Direct Request (CEACR) - adopted 2004, published 93rd ILC session (2005)

Social Security (Minimum Standards) Convention, 1952 (No. 102) - France (Ratification: 1974)

La commission note, d’après le dix-septième rapport annuel présenté par le gouvernement de la France au Conseil de l’Europe sur l’application du Code européen de sécurité sociale, les importantes modifications intervenues dans la législation française de sécurité sociale qui touchent en particulier les Parties II, V et VII de la convention. Afin de pouvoir apprécier leur impact sur l’application de différentes dispositions de la convention, la commission souhaiterait recevoir des informations supplémentaires sur les points suivants.

Partie II (Soins médicaux) de la convention. Selon le rapport, le déficit important et croissant de la branche maladie, plus de 10 milliards d’euros en 2003, a conduit le gouvernement à annoncer en octobre 2003 son intention d’adapter en profondeur l’assurance maladie pour garantir la pérennité du système actuel qui repose sur la solidarité, l’universalité, le libre choix du médecin et la qualité pour tous. Un diagnostic sur les causes de la situation actuelle a étéétabli en janvier par le Haut Conseil pour l’avenir de l’assurance maladie composé de parlementaires, de partenaires sociaux, de représentants de l’Etat, des organismes, des professionnels de santé et des usagers ainsi que d’experts. Sur cette base et après une période de concertation, un projet de loi vient d’être déposé devant le parlement. Il comporte des mesures tendant à la fois à assurer une meilleure maîtrise médicalisée et une meilleure gouvernance du système de santé tout en accroissant les recettes de l’assurance maladie. Ces mesures devraient entrer en vigueur en 2005. Le projet de loi a pour ambition de revenir à l’équilibre en 2007. Entre-temps, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 a fixé une série de mesures d’urgence destinées à augmenter les ressources pour stabiliser le déficit de l’assurance maladie en 2004: majoration du droit de consommation sur les tabacs et de la contribution sur les dépenses de promotion des laboratoires pharmaceutiques, création d’une contribution exceptionnelle des industries pharmaceutiques assise sur le chiffre d’affaires réalisé en France en 2004 et d’une contribution spécifique sur les dépenses commerciales des fabricants et distributeurs de dispositifs médicaux.

La commission note l’ampleur et l’urgence des problèmes auxquels est confronté le gouvernement ainsi que la mobilisation nationale pour sauvegarder le système de l’assurance maladie basé sur les principes de la solidarité, l’universalité et la qualité des soins médicaux pour tous, principes qui inspirent également la Partie II de la convention. Elle rappelle que, quelle que soit la situation, le gouvernement doit assumer une responsabilité générale en ce qui concerne le service des prestations attribuées en application de la convention et prendre toutes les mesures nécessaires en vue d’atteindre ce but (article 71, paragraphe 3, de la convention). Pour maintenir l’équilibre financier, il doit, notamment, procéder périodiquement aux études et calculs actuariels et, en conséquence, aux modifications nécessaires du taux des cotisations ou des impôts affectés à la couverture des éventualités en question ou, enfin, du volume des prestations elles-mêmes. Bien que les mesures prévues par l’article 71, paragraphe 3, visent essentiellement à prévenir les situations de crise par une gouvernance du système, sage et prévoyante, l’observation de cette disposition devient particulièrement importante pour la gestion des mesures d’urgence. Elle va de pair avec la même responsabilité générale que le gouvernement doit assumer pour la bonne administration des institutions et services de sécurité sociale (article 72, paragraphe 2, de la convention), une tâche qui devient encore plus difficile dans les conditions du déficit important et croissant de la branche maladie. La commission constate d’après le rapport du gouvernement qu’il assume les responsabilités générales prévues par la convention en ce qui concerne le service des prestations et la gestion de la branche maladie et entreprend les mesures pour améliorer la situation à court terme. Elle souhaiterait toutefois que le gouvernement soit prié de continuer à fournir des informations et données détaillées démontrant l’efficacité de ces mesures par rapport à son objectif de revenir à l’équilibre de la branche en 2007. Elle aimerait également être informée des mesures prises ou envisagées pour garantir la pérennité du système à long terme.

