peuvent pas être considérés comme services essentiels dans le sens strict du terme. Dans ces conditions, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures pour modifier la disposition constitutionnelle mentionnée, conformément aux principes de la liberté syndicale, et d'indiquer les mesures prises ou envisagées pour accorder des garanties compensatoires aux travailleurs privés du droit de grève.