Observation (CEACR) - adopted 2005, published 95th ILC session (2006)

Abolition of Forced Labour Convention, 1957 (No. 105) - Pakistan (Ratification: 1960)

1. La commission a pris note des observations concernant l’application de la convention, communiquées par la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) en septembre 2001 et transmises au gouvernement en octobre 2001 pour d’éventuels commentaires. Elle prend également note de la communication datée du 26 avril 2005 de la Fédération des syndicats du Pakistan (APFTU), qui contient des commentaires sur l’application de la convention et qui a été transmise au gouvernement en juin 2005 afin qu’il puisse faire part de ses commentaires sur les questions soulevées. La commission regrette que le gouvernement ne se soit pas référé à ces observations dans son dernier rapport et espère qu’il le fera dans le prochain.

Article 1 c) et d) de la convention

Recours au travail forcé ou obligatoire pour manquement à la discipline du travail ou participation à une grève dans des services non essentiels. 2. Dans des commentaires antérieurs concernant la présente convention et la convention (n^o 29) sur le travail forcé, 1930, la commission avait noté que la loi de 1952 sur le maintien des services essentiels (ESA) et les lois provinciales correspondantes interdisent aux salariés de quitter leur emploi, même avec préavis, sans le consentement de leur employeur, ainsi que de recourir à la grève, sous peine d’emprisonnement - emprisonnement qui peut comporter l’obligation de travailler. La commission avait également pris note de commentaires formulés par la APFTU à propos de la convention, selon lesquels le gouvernement avait appliqué les dispositions de la loi ESA à des travailleurs employés dans des services non essentiels, et notamment dans divers services d’utilité publique, tels que la Compagnie de distribution d’eau et d’électricité (WAPDA), l’administration du port de Karachi, Sui Gas, les chemins de fer et les télécommunications, et que ces travailleurs ne peuvent ni démissionner ni faire la grève.

3. La commission prend note des explications données par le délégué travailleur du Pakistan à la Commission de la Conférence lors de la 90^e session de la Conférence internationale du Travail (juin 2002), selon lesquelles la direction de la Compagnie d’électricité de Karachi et, d’une manière générale, des entreprises de télécommunications et des chemins de fer ont invoqué les dispositions de la loi ESA pour empêcher les travailleurs de faire valoir leurs revendications légitimes et s’opposer à toute forme de concertation sociale. Il a mentionné en particulier le cas des travailleurs de Quetta qui s’étaient mis en grève et avaient été arrêtés. La commission relève également que par communication du 26 avril 2005, la APFTU indique que les dispositions de la loi ESA continuent d’être invoquées pour interdire la grève dans des services non essentiels.

4. La commission note qu’en juin 2002 le représentant du gouvernement a déclaré à la Commission de la Conférence que la loi ESA était toujours en vigueur mais que la plupart des entreprises d’Etat, y compris la WAPDA et les entreprises du secteur des télécommunications, du pétrole et du gaz auxquelles elle s’applique, étaient en cours de privatisation et que la loi ne serait donc plus applicable une fois le processus de privatisation terminé. La commission relève que dans son dernier rapport, le gouvernement répète une fois encore que les dispositions de la loi ESA sont appliquées de manière restrictive.

5. La commission fait à nouveau observer, en se référant aux explications données aux paragraphes 110 et 123 de son étude d’ensemble de 1979 sur l’abolition du travail forcé, que la convention ne protège pas les personnes responsables de manquements à la discipline du travail ou de grèves, qui compromettent le fonctionnement de services essentiels au sens strict, ou qui mettent en danger la vie ou la santé. Dans de tels cas, cependant, il faut qu’il y ait vraiment danger et non pas simple dérangement. En outre, tous les travailleurs concernés - qu’ils soient employés par les autorités fédérales, provinciales ou locales, ou dans des services d’utilité publique, y compris des services essentiels - doivent rester libres de mettre fin à leur emploi, moyennant un préavis raisonnable. Dans le cas contraire, une relation contractuelle fondée sur la volonté des parties est transformée en un service imposé par la loi, ce qui est incompatible tant avec la présente convention qu’avec la convention (n^o 29) sur le travail forcé, 1930, également ratifiée par le Pakistan. La commission rappelle en outre que, dans ses commentaires sur l’application de la convention (n^o 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, elle a indiqué que la loi ESA inclut des services qui ne peuvent être considérés comme essentiels au sens strict du terme, tels que la production de pétrole, les services des postes, les chemins de fer, les transports aériens et les ports. Elle prie depuis un certain temps déjà le gouvernement de modifier la loi ESA pour en limiter le champ d’application aux services essentiels au sens strict du terme. La commission renvoie le gouvernement aux commentaires qu’elle formule sur ce point sous la convention n^o 87. Elle réitère le ferme espoir que la loi ESA et les lois provinciales correspondantes seront abrogées ou modifiées dans un avenir proche de manière à les aligner sur la convention, et que le gouvernement fera rapport sur les mesures prises à cet effet.

