Observation (CEACR) - adopted 2000, published 89th ILC session (2001)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Belarus (Ratification: 1956)

La Comisión lamenta tomar nota de la memoria del Gobierno. También toma nota de que los siguientes textos legislativos: la ley de 14 de enero de 2000, el Código de Trabajo de 1.º de enero de 2000 y el decreto presidencial núm. 2, de 26 de enero de 1999, y su correspondiente reglamento, sobre los cuales la Comisión desea plantear las cuestiones siguientes.

Artículo 2 del Convenio: a) Derecho de los trabajadores y de los empleadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes sin autorización previa. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota del decreto presidencial núm. 2, por el que se reglamenta la actividad de los partidos políticos, sindicatos y otras asociaciones sociales, por el que se exige el nuevo registro de todos los sindicatos previamente registrados a nivel nacional, de rama y de empresa. En primer lugar, la Comisión toma nota de que el artículo 3 del decreto establece que «se prohíbe en el territorio de la República la actividad de asociaciones que no están registradas o que no han sido registradas» y de que «las asociaciones que no hayan sido registradas nuevamente deberán poner término a su actividad y serán disueltas de acuerdo al procedimiento establecido». La Comisión entiende que la obtención de la personalidad jurídica depende del registro efectuado en virtud del decreto. A este respecto, la Comisión recuerda que las reglamentaciones nacionales acerca de la constitución de organizaciones no son en sí mismas incompatibles con las disposiciones del Convenio; sin embargo, no deben equivaler a una «autorización previa» obligatoria, ni constituir un obstáculo tal que, de hecho, representen una prohibición pura y simple.

El artículo 3 del decreto establece los requisitos mínimos de afiliación a escala nacional, de rama y de empresa. Así pues, en una empresa, una organización debe contar, a efectos de su registro, con por lo menos el 10 por ciento de los trabajadores en calidad de afiliado. La Comisión recuerda que, si bien la exigencia de contar con un número mínimo de afiliados no es, en sí, incompatible con el Convenio, el número mínimo debería mantenerse dentro de límites razonables para no obstaculizar la constitución de organizaciones. El número mínimo puede variar en función de condiciones particulares en que se imponen las restricciones [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 81]. Además, la Comisión considera que el concepto de domicilio legal necesario para el registro en virtud del correspondiente reglamento ha tenido por consecuencia numerosas denegaciones de registro. A este respecto, la Comisión ha estimado que igualmente pueden surgir problemas de incompatibilidad con el Convenio cuando el procedimiento de inscripción en el registro es largo y complicado, o cuando la aplicación de las normas de inscripción se aparta de su finalidad y permite a las autoridades administrativas competentes hacer un uso excesivo de su margen de evaluación, en base a textos poco precisos que se prestan a interpretaciones subjetivas. [Véase op. cit., 1994, párrafos 68, 69 y 75.]

Habida cuenta de lo anteriormente expuesto y, en especial, de las graves consecuencias del decreto núm. 2 en el caso de falta de registro (prohibición de actividades y disolución), la Comisión solicita al Gobierno que considere la posibilidad de enmendar el decreto para excluir a los sindicatos de su ámbito de aplicación y, de ser necesario, que instituya un procedimiento de registro más sencillo. En su defecto, pide al Gobierno que modifique el decreto de manera que los dos párrafos del artículo 3 por los que se prohíben las actividades de las asociaciones no registradas y su disolución no incluyan a los sindicatos, que enmiende el requisito mínimo de afiliación del 10 por ciento a nivel de empresa para garantizar que se garantice efectivamente el derecho de sindicación, en particular en las grandes empresas y que dé las instrucciones necesarias con objeto de asegurar que el concepto de domicilio legal no se interprete restrictivamente, de manera que no obstaculice el derecho de los trabajadores de establecer las organizaciones que estimen convenientes.

