Observation (CEACR) - adopted 2006, published 96th ILC session (2007)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Türkiye (Ratification: 1993)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno.

Comentarios de organizaciones de trabajadores. La Comisión toma nota de los comentarios formulados por las siguientes organizaciones de trabajadores: la Confederación de Asociaciones de Empleados Públicos de Turquía (TURKIYE-KAMU-SEN), concerniente, entre otros, a la injerencia del Gobierno en las actividades sindicales — prohibición en algunas instituciones de distribuir folletos, afiches, anuncios, calendarios relacionados con los sindicatos (comunicación de 9 de febrero de 2006) —, la Confederación de Sindicatos de Turquía (TURK-IS), concerniente a cuestiones relativas al derecho de huelga (comunicación de fecha 17 de abril de 2006), la Confederación de Sindicatos Progresistas de Turquía (DISK), que formula comentarios sobre algunos aspectos negativos de los proyectos de ley núms. 2821 y 2822 (comunicación de fecha 9 de junio de 2006). La Comisión también toma nota de la comunicación de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) sobre cuestiones ya planteadas y alegatos relativos a la injerencia del Gobierno en los estatutos sindicales, violencia policial y detención de sindicalistas durante manifestaciones pacíficas (comunicaciones de fechas 12 de julio de 2006 y 10 de agosto de 2006). La Comisión toma nota de las observaciones del Gobierno, de 19 de julio de 2006, en relación con la comunicación de TURKIYE‑KAMU-SEN, así como las de 19 de octubre de 2006, en relación con la comunicación de DISK y las de 17 de octubre de 2006, en relación con la comunicación de la CIOSL. Tomando nota de la gravedad de los alegatos concernientes a los actos de violencia, la Comisión recuerda que el derecho de las organizaciones de trabajadores y empleadores sólo puede ejercerse en un clima desprovisto de violencia, presiones o amenazas de cualquier clase contra los dirigentes y los afiliados de esas organizaciones, y corresponde al Gobierno garantizar que este principio sea respetado. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que dado que estos alegatos se refieren a empresas privadas, la recopilación de la información tomará tiempo y que las organizaciones en cuestión pueden interponer quejas en relación con actos de discriminación incompatibles con los derechos sindicales. La Comisión expresa la esperanza de que el Gobierno adoptará las medidas necesarias para llevar a cabo investigaciones en relación con los alegatos concernientes a los actos de violencia y pide que le envíe sus observaciones sobre todos los comentarios pendientes.

Además, la Comisión toma nota de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 2303 (véase 342.º informe, junio de 2006) relativo, entre otros, a las enmiendas a la Ley sobre Sindicatos núm. 2821, y Ley sobre los Convenios Colectivos de Trabajo, las Huelgas y los Cierres Patronales núm. 2822.

Nuevas leyes. La Comisión toma nota de la adopción de la nueva Ley sobre las Asociaciones núm. 5253, promulgada en 2004 y que sustituye a la ley núm. 2908, así como del nuevo Código Penal. La Comisión examinará esos textos una vez que disponga de las traducciones correspondientes.

Proyectos de ley. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de que se estaban preparando proyectos de modificaciones a la Ley núm. 4688 sobre Sindicatos de Funcionarios Públicos (modificada por la ley núm. 5198), la ley núm. 2821 sobre los sindicatos y la Ley sobre los Convenios Colectivos de Trabajo, las Huelgas y los Cierres Patronales núm. 2822. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que prosiguen las consultas con los interlocutores sociales.

