Direct Request (CEACR) - adopted 2005, published 95th ILC session (2006)

Minimum Age Convention, 1973 (No. 138) - Madagascar (Ratification: 2000)

La commission note que le rapport du gouvernement n’a pas été reçu. Elle espère qu’un rapport sera fourni pour examen par la commission à sa prochaine session et qu’il contiendra des informations complètes sur les points soulevés dans sa précédente demande directe, qui était conçue dans les termes suivants:

La commission note que le Parlement malgache étudie actuellement un projet de Code du travail, lequel a fait l’objet de commentaires formulés par le Bureau. Elle espère que le projet de Code du travail tiendra compte de ces commentaires ainsi que de ceux formulés ci-dessous. La commission prie le gouvernement de communiquer copie du Code dès son adoption.

Article 1 de la convention. Politique nationale visant à assurer l’abolition effective du travail des enfants. La commission note les informations communiquées par le gouvernement et constate qu’il prend diverses mesures pour abolir le travail des enfants. Ainsi, la commission note que le gouvernement a élaboré, avec la collaboration du BIT/IPEC, un Plan national d’action relatif au travail des enfants à Madagascar. Dans son deuxième rapport périodique soumis au Comité des droits de l’enfant en février 2001 (CRC/C/70/Add.18, paragr. 1 157 à 1 159), le gouvernement indique que le plan national d’action touche les aspects stratégiques suivants: la pauvreté et le sous-développement rural; l’amélioration du système d’éducation et d’apprentissage; la protection sociale, et la sensibilisation et la formation. De plus, six plans ont été élaborés pour les secteurs suivants: les enfants travailleurs ruraux (agriculture, élevage, sylviculture, pêche); les industries extractives; les industries manufacturières (métaux, garages, bois, briqueteries, bâtiment); les enfants domestiques; les enfants travaillant dans la restauration et le commerce; les enfants exerçant des activités diverses. Le gouvernement indique également que, pour coordonner les divers programmes, un Comité directeur national (CDN) a été établi. Ce comité est composé de départements ministériels et d’ONG et a pour rôle de coordonner et d’approuver les différents programmes nationaux d’action sur le travail des enfants pour une durée de trois ans au moins. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur l’impact du plan national d’action et des plans d’action sectoriels ci-dessus mentionnés sur l’abolition effective du travail des enfants.

Le gouvernement indique également qu’il a signé un mémorandum d’accord (MOU) avec le BIT/IPEC en juin 1998. Dans le cadre de cet accord, le gouvernement a mis en place, avec l’assistance technique du BIT/IPEC, le Programme d’appui institutionnel pour l’abolition du travail des enfants à Madagascar. Ce programme prévoit notamment: la concertation de différents intervenants dans le cadre de séminaires nationaux en vue d’analyser et d’identifier les besoins, notamment en matière de cadre juridique; la création d’une synergie autour de la sensibilisation interdisciplinaire sur les méfaits du travail précoce sur la santé et le développement normal des enfants; l’élaboration de textes touchant les différents domaines du travail des enfants; le renforcement de capacités des intervenants par le biais de formation; et la mise en cohérence des textes et des actions qui touchent la lutte contre le travail des enfants. Le gouvernement indique que ce programme d’action est destiné à produire des effets durables par l’élaboration et l’adoption d’une base juridique complète et harmonisée sur le travail des enfants en tenant compte des normes internationales et devant enrayer les pratiques abusives, fixant les mécanismes de contrôle et définissant les responsabilités de chaque intervenant. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur la mise en œuvre du Programme d’appui institutionnel pour l’abolition du travail des enfants à Madagascar ainsi que les résultats obtenus.

Article 2, paragraphe 1. 1. Champ d’application. La commission note qu’en vertu de l’article 1 du Code du travail ce dernier s’applique à tous les travailleurs dont le contrat de travail, quelle que soit sa forme, est exécuté à Madagascar. La commission constate qu’en vertu de cette disposition le Code du travail s’applique seulement à une relation de travail. Or la commission rappelle au gouvernement que la convention s’applique à toutes les branches de l’activité économique et qu’elle couvre tout type d’emploi ou de travail, qu’il soit ou non effectué sur la base d’une relation d’emploi et qu’il soit ou non rémunéré. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur la manière dont les enfants qui ne sont pas liés par une relation d’emploi, telle que le travail pour leur propre compte, bénéficient de la protection prévue dans la convention.

