Direct Request (CEACR) - adopted 2004, published 93rd ILC session (2005)

Minimum Age Convention, 1973 (No. 138) - Papua New Guinea (Ratification: 2000)

La commission prend note du premier rapport du gouvernement. Elle note avec intérêt que le gouvernement a ratifié la convention (nº 182) sur les pires formes de travail des enfants, 1999, en 2000. La commission prie le gouvernement de fournir des informations supplémentaires sur les points suivants.

Article 1 de la convention. La commission note que, d’après l’information du gouvernement, la Papouasie-Nouvelle-Guinée ne possède actuellement aucune politique nationale particulière destinée à assurer l’abolition effective du travail des enfants. Elle note que le gouvernement applique les dispositions de la législation du travail existantes pour contrôler l’âge minimum requis d’admission à l’emploi et d’autres questions connexes. Cependant, conformément au programme par pays du BIT pour la Papouasie-Nouvelle-Guinée intitulé: «Ajustement structurel au moindre coût social» (SAMSC), secteur 1, une enquête sur la main-d’œuvre enfantine est prévue en collaboration avec l’UNICEF et le Département du travail et de l’emploi de Papouasie-Nouvelle-Guinée pour 2004-05, en vue d’évaluer la situation du travail des enfants dans le pays et de prendre des mesures pratiques destinées à combattre ce problème. Par ailleurs, le gouvernement a élaboré un plan d’action national selon lequel les enfants: 1) seront élevés dans un environnement sain; 2) recevront les aptitudes fondamentales; 3) bénéficieront d’une bonne santé physique, mentale, sociale et spirituelle; 4) seront suffisamment informés pour faire les choix de vie; 5) jouiront de la liberté d’expression et d’association; 6) seront protégés contre toutes les formes d’exploitation; 7) bénéficieront de tous les services de base. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les projets susmentionnés et les résultats réalisés ainsi que sur les mesures de politique nationale destinées à réduire de manière effective et àéliminer le travail des enfants.

Article 2, paragraphe 1. Age minimum d’admission à l’emploi ou au travail. La commission note que, au moment de la ratification, le gouvernement de Papouasie-Nouvelle-Guinée a déclaré que l’âge minimum d’admission à l’emploi ou au travail sur son territoire est de 16 ans. Elle note que, en vertu de l’article 18 de la loi de 1978 sur l’emploi (ci-après appelée loi sur l’emploi), toute personne à partir de l’âge de 16 ans peut conclure un contrat de travail écrit. Par ailleurs, aux termes de l’article 103(1), nul ne peut être engagé avant l’âge de 16 ans. La commission note, cependant, que l’article 103(4) prévoit qu’un enfant de 14 ou 15 ans peut être employé durant l’horaire scolaire si l’employeur est convaincu que l’enfant ne fréquente plus l’école. La commission note que, en ce qui concerne l’âge minimum d’emploi à bord des navires, l’article 6 de la loi de 1972 sur l’âge minimum (mer) prévoit que quiconque engage une personne de moins de 18 ans pour un travail à la mer dans un domaine quelconque sans certificat écrit délivré par le contrôleur (les services de la marine) attestant qu’il est convaincu que cette personne a atteint l’âge de 15 ans commettra un délit. En vertu de l’article 7 de la même loi, un enfant de moins de 15 ans, mais non de moins de 14 ans, peut être engagé pour un travail à la mer avec l’approbation écrite du directeur de l’éducation, si celui-ci est convaincu, eu égard à la santé de l’enfant, que cet engagement lui sera profitable à court et à long terme. La commission note qu’aux termes des articles 6 et 7 de la loi sur l’âge minimum (mer) l’âge minimum d’affectation à un travail à bord des navires est respectivement de 15 et 14 ans. Elle rappelle au gouvernement que, en vertu de l’article 2, paragraphe 1, de la convention, aucune personne d’un âge inférieur à l’âge minimum spécifié au moment de la ratification ne devra être admise à l’emploi ou au travail dans une profession quelconque. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour modifier l’article 103(1) de la loi sur l’emploi et les articles 6 et 7 de la loi sur l’âge minimum (mer), de manière qu’aucune personne de moins de 16 ans ne soit admise à l’emploi ou au travail dans une profession quelconque.