b) Derecho de los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción, constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones. La Comisión toma nota de que la ley sobre los sindicatos de 1992, en su tenor modificado de 14 de junio de 2000, mantiene la referencia a los «ciudadanos» en los artículos 1 y 2 en lo relativo al derecho de afiliarse a los sindicatos que estimen convenientes. Además, en el artículo relativo a las definiciones del Código de Trabajo de enero de 2000, se definen los «sindicatos» como una organización pública de carácter voluntario que agrupa a los «ciudadanos». En sus comentarios anteriores, la Comisión había recordado que el derecho de los trabajadores y de los empleadores, sin ninguna distinción, de constituir organizaciones y de afiliarse a estas organizaciones implica que cualquier trabajador residente en el territorio de un Estado determinado debería gozar del derecho de sindicación como establece el artículo 2 del Convenio. La Comisión, al tomar nota de la indicación del Gobierno de que, la Constitución confiere ese derecho a todas las personas que residan y trabajen en el territorio, había solicitado al Gobierno que considerase la adopción de medidas para modificar la ley sobre los sindicatos con objeto de armonizarla con la Constitución y demás legislación nacional y de esa manera ponerla en conformidad con el Convenio. La Comisión lamenta tomar nota de que esta enmienda no se introdujo en enero, cuando se implantaron otras enmiendas a la ley sobre los sindicatos y de que el artículo 1 del nuevo Código de Trabajo también mantiene el concepto de derechos correspondientes a la ciudadanía en su definición de sindicato. La Comisión solicita nuevamente al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar los artículos 1 y 2 de la ley sobre los sindicatos, así como el artículo 1 del Código de Trabajo para establecer claramente que el derecho de sindicación no se limite a los nacionales.

Artículo 3: a) Derecho de las organizaciones de trabajadores de organizar sus actividades con plena libertad. En sus comentarios anteriores, la Comisión instaba al Gobierno a que enmendara la orden núm. 158, de 28 de marzo de 1995, que establecía una lista de servicios esenciales en los que se prohíben las huelgas, que iba más allá de la noción de servicios esenciales en el sentido estricto del término. La Comisión ahora toma nota con satisfacción de que con la entrada en vigor en enero de 2000 del nuevo Código de Trabajo, la orden núm. 158 ha sido efectivamente derogada.

La Comisión toma nota, no obstante, de que el artículo 388 del Código de Trabajo, autoriza la imposición de limitaciones legislativas al derecho de huelga cuando se afecte el interés nacional, el orden público, la salud de la población, y los derechos y libertades de otras personas. Además, el artículo 393 autoriza al Presidente a aplazar o a suspender una huelga durante un plazo de hasta tres meses en los casos mencionados anteriormente; además, el artículo 388 dispone que una huelga podrá llevarse a cabo durante un período que no exceda de tres meses contados a partir de la fecha en que ha sido declarada. La Comisión recuerda en primer lugar que el derecho de los sindicatos de organizar sus actividades (artículo 3 del Convenio) implica el reconocimiento del derecho de huelga y de que este derecho sólo podrá limitarse, o incluso prohibirse, en los casos de crisis nacional aguda o para los funcionarios públicos que ejerzan su autoridad en nombre del Estado o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, es decir, aquellos cuya interrupción podría poner en peligro, la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o en parte de la población. La Comisión solicita al Gobierno que confirme su entendimiento de que los artículos 388 y 393 sólo se aplique en estos casos. En lo que respecta a las facultades presidenciales para aplazar una huelga durante un plazo de hasta tres meses, facultad que puede convertir en ilegal toda acción de huelga debido a la limitación del plazo a tres meses para ejercer la huelga una vez que ha sido declarada, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar la legislación con objeto de que las facultades que otorga el artículo 393 no hagan imposible en la práctica el ejercicio de una acción sindical legítima.