2. Age minimum d’admission à l’emploi ou au travail. La commission note que, lors de la ratification de la convention, Madagascar a spécifié un âge minimum d’admission à l’emploi ou au travail de 15 ans. La commission note en outre que l’article 1 du Code du travail prévoit qu’il est interdit d’employer des enfants de moins de 14 ans, même en qualité d’aide familiale. Elle note également qu’en vertu de l’article 100 du Code les enfants ne peuvent être employés dans aucune entreprise, même comme apprentis, avant l’âge de 14 ans sans l’autorisation de l’inspecteur du travail, compte tenu des circonstances locales, des tâches qui peuvent leur être demandées et à la condition que les travaux ne soient pas nuisibles à leur santé et à leur développement normal. La commission constate que ces dispositions du Code du travail fixent un âge minimum d’admission à l’emploi ou au travail inférieur à celui spécifié lors de la ratification de la convention. La commission relève toutefois que l’article 98, paragraphe 1, du projet de Code du travail fixe l’âge légal d’admission à l’emploi à 15 ans, en conformité avec l’âge spécifié lors de la ratification. La commission veut croire que ce projet de Code du travail qui fixe l’âge minimum d’admission à l’emploi ou au travail à 15 ans sera bientôt adopté.

Article 2, paragraphe 3. Age de fin de scolarité obligatoire. La commission note qu’aux termes de l’article 23 de la Constitution de la République malgache tout enfant a le droit à l’instruction et à l’éducation sous la responsabilité des parents, dans le respect de leur liberté de choix. En vertu de l’article 24 de la Constitution, l’Etat s’engage à organiser un enseignement public, gratuit et accessible à tous. L’enseignement primaire est obligatoire pour tous. Selon des informations communiquées par le gouvernement dans son rapport au titre de la convention n^o 33, l’arrêté n^o 3949/87 a porté l’âge de fin de scolarité obligatoire de 14 à 16 ans. La commission relève toutefois que, selon un document relatif aux données de bases de Madagascar publié par le Bureau international d’éducation de l’UNESCO, l’enseignement primaire est obligatoire et comprend cinq années d’études. L’âge officiel d’accès est 6 ans. L’enseignement secondaire est composé de deux cycles, le premier d’une durée de quatre ans et le second d’une durée de trois ans. L’enseignement secondaire ne semble pas obligatoire. La commission constate que, selon les données de l’UNESCO, l’âge de fin de scolarité obligatoire serait inférieur à l’âge minimum d’admission à l’emploi ou au travail. En effet, si l’âge officiel d’accès à l’enseignement primaire est de 6 ans et que la durée obligatoire est de cinq ans, l’âge de fin de scolarité obligatoire serait donc de 11 ans. La commission rappelle que la condition stipulée à l’article 2, paragraphe 3, de la convention est satisfaite, dans la mesure où l’âge minimum pour travailler, à savoir 15 ans pour Madagascar, n’est pas inférieur à l’âge correspondant à la fin de la scolarité obligatoire. Cependant, elle estime souhaitable que l’âge de fin de scolarité obligatoire corresponde à l’âge minimum d’admission à l’emploi ou au travail, selon ce que prévoit le paragraphe 4 de la recommandation n^o 146, afin d’éviter une période d’inactivité forcée. La commission prie le gouvernement d’indiquer l’âge de fin de scolarité obligatoire et de communiquer copie de l’arrêté n^o 3949/87.