Article 2, paragraphe 3. Scolarité obligatoire. La commission note que, d’après les informations contenues dans le rapport du gouvernement au Comité des droits de l’enfant (CRC/C/28/Add.20), l’enseignement n’est ni universel ni obligatoire en Papouasie-Nouvelle-Guinée et que la loi ne prévoit pas d’âge légal d’entrée à l’école ou d’âge auquel les enfants sont autorisés à quitter l’école. La commission note aussi que dans ses observations finales (CRC/C/15/Add.229; paragr. 53, 54) le Comité des droits de l’enfant a exprimé sa préoccupation de ce que l’âge d’admission à l’école et l’âge de la fin de la scolarité n’ont pas été fixés en Papouasie-Nouvelle-Guinée et a recommandéà l’Etat partie de fixer l’âge d’admission à l’école et l’âge de la fin de la scolarité obligatoire. La commission estime que la condition de l’article 2, paragraphe 3, de la convention est remplie tant que l’âge minimum d’admission à l’emploi n’est pas inférieur à l’âge de la fin de la scolarité obligatoire. La commission est néanmoins d’avis que la scolarité obligatoire est l’un des moyens les plus efficaces de combattre le travail des enfants et qu’il importe de souligner combien il est nécessaire de lier l’âge d’admission à l’emploi ou au travail et l’âge auquel l’instruction obligatoire prend fin. Lorsque ces deux âges ne coïncident pas, divers problèmes peuvent se poser. Si la scolarité s’achève avant que les adolescents puissent légalement travailler, il peut y avoir une période d’oisiveté forcée. [Voir BIT: Age minimum, étude d’ensemble des rapports concernant la convention n^o 138 et la recommandation n^o 146 sur l’âge minimum, rapport de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations, rapport III (partie 4(B)), Conférence internationale du Travail, 67^e session, Genève, 1981, paragr. 140.] La commission estime donc qu’il est souhaitable que l’enseignement obligatoire soit assuré jusqu’à l’âge minimum d’admission à l’emploi, comme prévu au paragraphe 4 de la recommandation n^o 146. Elle espère, donc, que le gouvernement indiquera tout nouveau développement à ce sujet.

Article 3, paragraphes 1 et 3. Age minimum d’admission aux travaux dangereux. La commission note que l’article 104 de la loi sur l’emploi prévoit qu’aucune personne de moins de 16 ans ne peut être engagée dans tout emploi, sur tout lieu ou dans des conditions de travail susceptibles de compromettre sa santé. La commission note aussi qu’aux termes de l’article 105 de la loi sur l’emploi, une personne de moins de 16 ans ne doit pas être employée la nuit entre 18 heures et 6 heures du matin. La commission note qu’aux termes de l’article 23 de la loi sur les mines (sécurité) l’emploi des enfants de moins de 16 ans dans une mine est interdit. Par ailleurs, aux termes de l’article 79 de la loi sur la protection de l’enfance, toute personne qui engage un enfant de moins de 16 ans pour participer à une présentation ou un spectacle publics ou qui permet à un enfant de moins de 16 ans de participer à une telle présentation ou un tel spectacle; ou toute préparation, tout entraînement ou toute répétition en vue d’une présentation ou d’un spectacle publics qui pourraient mettre en danger la vie ou les membres de l’enfant, commettra un délit. La commission note qu’il est possible de déduire des dispositions susmentionnées que l’âge d’admission au travail dangereux est de 16 ans. Elle rappelle au gouvernement que, conformément à l’article 3, paragraphe 1, de la convention, l’âge minimum d’admission à tout type d’emploi ou de travail qui, par sa nature ou les conditions dans lesquelles il s’exerce, est susceptible de compromettre la santé, la sécurité ou la moralité des adolescents ne devra pas être inférieur à 18 ans. Elle demande donc au gouvernement de prendre les mesures nécessaires de manière que la législation nationale prévoie qu’aucune personne de moins de 18 ans ne puisse accomplir tout type de travail dangereux.