Dans ce contexte, la commission attire l’attention du gouvernement à ce que, en accord avec l’article 71, paragraphe 1, de la convention, la mise en œuvre des mesures soit d’urgence soit à long terme, doit se faire selon les modalités qui évitent que les personnes à faibles ressources n’aient à supporter une charge trop lourde et qui tiennent compte de la situation économique des catégories de personnes protégées. En ce qui concerne le volume des prestations fournies par la branche, le gouvernement, tout en recherchant une meilleure maîtrise financière et médicalisée de l’assurance maladie, doit veiller à ce que les prestations fournies ne se limitent pas seulement aux soins curatifs, mais visent également à préserver et à améliorer la santé des personnes protégées (articles 7 et 10, paragraphe 3, de la convention), en recourrant autant que possible aux services généraux publics de santé (article 10, paragraphe 4). La commission tient à rappeler à ce sujet la recommandation n^o 1626 (2003) concernant la réforme des systèmes de santé en Europe adoptée par l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe qui précise que «le principal critère employé pour apprécier le succès de la réforme des systèmes de santé doit être l’accès effectif aux services de santé pour tous sans discrimination en tant que droit fondamental de l’individu et, en conséquence, l’amélioration du niveau général de santé et de bien-être de la population dans son ensemble». C’est en gardant ces considérations à l’esprit que la commission prie le gouvernement de fournir le texte de la législation susmentionnée, une fois adoptée, accompagnée des explications détaillées sur l’incidence qu’elle peut avoir sur l’application de chacun des articles de la Partie II de la convention.

Par ailleurs, le gouvernement indique dans son rapport que la loi n^o 2003-1199 du 18 décembre 2003 de financement de la sécurité sociale a engagé une réforme majeure du mode de financement des hôpitaux publics et privés, en organisant le passage progressif de 2004 à 2012 à une tarification à l’activité. Elle renforce le rôle de l’échelon régional dans la politique de maîtrise des dépenses de santé ambulatoire. Enfin, elle modifie la procédure d’accès au bénéfice de l’exonération du ticket modérateur pour les malades en «affection de longue durée». Le remboursement «à 100 pour cent» des actes et prestations sera limitéà ceux définis dans un protocole de diagnostic et de soins élaboré conjointement par le médecin traitant du malade et le médecin-conseil de la Caisse d’assurance maladie. Tout en reconnaissant la nécessité de la politique de maîtrise des dépenses de santé ambulatoire, la commission rappelle que les soins de spécialistes donnés dans les hôpitaux à des personnes non hospitalisées constituent non seulement un élément essentiel de prestations prévues par la Partie II de la convention, mais aussi le type de soins qui présente le meilleur ratio coût/efficacité, comme le démontre l’expérience commune des pays développés. En ce qui concerne le passage à une tarification à l’activité pour les soins hospitaliers, ainsi que la nouvelle procédure de l’exonération du ticket modérateur en cas de maladies de longue durée, la commission attire l’attention sur le fait que, selon l’article 10, paragraphe 2, de la convention, les règles relatives à la participation du bénéficiaire ou son soutien de famille aux frais des soins médicaux doivent être établies de telle sorte qu’elles n’entraînent pas une charge trop lourde. La commission souhaiterait que le prochain rapport du gouvernement contienne de plus amples informations à cet égard.

Partie V (Prestations de vieillesse). La commission note l’adoption de la loi n^o 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites qui vise à sauvegarder le système des retraites par répartition en assurant son équilibre financier à l’horizon de 2020. Selon le rapport du gouvernement, la réforme repose sur trois axes: 1) assurer un haut niveau de retraite par allongement de la durée d’activité et de la durée d’assurance; 2) préserver l’équité et l’esprit de justice sociale des régimes de retraite; et 3) permettre à chacun de construire sa retraite en donnant davantage de souplesse et de liberté de choix. Plusieurs mesures sont mises en place pour assurer la mobilisation nationale en faveur du travail des salariés de plus de 55 ans. L’âge de la mise à la retraite d’office par l’employeur sans qu’il s’agisse d’un licenciement est progressivement portéà 65 ans en 2008. La retraite progressive est améliorée pour faire en sorte que l’activité partielle maintenue donne lieu à des droits à pension supplémentaire, et les règles de cumul d’un emploi avec une retraite définitive sont assouplies et harmonisées.