Article 3. 1. Age d’admission aux travaux dangereux. La commission note qu’en vertu de l’article 1 du décret n^o 62-152 du 28 mars 1962 fixant les conditions de travail des enfants, des femmes et des femmes enceintes, pris en application de l’article 94 du Code du travail, les enfants de l’un ou de l’autre sexe âgés de moins de 18 ans ne peuvent pas être employés à des travaux excédant leurs forces, présentant des causes de danger ou qui, par leur nature et par les conditions dans lesquelles ils sont effectués, sont susceptibles de blesser leur moralité. Toutefois, l’article 13 du décret n^o 62-152 qui prévoit que les enfants ne peuvent pas travailler aux scies circulaires ou aux scies à ruban permet une dérogation, sur autorisation écrite et délivrée après enquête et à titre révocable par l’inspecteur du travail et des lois sociales, pour les enfants de plus de 15 ans qui pourront être admis à travailler aux scies à rubans. En outre, l’article 14 du décret n^o 62-152, qui prévoit que, dans les fabriques de verres à vitre ou autres verreries, les enfants âgés de moins de 18 ans ne peuvent pas être employés à cueillir, souffler et étirer le verre, permet également une dérogation, sur autorisation écrite et délivrée après enquête et à titre révocable par l’inspecteur du travail et des lois sociales, sans toutefois préciser l’âge des enfants. La commission rappelle au gouvernement qu’aux termes de l’article 3, paragraphe 1, de la convention l’âge minimum d’admission aux travaux dangereux, c’est-à-dire à tout type d’emploi ou de travail qui, par sa nature ou les conditions dans lesquelles il s’exerce, est susceptible de compromettre la santé, la sécurité ou la moralité des adolescents, ne devra pas être inférieur à 18 ans. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires afin de garantir qu’aucune personne de moins de 18 ans, hormis en vertu des exceptions permises par la convention, ne sera autorisée à exercer un travail dangereux, conformément à l’article 3, paragraphe 1.

2. Détermination des types d’emploi ou de travail dangereux. La commission note que le décret n^o 62-152 du 28 mars 1962 fixant les conditions de travail des enfants, des femmes et des femmes enceintes prévoit une liste de travaux interdits aux enfants âgés de moins de 18 ans. Outre certaines dispositions précises sur les types d’activités interdites, le décret comporte deux tableaux. Le tableau A comprend deux parties, la partie I qui concerne uniquement les enfants et la partie II qui concerne les enfants et les femmes. En vertu de l’article 18 du décret n^o 62-152, les locaux où s’effectuent les travaux mentionnés au tableau A sont interdits d’accès aux enfants. Le tableau B comporte une liste des établissements dans lesquels l’emploi des enfants âgés de moins de 18 ans est autorisé sous certaines conditions. La commission constate que cet arrêté a été adopté il y a plus de quarante ans. Elle attire l’attention du gouvernement sur les dispositions du paragraphe 10 2) de la recommandation n^o 146 sur l’age minimum qui invite le gouvernement à réexaminer et à réviser périodiquement la liste des types d’emploi ou de travail visés à l’article 3 de la convention, selon les besoins, à la lumière notamment des progrès de la science et de la technique.

3. Autorisation d’employer des enfants dès l’âge de 16 ans. La commission note que le décret n^o 62-152 du 28 mars 1962 fixant les conditions de travail des enfants, des femmes et des femmes enceintes permet d’employer des enfants dès l’âge de 16 ans à des travaux dangereux. Ainsi, l’article 12 du décret n^o 62-152, qui prévoit que les enfants ne peuvent pas être employés au travail de cisailles et autres lames tranchantes mécaniques ainsi qu’à celui des presses de toute nature autre que celles mues à la main, permet une dérogation pour les enfants âgés de plus de 16 ans, sur autorisation écrite délivrée après enquête et à titre révocable par l’inspecteur du travail et des lois sociales. L’article 13, qui prévoit que les enfants ne peuvent pas travailler aux scies circulaires ou aux scies à ruban, permet également une dérogation, sur autorisation écrite et délivrée après enquête et à titre révocable par l’inspecteur du travail et des lois sociales, pour les enfants âgés de plus de 16 ans qui pourront être admis à travailler aux scies circulaires. L’article 16 interdit d’employer des enfants de moins de 16 ans: 1) à tourner des roues verticales et des treuils ou à manœuvrer des poulies; 2) au service des robinets à vapeurs; 3) aux travaux exécutés à l’aide d’échafaudages volants; 3) dans des représentations publiques données dans les théâtres, les salles de cinématographie, les cafés-concerts ou les cirques pour l’exécution de tours de force périlleux ou d’exercices de dislocation; 4) en qualité de doubleurs, dans les ateliers où s’opèrent le laminage et l’étirage de la verge de tréfilerie. En outre, en vertu de l’article 19 du décret n^o 62-152, le travail des enfants dans les locaux énumérés au tableau B n’est autorisé que sous les conditions spécifiées au tableau. Ainsi, il est permis d’employer des enfants de plus de 16 ans sous des conditions spécifiques dans 11 établissements et des enfants de 17 ans, toujours sous conditions dans un établissement.