6. Dans les commentaires qu’elle formule depuis de nombreuses années, la commission attire l’attention sur les articles 54 et 55 de l’ordonnance n^o XXIII de 1969 sur les relations du travail, qui prévoient des peines d’emprisonnement pouvant comporter l’obligation de travailler en cas de violation de l’une quelconque des clauses d’un accord, d’une sentence arbitrale ou d’une décision. La commission note que l’ordonnance sur les relations du travail (IRO) de 2002 a abrogé l’ordonnance de 1969 (art. 80). Elle constate avec intérêt, à la lecture du dernier rapport du gouvernement ainsi que des articles 65, 66 et 67 de l’IRO, que les peines d’incarcération ont été éliminées.

Embarquement forcé de marins. 7. Depuis 1960, date de la ratification de la convention par le gouvernement, la commission se réfère aux articles 100 à 103 de la loi de 1923 sur la marine marchande, en vertu desquels des peines comportant l’obligation de travailler peuvent être imposées pour divers manquements à la discipline du travail, et les marins peuvent être embarqués de force à bord du navire pour s’acquitter de leurs fonctions. La commission prend note de la promulgation de l’ordonnance sur la marine marchande du Pakistan (PMSO) (n^o LII de 2001). Elle constate que la PMSO contient toujours des dispositions, notamment les articles 204, 206, 207 et 208, qui punissent divers manquements à la discipline du travail, tels que l’absence sans congé, la désobéissance délibérée ou la «négligence» dans l’exercice de ses tâches, en concertation avec l’équipage, de peines comportant l’embarquement forcé des marins ainsi que de peines d’emprisonnement qui peuvent comporter l’obligation de travailler en vertu, entre autres, de l’article 3(26) de la loi de 1897 sur les clauses générales. La commission regrette qu’après avoir reçu pendant plusieurs décennies des commentaires sur ce point le gouvernement ait promulgué une nouvelle loi sans éliminer les divergences existant entre sa législation nationale et la convention. Elle espère que le gouvernement modifiera ou abrogera sans délai les dispositions de l’ordonnance de 2001, en vertu desquelles les marins ayant manqué à la discipline du travail peuvent être emprisonnés ou ramenés de force à bord de leur navire pour s’acquitter de leurs fonctions. La commission prie le gouvernement d’indiquer les progrès réalisés à cet égard. Le gouvernement est également prié de fournir une copie du règlement d’application promulgué en vertu de l’article 603 de l’ordonnance de 2001.

Article 1 a) et e)

Travail forcé en tant que mesure de coercition politique. 8. Dans les commentaires qu’elle formule depuis de nombreuses années, la commission se réfère à certaines dispositions de la loi de 1952 sur la sécurité du Pakistan (art. 10 à 13), de l’ordonnance du Pakistan occidental de 1963 sur la presse et les publications (art. 12, 23, 24, 27, 28, 30, 36, 56 et 59) et de la loi de 1962 sur les partis politiques (art. 2 et 7), qui confèrent aux autorités de larges pouvoirs discrétionnaires pour interdire la publication de certaines opinions et ordonner la dissolution d’associations, sous peine d’emprisonnement qui peuvent comporter l’obligation de travailler.