En lo que respecta a los requisitos para la notificación de la huelga en virtud del artículo 390 del Código de Trabajo, la Comisión toma nota de que estos requisitos incluyen una declaración relativa a la duración de la huelga. La Comisión considera que la exigencia de que al notificar la huelga se anuncie la duración de la misma, es contraria al derecho de las organizaciones de trabajadores de organizar sus actividades y formular sus programas con plena libertad. El derecho de huelga es, por definición, un medio de presión de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para la promoción y defensa de sus intereses económicos y sociales. Por consiguiente, la Comisión solicita al Gobierno que derogue la obligación de notificar la duración de una huelga al dar el preaviso de la misma.

Además, la Comisión toma nota de que la notificación de una huelga se deben incluir propuestas sobre los servicios mínimos que deben prestarse durante el período de huelga y de que el suministro de esos servicios es una obligación contemplada en el artículo 392. La Comisión señala a la atención del Gobierno el párrafo 160 de su Estudio general, en el que considera que, con el fin de evitar daños irreversibles o que no guarden proporción alguna con los intereses profesionales de las partes en el conflicto, así como de no causar daños a terceros, es decir los usuarios o los consumidores que sufren las consecuencias económicas de los conflictos colectivos, las autoridades podrían establecer un régimen de servicio mínimo en otros servicios que son de utilidad pública. La Comisión considera, no obstante, que la noción de servicio mínimo debería limitarse a esos casos y no utilizarse de manera irrestricta para exigir un servicio de esa índole en todas las empresas, independientemente de las repercusiones limitadas que la acción colectiva pueda tener sobre terceros. Además, la Comisión toma nota de que, cuando las partes no lleguen a un acuerdo en cuanto al alcance de ese servicio mínimo, la determinación definitiva se efectuará por el organismo administrativo y ejecutivo local. Sin embargo, la Comisión considera que en caso de discrepancias sobre los servicios mínimos, es preferible que sean resueltas por un órgano independiente. Por consiguiente, la Comisión solicita al Gobierno que enmiende el Código de Trabajo a fin de garantizar que la determinación definitiva relativa al servicio mínimo que ha de suministrarse en caso de desacuerdo entre las partes se efectúe por un órgano independiente y que además, garantice que no se exijan servicios mínimos en todas las empresas, sino sólo en las situaciones señaladas anteriormente o para garantizar el funcionamiento seguro de los servicios necesarios.

b) Derecho a elegir a sus representantes con plena libertad. La Comisión toma nota de las instrucciones de fecha 11 de febrero de 2000, dictadas por el Jefe de la Administración Presidencial, en las que exhorta a los ministros y presidentes de las comisiones gubernamentales a que intervengan en las elecciones de los sindicatos por rama de actividad. La Comisión recuerda que sólo puede garantizarse efectivamente la autonomía de las organizaciones si sus miembros tienen el derecho de elegir con toda libertad a sus representantes (artículo 3). Por consiguiente, las autoridades públicas deberían abstenerse de toda intervención que tienda a entorpecer el ejercicio de este derecho, ya sea en lo relativo al desarrollo de las elecciones sindicales, a las condiciones de elegibilidad, a la reelección o a la destitución de los representantes [véase op. cit., párrafo 112]. Por consiguiente, la Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que no se produzca tal intervención, que puede incluir incluso la derogación de las instrucciones pertinentes.

Artículo 5. La Comisión toma nota de que el artículo 388 prohíbe a los participantes en una huelga recibir ayuda de personas jurídicas extranjeras. La Comisión señala a la atención del Gobierno el párrafo 197 de su Estudio general, en el que considera que la legislación por la que se prohíbe a los sindicatos recibir ayudas o subvenciones financieras de organizaciones extranjeras plantea graves dificultades con respecto al derecho de las organizaciones a afiliarse a organizaciones internacionales y a recibir la ayuda y los beneficios derivados de esa afiliación. En consecuencia, la Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar este artículo a fin de que las organizaciones nacionales de trabajadores puedan recibir ayuda, incluso financiera, de organizaciones internacionales de trabajadores, incluso si su finalidad es ayudarlas para el ejercicio de una acción colectiva decidida libremente.

Además, la Comisión envía al Gobierno una solicitud directa.

[Se invita al Gobierno a que comunique una memoria detallada en 2001.]