Or la commission rappelle au gouvernement qu’en vertu de l’article 3, paragraphe 3, de la convention la législation nationale pourra, après consultation des organisations d’employeurs et de travailleurs, autoriser l’exécution de travaux dangereux par des adolescents entre 16 et 18 ans, à condition que leur santé, leur sécurité et leur moralité soient pleinement garanties et qu’ils aient reçu, dans la branche d’activité correspondante, une instruction spécifique et adéquate ou une formation professionnelle. Elle rappelle également que cette disposition de la convention traite d’une exception limitée à la règle générale d’interdiction pour les adolescents de moins de 18 ans d’exécuter des travaux dangereux et non pas d’une autorisation totale d’exécuter des travaux dangereux dès l’âge de 16 ans. La commission prie en conséquence le gouvernement de communiquer des informations sur les mesures prises afin de garantir que l’exécution de travaux dangereux par des adolescents de 16 à 18 ans ne sera autorisée qu’en conformité avec les dispositions de l’article 3, paragraphe 3, de la convention.

Article 6. 1. Formation professionnelle. La commission note l’article 124 du Code qui prévoit que la formation professionnelle est un droit pour tous les travailleurs. L’article 125 du Code prévoit que l’Etat, les collectivités locales, les établissements publics, les établissements d’enseignement public ou privé, les associations, les organisations professionnelles ainsi que les entreprises concourent à assurer la formation professionnelle dans les conditions définies par une réglementation spécifique. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur l’application, dans la pratique, du système de formation professionnelle.

2. Apprentissage. La commission note que l’article 100 du Code du travail interdit d’employer des enfants de moins de 14 ans, même comme apprentis, sauf autorisation de l’inspection du travail, compte tenu des circonstances locales, des tâches qui peuvent leur être demandées, et à la condition que les travaux ne soient pas nuisibles à leur santé et à leur développement normal. L’article 127 du Code prévoit qu’un décret pris après avis du Conseil national de l’emploi fixe les conditions de fond, de forme et les effets du contrat d’apprentissage. La commission constate cependant qu’aucun décret réglementant le contrat d’apprentissage ne semble avoir été adopté. Elle rappelle au gouvernement qu’en vertu de l’article 6 la convention ne s’applique pas au travail effectué par des personnes d’au moins 14 ans dans des entreprises, lorsque ce travail est accompli conformément aux conditions prescrites par l’autorité compétente, après consultation des organisations d’employeurs et de travailleurs intéressées, s’il en existe, et qu’il fait partie intégrante: a) soit d’un enseignement ou d’une formation professionnelle dont la responsabilité incombe au premier chef à une école ou à une institution de formation professionnelle; b) soit d’un programme de formation professionnelle approuvé par l’autorité compétente et exécuté principalement ou entièrement dans une entreprise; c) soit d’un programme d’orientation destiné à faciliter le choix d’une profession ou d’un type de formation professionnelle. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations dans son prochain rapport sur les règles applicables à l’apprentissage à Madagascar, sur les conditions de travail des apprentis dans la pratique et sur les consultations avec les organisations d’employeurs et de travailleurs intéressées. En outre, la commission prie le gouvernement d’indiquer si des autorisations de travailler ont été accordées à des apprentis de moins de 14 ans par l’inspection du travail.