9. La commission prend note de la promulgation de l’ordonnance de 2002 sur l’enregistrement de la presse, des journaux, des agences de presse et des livres, qui abroge l’ordonnance du Pakistan occidental sur la presse et les publications (art. 45). En vertu des dispositions de l’ordonnance de 2002, relatives à l’enregistrement, les agents de coordination de district sont tenus de refuser d’authentifier une déclaration, condition préalable pour publier un journal, lorsque cette déclaration a été déposée par une personne condamnée pour dépravation ou pour fraude fiscale (art. 10(2)(c)). Lorsque l’agent de coordination du district n’authentifie pas ou ne notifie pas le refus d’authentification d’une déclaration dans un délai de trente jours, cette déclaration est considérée comme étant authentifiée (art. 10(4)). Quiconque édite, imprime ou publie un journal en violation de l’ordonnance - par exemple sans avoir déposé sa déclaration ou sans que sa déclaration ait été authentifiée - est passible d’une peine d’emprisonnement (qui peut comporter l’obligation de travailler) d’une durée maximum de six mois (art. 5 et 28). Se référant au paragraphe 133 de l’étude d’ensemble de 1979 sur l’abolition du travail forcé, la commission prie le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport, s’agissant des dispositions susmentionnées de l’ordonnance de 2002 sur la presse, les journaux, les agences de presse et les livres, les mesures prises ou envisagées pour faire en sorte que, conformément à l’article 1 a) de la convention, aucune forme de travail forcé ou obligatoire (y compris le travail pénitentiaire) ne puisse être imposée en tant que mesure de coercition politique ou en tant que sanction à l’égard de personnes qui expriment des opinions politiques ou manifestent leur opposition idéologique à l’ordre politique, social ou économique établi. La commission prie également le gouvernement de fournir des informations sur l’application dans la pratique des articles 5, 10(2)(c), 28 et 30 de l’ordonnance de 2002 sur l’enregistrement de la presse, des journaux, des agences de presse et des livres, en précisant le nombre de personnes arrêtées et condamnées en vertu de ces dispositions, ainsi que le contenu détaillé de toutes décisions judiciaires qui pourraient permettre de définir ou de préciser la portée desdites dispositions. Le gouvernement est également prié de transmettre une copie du texte de tout règlement d’application de l’article 44 de l’ordonnance.

10. S’agissant de la loi de 1952 sur la sécurité du Pakistan et de la loi de 1962 sur les partis politiques, la commission note qu’en juin 2002 le représentant du gouvernement a expliqué à la Commission de la Conférence que ces deux lois étaient appliquées de façon extrêmement restrictive. La commission relève en outre dans les rapports annuels de 2003 et de 2005 de la Commission gouvernementale pour le droit et la justice, ainsi que dans son rapport n^o 56, qu’à la suite d’une décision de la Cour suprême, la commission a approuvé et élaboré des propositions législatives visant à modifier certaines dispositions de la loi de 1952 sur la sécurité du Pakistan et que des modifications proposées à d’autres textes, y compris la loi de 1962 sur les partis politiques, sont à l’étude. La commission espère que ses préoccupations seront prises en considération lors des travaux de la Commission pour le droit et la justice. Plus généralement, la commission espère que le gouvernement ne tardera pas à prendre les mesures nécessaires pour aligner sur la convention les dispositions susmentionnées de la loi de 1952 sur la sécurité du Pakistan et de la loi de 1962 sur les partis politiques, et qu’il fera rapport sur les progrès réalisés. En attendant la modification de ces dispositions, le gouvernement est prié de fournir des informations actualisées sur leur application dans la pratique, en indiquant les affaires enregistrées, le nombre de condamnations et en fournissant des copies de toutes décisions de justice correspondantes.

11. La commission note que, dans son dernier rapport, le gouvernement indique, à propos de la non-conformité de la loi de 1952 sur le maintien des services essentiels avec la convention, que «le Pakistan est en première ligne dans la guerre contre le terrorisme et qu’en guise de représailles des éléments sans scrupules tentent d’interrompre la chaîne d’approvisionnement du pétrole et du gaz naturel pour bloquer l’économie du pays». Elle note qu’en juin 2002 le représentant du gouvernement a fait une déclaration allant dans le même sens à propos de la loi de 1952 sur la sécurité du Pakistan et de la loi de 1962 sur les partis politiques, à savoir que le Pakistan, «combattant en première ligne le terrorisme, il se trouve dans une situation politique extrêmement délicate» et que, dans les circonstances actuelles, il pourrait être impossible de modifier les lois et surtout celles qui ont trait à la sécurité du pays. La commission fait observer que ces lois, y compris la loi de 1923 sur la marine marchande, font l’objet de commentaires de sa part depuis que le gouvernement a ratifié la convention, en 1960, et qu’elles ont également fait l’objet de nombreux débats au sein de la Commission de la Conférence. En outre, elle tient à souligner que si la législation antiterroriste répond à la nécessité légitime de protéger la sécurité de la population contre le recours à la violence, elle peut néanmoins devenir un moyen de coercition politique et un moyen de punir l’exercice pacifique des droits civils et des libertés, tels que la liberté d’expression et le droit d’organisation. La convention protège ces droits et libertés contre la répression qui s’exerce au moyen de sanctions comportant une obligation de travailler, et un traitement strict des restrictions que la loi peut apporter à ces droits et libertés s’impose.