En ce qui concerne les paramètres du système des retraites prescrits par la convention, tels que la durée de stage et le taux minimum de remplacement, la commission note en particulier que la réforme vise à assurer un haut niveau de retraite, de l’ordre en moyenne des deux tiers du revenu d’activitéà l’horizon 2020, par l’allongement de l’assurance et de la durée d’activité. L’âge minimal de droit commun de départ en retraite reste fixéà 60 ans. Par contre, la durée de référence pour le calcul de la pension de retraite dans le régime général est portée de 150 à 160 trimestres d’ici 2008. Ainsi, la durée de cotisation minimale pour obtenir une retraite à taux plein passera à 40 ans. La convergence vers quarante années de durée d’assurance en 2008 pour les salariés du secteur privé, les fonctionnaires publics et les indépendants évoluera ensuite de manière à maintenir constamment jusqu’en 2020 le rapport avec la durée moyenne de la retraite en raison de l’allongement de l’espérance de vie. Pour ce faire, la loi prévoit l’allongement de la durée d’assurance à raison d’un trimestre par an entre 2009 et 2012. En conséquence, la durée nécessaire pour obtenir une retraite à taux plein atteindra 41 ans en 2012, sauf si cette échéance est modifiée sur la base d’un rapport public du gouvernement transmis au parlement avant le 1^er janvier 2008, et pourrait ensuite atteindre 41 ¾ ans en 2020. La carrière d’assurance peut être complétée par une validation des périodes d’interruption ou de réduction d’activitéà cause des responsabilités familiales dans la limite de trois années pour les enfants nés ou adoptés après le 1^er janvier 2004. Les travailleurs qui élèvent un enfant lourdement handicapé peuvent bénéficier d’une majoration de leur durée d’assurance dans la limite de deux ans. Les travailleurs pourront racheter des périodes d’études dans la limite de trois années. Des possibilités de cotiser sur la base d’un équivalent temps plein sont ouvertes aux travailleurs à temps partiel.

En ce qui concerne le calcul de la prestation de vieillesse, une majoration de la pension, dite «surcote», est créée pour les périodes cotisées à la fois au-delà de l’âge de 60 ans et de l’obtention de 160 trimestres d’assurance. Les minorations de pensions, dites «décotes», seront progressivement réduites de 10 à 5 pour cent par année manquante de durée d’assurance entre 2004 et 2013 (entre 2006 et 2020 pour le secteur public). Les personnes ayant effectué une carrière complète au salaire minimum se voient garantir en 2008 un objectif de retraite (base et complémentaire obligatoire en répartition) de 85 pour cent du salaire minimum net (SMIC). Les pensions minimales contributives («minimum contributif») sont majorées dans la limite de 8 pour cent en fonction des périodes réellement cotisées par le travailleur. La réforme assure aux différentes catégories de retraités la même indexation de leurs pensions et des prestations non contributives qui est désormais alignée sur les prix.