Article 7. Travaux légers. La commission note que le gouvernement ne donne aucune information quant à l’application de cette disposition. Toutefois, l’article 100 du Code du travail interdit d’employer des enfants de moins de 14 ans, sauf autorisation de l’inspection du travail, compte tenu des circonstances locales, des tâches qui peuvent leur être demandées et à la condition que les travaux ne soient pas nuisibles à leur santé et à leur développement normal. La commission rappelle au gouvernement qu’en vertu de l’article 7, paragraphe 1, de la convention la législation nationale pourra autoriser l’emploi des personnes de 13 à 15 ans à des travaux légers, à condition que les travaux ne soient pas susceptibles de porter préjudice à leur santé ou à leur développement et qu’ils ne soient pas de nature à porter préjudice à leur assiduité scolaire, à leur participation à des programmes d’orientation ou de formation professionnelle approuvés par l’autorité compétente, ou à leur aptitude à bénéficier de l’instruction reçue. En outre, aux termes de l’article 7, paragraphe 3, de la convention, l’autorité compétente déterminera les activités dans lesquelles les travaux légers pourront être autorisés et prescrira la durée, en heures, et les conditions de l’emploi ou du travail dont il s’agit. La commission observe que l’article 100 du Code du travail mentionné ci-dessus permet, sous certaines conditions, le travail quotidien de personnes en dessous de l’âge minimum spécifié lors de la ratification de la convention, alors que les paragraphes 1 et 3 de l’article 7 autorisent l’emploi à des travaux légers des personnes de 13 à 15 ans. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires de manière à assurer dans sa législation que le travail effectué par des enfants en dessous de 15 ans ne sera permis que pour le cas exceptionnel de travail léger à partir de 13 ans, conformément à l’article 7, paragraphe 1, de la convention. Elle prie également le gouvernement d’indiquer les activités dans lesquelles l’emploi ou le travail à des travaux légers pourra être autorisé, et de fournir des informations sur les conditions de travail dont elles sont assorties, notamment en ce qui concerne la durée et les conditions de l’emploi ou du travail.

Article 8. Spectacles artistiques. La commission note que le gouvernement ne donne aucune information quant à l’application de cette disposition. Elle relève cependant qu’aux termes de l’article 16, paragraphe 4, du décret n^o 62-152 du 28 mars 1962 fixant les conditions de travail des enfants, des femmes et des femmes enceintes les enfants de moins de 16 ans ne peuvent pas être employés dans des représentations publiques données dans les théâtres, les salles de cinématographie, les cafés-concerts ou les cirques pour l’exécution de tours de force périlleux ou d’exercices de dislocation. La commission rappelle au gouvernement que l’article 8 de la convention prévoit la possibilité d’accorder, en dérogation à l’âge minimum d’admission à l’emploi ou de travail, et après consultation des organisations d’employeurs et de travailleurs intéressées, des autorisations individuelles de travail pour participer à des activités telles que des spectacles artistiques. Les autorisations ainsi accordées devront limiter la durée en heures de l’emploi ou du travail autorisé et en prescrire les conditions. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur l’application de l’article 16, paragraphe 4, du décret n^o 62-152 du 28 mars 1962 fixant les conditions de travail des enfants, des femmes et des femmes enceintes, notamment en ce qui concerne la procédure d’autorisation ainsi que la durée en heures de l’emploi autorisé et les conditions de travail.

Points III et V du formulaire de rapport. Contrôle et application pratique de la convention. Se référant à ses commentaires formulés en 2003 au titre de la convention (n^o 81) sur l’inspection du travail, 1947, et la convention (n^o 129) sur l’inspection du travail (agriculture), 1969, la commission note que le gouvernement a lancé diverses actions de sensibilisation à la question du travail des enfants dans le cadre du BIT/IPEC. Elle note, en particulier, les mesures visant à former les inspecteurs du travail dans ce domaine ainsi que la mise en œuvre par les ministères chargés du travail et de la justice, en collaboration avec le BIT/IPEC, d’un programme de renforcement des institutions intéressées. En outre, une enquête réalisée dans le cadre du projet BIT/IPEC ayant montré que le travail des enfants est aussi important en milieu rural qu’en milieu urbain, les inspecteurs du travail exerçant sur tout le territoire auraient en effet reçu en mai 2000 une formation en vue du renforcement de leurs compétences en matière de contrôle du travail des enfants. La commission note que cette formation les aurait sensibilisés sur les méfaits du travail des enfants et leur aurait permis de définir les actions à entreprendre en vue d’un meilleur contrôle et de l’élimination du phénomène.