12. La commission espère que le gouvernement ne tardera pas plus longtemps à prendre les mesures nécessaires pour mettre les dispositions de la législation nationale mentionnées ci-dessus en conformité avec la convention et qu’il indiquera les progrès réalisés.

Recours au travail forcé ou obligatoire en tant que mesure de discrimination religieuse. 13. Dans ses commentaires antérieurs, la commission s’était référée aux articles 298B(I) et (2) et 298C du Code pénal, introduits en vertu de l’ordonnance n^o XX de 1984 relative à l’interdiction et à la répression des activités anti-islamiques du groupe Quadiani, du groupe Lahori et des Ahmadis (interdiction et sanction), en vertu de laquelle toute personne appartenant à l’un de ces groupes, qui utilise des épithètes, une terminologie ou des titres propres à l’islam, est punie d’une peine d’incarcération (pouvant comporter l’obligation de travailler) d’une durée maximum de trois ans. La commission a pris note du rapport présenté en 1996 à la Commission des droits de l’homme des Nations Unies par le Rapporteur spécial sur l’application de la Déclaration sur l’élimination de toutes les formes d’intolérance et de discrimination fondée sur la religion ou la conviction (document E/CN.4/1996/95. Add.1 du 2 janvier 1996), qui indique que, selon de nombreuses sources non gouvernementales, les activités religieuses de la communauté ahmadi sont gravement restreintes et que de nombreux Ahmadis auraient fait l’objet de poursuites en vertu de l’article 298C du Code pénal (paragr. 41). Elle a également pris note de la conclusion du Rapporteur spécial, selon laquelle les lois nationales qui ont trait aux minorités religieuses risquent de favoriser ou d’encourager l’intolérance au sein de la société et que la loi spéciale qui est appliquée à la minorité ahmadi est pour le moins discutable.

14. La commission avait noté les déclarations réitérées du gouvernement dans ses rapports, selon lesquelles la discrimination religieuse n’existait pas et était interdite par la Constitution, laquelle garantissait l’égalité des citoyens et les droits fondamentaux des minorités qui vivent dans le pays. Le gouvernement ajoute que, si elles respectent la loi, l’ordre public et les bonnes mœurs, les minorités ont le droit de professer et de propager leur religion ainsi que d’établir, de soutenir et de gérer leurs institutions religieuses. Selon le gouvernement, le Code pénal impose la même obligation à tous les citoyens, quelle que soit leur religion, de respecter les sentiments religieux d’autrui et punit les actes qui heurtent les sentiments religieux des autres citoyens. Le gouvernement indique que les rites religieux visés dans l’ordonnance n^o XX ne sont interdits que s’ils sont pratiqués en public et non s’ils sont pratiqués en privé, sans provoquer autrui.

15. Tout en prenant note de cette information, la commission souligne à nouveau, en se référant aux explications apportées aux paragraphes 133 et 141 de son étude d’ensemble de 1979 sur l’abolition du travail forcé, que la convention n’interdit pas qu’une peine assortie d’une obligation de travailler soit infligée à des personnes qui recourent à la violence, incitent à la violence ou préméditent des actes de violence. En revanche, lorsque des sanctions comportant du travail obligatoire visent l’expression pacifique d’opinions religieuses ou lorsqu’elles frappent plus sévèrement, voire exclusivement, certains groupes définis selon des critères sociaux ou religieux (quelle que soit l’infraction commise), ces sanctions relèvent de la convention. La commission exprime donc à nouveau le ferme espoir que les mesures nécessaires seront prises au sujet des articles 298B et 298C du Code pénal, de manière à assurer le respect de la convention. En attendant la modification de ces dispositions, la commission prie le gouvernement de fournir, dans son prochain rapport, des informations factuelles actualisées et détaillées sur l’application, dans la pratique, des dispositions des articles 298B et 298C du Code pénal, en indiquant les affaires enregistrées et le nombre de personnes condamnées et en joignant la copie des décisions de justice.