La commission rappelle aussi au gouvernement que l’article 3, paragraphe 3, de la convention autorise, sous des conditions strictes relatives à la protection et à la formation préalable, l’emploi ou le travail des adolescents âgés de 16 à 18 ans. Elle rappelle aussi que cette disposition de la convention constitue une exception limitée à la règle générale d’interdiction aux adolescents de moins de 18 ans d’accomplir tout type de travail dangereux, et non une autorisation globale d’accomplir un travail dangereux à partir de l’âge de 16 ans. La commission demande en conséquence au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que l’affectation à tout type de travail dangereux des adolescents de 16 à 18 ans ne soit autorisée que conformément aux dispositions de l’article 3, paragraphe 3, de la convention.

Article 3, paragraphe 2. Détermination des travaux dangereux. La commission note que, bien que l’article 104 de la loi sur l’emploi interdise l’affectation des jeunes de moins de 16 ans à tout emploi, sur tout lieu ou dans des conditions de travail susceptibles de compromettre leur santé, la législation nationale ne comporte aucune disposition déterminant les types de travaux dangereux conformément à l’article 104. Cependant, elle note que l’article premier de la loi sur l’emploi définit «le travail pénible» comme étant tout emploi: a) de carrier; b) de plongeur; c) de pêcheur de perles ou de tous produits de la mer autres que le poisson; d) dans le chargement ou le déchargement des cargos; e) dans les mines ou les carrières; f) dans l’exploitation ou le sciage du bois; g) dans toute sorte de travail déclaré comme travail pénible par le ministre. La commission rappelle au gouvernement qu’aux termes de l’article 3, paragraphe 2, de la convention les types d’emploi ou de travail dangereux seront déterminés par la législation nationale ou l’autorité compétente, après consultation des organisations d’employeurs et de travailleurs intéressées. La commission est d’avis qu’une interdiction générale de tous les travaux dangereux, sans mesure additionnelle, n’aura probablement guère d’effet dans la pratique. Si les types d’emploi ou de travail qui sont trop dangereux pour qu’on les fasse exécuter par des adolescents ne sont pas expressément désignés, rien ne permet, habituellement, d’interdire à un adolescent d’exécuter une tâche dangereuse donnée. (Voir l’étude d’ensemble de la commission d’experts de 1981, paragr. 225.) La commission demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que les types de travaux dangereux soient déterminés soit par la législation nationale, soit par l’autorité compétente, conformément à l’article 3, paragraphe 2, de la convention et de fournir des informations sur les consultations qui ont eu lieu avec les organisations d’employeurs et de travailleurs intéressées sur cette question.

Article 4. Exclusion de catégories limitées d’emploi ou de travail. La commission note, d’après les informations fournies par le gouvernement dans son rapport, que l’article 103(3)(d) de la loi sur l’emploi prévoit, en tant que dérogation à la disposition fixant l’âge minimum d’admission à l’emploi ou au travail, qu’une personne âgée de 11 à 16 ans peut être employée dans les entreprises dans lesquelles ne sont occupés que les membres de sa famille (sous réserve des conditions prévues dans les paragraphes 2 et 3). Le gouvernement fait également mention d’autres dispositions de la loi sur l’emploi prévoyant une dérogation pour les adolescents employés dans les entreprises familiales. La commission note que l’article 6 de la loi de 1972 sur l’âge minimum (mer), fixant l’âge minimum d’admission à l’emploi à bord des navires, ne s’applique pas, conformément au paragraphe 2, au travail à bord d’un navire sur lequel ne sont employés que les membres d’une même famille. La commission rappelle que, aux termes de l’article 4, paragraphe 1, de la convention, l’autorité compétente pourra, après avoir consulté les organisations d’employeurs et de travailleurs intéressées, s’il en existe, ne pas appliquer la convention à des catégories limitées d’emploi ou de travail lorsque l’application de cette convention à ces catégories soulèverait des difficultés d’exécution spéciales et importantes. Le paragraphe 2 prévoit aussi que tout Membre qui ratifie la convention devra, dans le premier rapport sur l’application de celle-ci qu’il est tenu de présenter au titre de l’article 22 de la Constitution de l’Organisation internationale du Travail, indiquer, avec motifs à l’appui, les catégories d’emploi qui auraient été l’objet d’une exclusion au titre du paragraphe 1 de cet article, et exposer, dans ses rapports ultérieurs, l’état de sa législation et de sa pratique, quant à ces catégories, en précisant dans quelle mesure il a été donné effet ou il est proposé de donner effet à la convention à l’égard desdites catégories. En conséquence, la commission prie le gouvernement d’indiquer, dans son prochain rapport, l’état de sa législation et de sa pratique par rapport aux enfants qui travaillent dans des entreprises familiales et de préciser dans quelle mesure il a été donné effet ou il est proposé de donner effet à la convention par rapport au travail effectué par des enfants dans des entreprises familiales. La commission demande au gouvernement de fournir des informations sur les consultations qui ont eu lieu à ce propos avec les organisations d’employeurs et de travailleurs intéressées.