La commission note également que, dans son deuxième rapport périodique soumis au Comité des droits de l’enfant en février 2001 (CRC/C/70/Add.18, paragr. 1126, 1139, 1144 et 1147 à 1153), le gouvernement a indiqué qu’engendré par les crises socio-économiques qui sévissent partout dans le monde le travail des enfants ne cesse de s’accroître, surtout dans les pays en développement. Madagascar n’a pas été épargnée par ce phénomène. On assiste à l’accroissement du nombre des enfants, de plus en plus jeunes, travaillant dans divers secteurs, au mépris de la législation et de la réglementation du travail. Il indique également que la plus grande partie des enfants au travail, aussi bien dans les zones urbaines et suburbaines que dans les zones rurales, travaillent dans le secteur informel. Une étude intitulée «Travail des enfants à Madagascar: un état des lieux» a été réalisée par l’UNICEF en juin 1997 à la demande du BIT/IPEC. Elle visait à fournir des explications sur les principaux déterminants du travail des enfants et leur impact sur leur scolarisation. Cette étude a été effectuée par des équipes multidisciplinaires, composées de trois personnes (un inspecteur du travail, un médecin et un animateur d’une ONG s’occupant d’enfants en situation difficile), constituées dans chacune des six provinces de Madagascar. Dans le cadre de ces études, 2 649 entretiens ont été réalisés auprès des enfants travailleurs dans les secteurs suivants: agriculture, élevage, forêt, pêche (33,3 pour cent); mines, pierres précieuses, carrières (11,6 pour cent); industries alimentaires, bois, textiles, briqueterie (17,5 pour cent); domestique (13 pour cent); commerces et services (24 pour cent). La commission note que ces études ont pu déterminer la nature et l’étendue du travail des enfants dans le pays. Ainsi, la répartition des enfants travailleurs par tranches d’âge est: 1,5 pour cent des enfants de moins de 7 ans; 13 pour cent de ceux âgés entre 7-9 ans; 38 pour cent des 10-12 ans; et 48,2 pour cent des 13-14 ans. La répartition des enfants travailleurs par sexe est: 62 pour cent des garçons et 38 pour cent des filles. Les branches d’activité dans lesquelles travaillent les enfants (par ordre d’importance croissante) sont: l’agriculture, le travail domestique, les industries extractives (carrières, salines), les industries manufacturières diverses, l’élevage, les transports et la manutention, les commerces (vendeurs fixes), les petits métiers des rues (colportage, cireurs, nettoyeurs, gardiennage), la pêche (traditionnelle, artisanale), les travaux des métaux (garages), la sylviculture (exploitations forestières), les activités marginales et la restauration. Dans ses observations finales en octobre 2003 (CRC/C/15/Add.218, paragr. 59 et 60), le Comité des droits de l’enfant indique que, tout en notant avec appréciation l’adoption du plan national d’action relatif au travail des enfants et le programme en cours avec le BIT/IPEC, il se déclare particulièrement préoccupé par le fait que travail des enfants dans le pays est toujours répandu, en particulier dans le secteur informel, y compris le travail domestique, et que les enfants peuvent travailler de longues heures à très bas âge et dans des conditions difficiles, ce qui a un effet négatif sur leur développement et leur fréquentation scolaire. Le Comité des droits de l’enfant a notamment recommandé d’augmenter le nombre d’inspecteurs du travail et de leur fournir des moyens appropriés, de prêter une attention particulière au problème du travail domestique et de continuer à collaborer avec le BIT/IPEC.

La commission se montre, elle aussi, sérieusement préoccupée de la situation réelle des très jeunes enfants astreints au travail à Madagascar. Elle encourage donc fortement le gouvernement à redoubler d’efforts pour progressivement améliorer cette situation. La commission invite également le gouvernement à lui communiquer des informations précises sur la façon dont la convention est appliquée en pratique, y compris, par exemple, des données statistiques sur l’emploi des enfants et des jeunes personnes par tranche d’âge, des extraits des rapports des services d’inspection et des informations sur le nombre et la nature des infractions relevées.