En vue de l’allongement de la durée d’assurance et la minoration de la pension pour les années manquantes, la commission attire l’attention sur le fait que la prestation de vieillesse du niveau minimum requis par la convention (40 pour cent du salaire de référence) doit être garantie dans tous les cas à un bénéficiaire type (ayant une épouse d’âge à pension) ayant accompli la période de stage prévue à l’article 29, paragraphe 1 a) de cet instrument (trente années de cotisation ou d’emploi), et qu’une prestation réduite doit être garantie déjà après un stage de quinze années, selon le paragraphe 2 a) de ce même article. La commission souhaiterait que le gouvernement fournisse dans son prochain rapport des informations détaillées sur l’incidence de la loi n^o 2003-775 susmentionnée sur l’application de chacun des articles de la Partie V de la convention, y compris les informations statistiques, telles que demandées par le formulaire de rapport sous l’article 76, paragraphe 1 b) i) et ii) (en relation avec l’article 65 ou 66) en tant qu’elles ont trait aux prestations de vieillesse. En ce qui concerne plus particulièrement la durée du stage, prière d’indiquer toutes les périodes d’interruption de la carrière d’assurance ou de réduction d’activité qui peuvent être validées en vue d’une majoration de la durée d’assurance. En ce qui concerne le calcul des prestations, prière d’indiquer le montant de la pension de retraite que touchera en 2008 le bénéficiaire type ayant effectué une carrière d’assurance et d’emploi de trente ans au salaire minimum. La commission souhaiterait également que le gouvernement indique dans quelle mesure il envisage de prendre en compte, aux fins de l’application de la Partie V de la convention, en plus du régime général d’assurance vieillesse, les prestations fournies par les différents régimes obligatoires de retraite complémentaire et supplémentaire (tels que ARRCO, AGIRC, le régime additionnel obligatoire de retraite des fonctionnaires à mettre en place au 1^er janvier 2005), ainsi que par les régimes volontaires de prévoyance et de l’épargne pour la retraite (PPESV, PERCO, PERP) mentionnés dans son rapport. Enfin, la commission se réserve la possibilité d’examiner en détail la nouvelle législation dans son ensemble lorsqu’elle aura reçu les informations demandées, accompagnées par les textes législatifs pertinents.

Partie VII (Prestations aux familles). Dans le but d’améliorer significativement la conciliation de la vie familiale et professionnelle tout en simplifiant les prestations pour les rendre plus lisibles, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 a créé une nouvelle prestation familiale destinée à favoriser l’accueil, l’entretien et l’éducation des jeunes enfants s’appliquant dès le premier enfant: les prestations liées à la naissance et l’adoption (allocations pour jeune enfant (APJE) et d’adoption (AA)) et les aides à la garde de jeunes enfants (allocation parentale d’éducation (APE), aide à la famille pour l’emploi d’une assistante maternelle agréée (AFEAMA) et allocation de garde d’enfant à domicile (AGED)) sont remplacées par la Prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE).

La PAJE a pour but de concilier dans une même prestation des objectifs de politique familiale et des objectifs favorables à la croissance économique et à l’emploi et d’augmenter ainsi à moyen terme à la fois la natalité et le taux d’activité. Elle comporte un premier étage de prestations composé d’une prime à la naissance ou à l’adoption versée dès le septième mois de grossesse (812,37 euros) suivie d’une allocation de base servie dès la naissance pendant trois années (162,47 euros par mois). La condition de ressources est assouplie et devrait porter le nombre de familles bénéficiaires de 80 à 90 pour cent.

La PAJE comporte un second étage lié au choix de garde et d’éducation des enfants. Le complément de libre choix d’activité est accordé au parent qui choisit de ne pas exercer son activité professionnelle ou de l’exercer à temps partiel pour s’occuper d’un enfant pendant une période dont la durée varie avec le rang de l’enfant (durée maximale de six mois pour un enfant de rang 1 et de trois ans pour un enfant de rang 2 et plus). Ce complément est accordé sans condition de ressources, mais en fonction d’une durée d’activité antérieure qui diffère également selon le rang de l’enfant (504,11 euros par mois en l’absence d’activité professionnelle, 383,33 euros pour une activité au plus égale à 50 pour cent et 289,87 euros pour une activité entre 50 et 80 pour cent). Le parent souhaitant poursuivre une activité bénéficie d’un complément de libre choix du mode de garde comprenant la prise en charge de tout ou partie des cotisations sociales afférentes à l’emploi d’une assistante maternelle ou d’une garde à domicile et d’une partie du salaire de ces personnes dans la limite d’un plafond variant selon les revenus de la famille. Il est versé jusqu’à l’âge de 6 ans, son montant étant toutefois réduit de 50 pour cent entre 3 et 6 ans (entre 152,54 et 355,96 euros par mois pour un enfant entre 0 et 3 ans).

Etant donné les changements susmentionnés, la commission prie le gouvernement de fournir les informations statistiques actualisées requises par le formulaire de rapport sous l’article 44 de la convention en ce qui concerne le montant total des prestations aux familles.