Article 6. Apprentissage et formation professionnelle. La commission prend note des informations formulées par le gouvernement sur ce point. Elle note que la loi de 1986 sur l’apprentissage et les professions et le règlement de 1991 sur l’apprentissage et les professions régissent le fonctionnement et les conditions de travail de l’apprentissage. Elle note que l’article 15(3) de la loi sur l’apprentissage et les professions prévoit que nul ne peut conclure un contrat d’apprentissage avant d’atteindre l’âge ou l’âge apparent de 15 ans. L’article 15(4) dispose qu’une personne de moins de 15 ans peut conclure un contrat d’apprentissage, avec le consentement d’un de ses parents, de son tuteur ou du contrôleur et qu’un tel contrat demeure valable même si la personne en question atteint entre-temps l’âge de 15 ans. La commission note que l’âge minimum d’admission à l’apprentissage n’est pas clairement spécifié dans ces dispositions. La commission note que, conformément à l’article 6(2) de la loi sur l’âge minimum (mer), les dispositions relatives à l’âge minimum prévues dans le paragraphe 1 ne s’appliquent pas au travail à bord d’un navire de formation, approuvé par le directeur. La commission rappelle au gouvernement que l’article 6 de la convention fixe à au moins 14 ans l’âge de travail dans les entreprises, lorsque ce travail est accompli conformément aux conditions prescrites par l’autorité compétente après consultation des organisations d’employeurs et de travailleurs intéressées, s’il en existe, et qu’il fait partie intégrante: a) d’un enseignement ou d’une formation professionnelle dont la responsabilité incombe au premier chef à une école ou à une institution de formation professionnelle; b) d’un programme de formation professionnelle approuvé par l’autorité compétente et exécuté principalement ou entièrement dans une entreprise; ou c) d’un programme d’orientation destinéà faciliter le choix d’une profession ou d’un type de formation professionnelle. La commission demande au gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour qu’aucune personne de moins de 14 ans ne soit admise à l’apprentissage. La commission demande aussi au gouvernement d’indiquer quelles sont les dispositions minimales applicables à la formation à bord des navires. Par ailleurs, elle demande au gouvernement de fournir des informations sur le système d’enseignement professionnel et technique en Papouasie-Nouvelle-Guinée et notamment sur les types d’institution, les chiffres en matière d’inscription et les programmes d’études.

Article 7. Travaux légers. La commission note que l’article 103(2) de la loi sur l’emploi prévoit que les enfants âgés de 11 à 16 ans sont admis à l’emploi, si l’employeur obtient un certificat médical attestant la capacité de l’enfant à accomplir le type d’emploi dont il s’agit et le consentement écrit d’un de ses parents ou de son tuteur, sous réserve qu’un tel emploi: a) ne soit pas préjudiciable à son assiduité scolaire; b) se déroule en dehors des heures de présence à l’école. Par ailleurs, sous réserve des conditions susmentionnées, une personne de 14 ou 15 ans peut être employée dans toute activitéà part dans les entreprises industrielles ou l’industrie de la pêche (art. 103(3)). La commission note aussi que, aux termes de l’article 103(4), une personne de 14 ou 15 ans peut être employée durant l’horaire scolaire si l’employeur est convaincu que cette personne ne fréquente plus l’école. La commission note, d’après la déclaration du gouvernement, que le paragraphe 2 de cet article n’est pas applicable, vu que l’âge de la fin de la scolarité obligatoire n’est pas fixé. Elle note aussi que le gouvernement voudrait se prévaloir de l’assistance technique du BIT en vue de résoudre la question de l’absence de conformité de l’article 103(2) et (3) avec cet article de la convention, qui fixe à 13 ans l’âge minimum d’emploi à des travaux légers. La commission encourage le gouvernement à se prévaloir de l’assistance du Bureau, et lui demande de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour que l’âge minimum d’admission à des travaux légers soit fixéà 13 ans et que les personnes âgées de 13 à 16 ans ne soient engagées que dans les activités de travaux légers.

Article 8. Spectacles artistiques. La commission prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle des consultations seront engagées dans le cadre du secrétariat du Conseil national tripartite consultatif (NTCC) en vue de discuter de la possibilité de prévoir des dérogations à l’interdiction d’emploi ou de travail, à des fins telles que la participation à des spectacles artistiques ainsi que la délivrance d’autorisations individuelles pour chaque cas de participation d’un enfant. La commission demande au gouvernement de fournir des informations sur tous développements au sujet des dérogations envisagées aux fins de la participation des enfants à des spectacles artistiques et sur la procédure et des conditions de délivrance d’autorisations individuelles en vue de tels spectacles.

Article 9, paragraphe 3. Registres d’emploi. La commission note, d’après l’information du gouvernement, qu’aux fins d’assurer le respect de la législation, la législation nationale ou l’autorité compétente prescrira les registres ou autres documents que l’employeur devra tenir. Cependant, elle note que la loi sur l’emploi ne comporte aucune disposition exigeant que l’employeur tienne des registres et documents des personnes occupées par lui ou travaillant pour lui. La commission note aussi que l’article 5 de la loi sur l’âge minimum (mer) prévoit qu’une personne ayant la commande ou la charge d’un navire doit tenir un registre comportant des détails tels que le nom complet, la date de naissance et les conditions d’emploi de chaque personne de moins de 16 ansoccupée à bord du navire. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que, conformément à l’article 9, paragraphe 3, de la convention, les employeurs soient obligés de tenir des registres qui devront indiquer le nom et l’âge ou la date de naissance, dûment attestés dans la mesure du possible, des personnes occupées par lui ou travaillant pour lui et dont l’âge est inférieur à 18 ans. En ce qui concerne les adolescents travaillant à bord des navires, la commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour que l’obligation de tenir un registre s’étende à toutes les personnes âgées de moins de 18 ans.

Partie V du formulaire de rapport. La commission note, d’après la déclaration du gouvernement, que celui-ci ne dispose pas de données statistiques sur l’emploi des enfants et des adolescents. Cependant, elle note, d’après les informations contenues dans le rapport initial présenté au Comité des droits de l’enfant (CRC/C/28/Add.20), qu’il n’existe pas de réglementation efficace de l’Etat par rapport à l’emploi des enfants, notamment au travail des enfants qui sont adoptés de manière non officielle par des foyers d’adoption qu’ils appellent familles; ces derniers considèrent que les enfants leur sont redevables, alors qu’en réalité ceux-ci sont pris au piège de longues heures de travail, sans repos et sans loisirs, sans liberté de mouvement et d’association et privés du droit à l’éducation et aux soins médicaux. Les jeunes filles sont particulièrement vulnérables et, lorsqu’elles sont amenées dans un foyer en tant que jeunes baby-sitters, leur rôle se transforme souvent en domestiques à tout faire, surmenées, non payées ou mal payées. Ces enfants sont signalés comme étant «adoptés». Une grande partie de ce travail domestique des enfants demeure invisible et les enfants disposent de peu de moyens de recours ou de réparation. La commission note aussi que, dans ses observations finales (CRC/C/15/Add.229; paragr. 57 et 58), le Comité des droits de l’enfant a exprimé sa préoccupation au sujet du nombre important d’enfants qui travaillent, notamment comme employés de maison, et a recommandéà l’Etat partie de réaliser une enquête sur le nombre d’enfants qui travaillent comme domestiques. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur la manière dont la convention est appliquée, en transmettant, notamment, des données statistiques relatives à l’emploi des enfants et des adolescents, des extraits des rapports des services d’inspection et des précisions sur le nombre et la nature des infractions relevées ayant pour objet des enfants ou des adolescents.