Además, la Comisión había tomado nota con interés de que los proyectos de ley que enmiendan las leyes núms. 2821 y 2822 contienen mejoras relativas a la aplicación del Convenio y de este modo tienen en cuenta algunas de las cuestiones planteadas por la Comisión: 1) la supresión de dos condiciones de elegibilidad para la elección de representantes sindicales: la condición de nacionalidad y la condición de un mínimo de diez años de antigüedad en el empleo (ley núm. 2821, artículo 14, párrafo 14); 2) la derogación de la disposición en virtud de la cual los mandatos de los representantes sindicales se suspenden en caso de candidatura a las elecciones locales o generales y finalizan en caso de que sean elegidos (ley núm. 2821, artículo 37, párrafo 3); 3) la derogación de la disposición en virtud de la cual el Gobernador tiene derecho a nombrar un observador para que asista al congreso general de un sindicato (ley núm. 2821, artículo 14, párrafo 1); 4) la supresión de la lista de actividades en que se prohíben las huelgas, a saber, la producción de lignito para plantas térmicas; la banca y los notarios públicos; el transporte por mar y por tierra o tren, y otros transportes ferroviarios (ley núm. 2822, artículo 29); el transporte público urbano por tierra, mar o tren; la producción de lignito para plantas de energía; la exploración, producción, refinado y distribución de petróleo; productos petroquímicos elaborados a partir de nafta o de gas natural; 5) la eliminación de la prohibición de estaciones de radio y televisión sindicales en virtud de la ley núm. 3984; 6) la exclusión de los sindicatos del ámbito del artículo 43 de la Ley de Asociaciones núm. 2908, que dispone que las asociaciones pueden invitar a cualquier extranjero a Turquía o enviar a uno de sus miembros al extranjero, siempre que se notifique con antelación al Gobernador.

Sin embargo, se mantienen algunas preocupaciones relacionadas con:

Artículo 2 del Convenio. 1. La exclusión del derecho de sindicación de diversos funcionarios públicos (artículos 3, a), y 15 de la ley núm. 4688). La Comisión toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que se tomarán en consideración las críticas formuladas en relación con los artículos 3, a), y 15 al revisar la ley núm. 4688 y que el Consejo Consultivo Tripartito, en su reunión de 19 de mayo de 2005, expresó su acuerdo unánime sobre la necesidad de modificar la mencionada ley para permitir que los funcionarios públicos constituyan sindicatos o puedan afiliarse a éstos durante el período de prueba. Además, la Comisión toma nota de que, en su respuesta a uno de los comentarios de TURKIYE‑KAMU-SEN, el Gobierno indica que todos los funcionarios públicos, con excepción de los empleados con el estatuto de «trabajador» están amparados por la ley núm. 4688, como lo establece su artículo 2 (los trabajadores empleados en el sector público tienen los mismos derechos que los del sector privado dado que están amparados por las leyes núms. 2821 y 2822); sin embargo, el artículo 15 de la ley núm. 4688 reconoce el derecho de sindicación de los funcionarios públicos que no están empleados en el Poder Judicial, las fuerzas de seguridad o los directivos de supervisión central y que no están empleados en la administración del Estado. La Comisión recuerda que, en virtud del artículo 3, a), la definición de «empleado público» se refiere únicamente a los que están empleados de forma permanente y han finalizado su período de prueba. Con respecto a los empleados públicos, la Comisión recuerda que en virtud del artículo 6 de la ley núm. 4688, un empleado público debe haber prestado servicio durante dos años para poder ser miembro fundador de un sindicato. La Comisión observa que según surge de la memoria del Gobierno, el Consejo Consultivo Tripartito acordó unánimemente que resulta necesario modificar la ley núm. 4868 para permitir a los funcionarios públicos en período de prueba, constituir sindicatos o afiliarse a los mismos. El artículo 15 enumera una serie de categoría de empleados públicos a los que se prohíbe la afiliación sindical. La Comisión subraya que el artículo 2 del Convenio establece que los trabajadores, sin ninguna distinción, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a ellas, y que la única excepción admisible en virtud del Convenio se refiere a las fuerzas armadas y la policía. De ello se deduce, en particular, que el derecho de sindicación de los empleados públicos no puede depender de la duración de su contrato de empleo. En relación con los empleados públicos «en una posición de confianza», la Comisión recuerda nuevamente que no es compatible con el Convenio excluir totalmente a esos funcionarios públicos del derecho de sindicación. Por otra parte, prohibir a esos funcionarios el derecho de afiliarse a sindicatos que representan a otros trabajadores no es necesariamente incompatible con el Convenio siempre que se cumplan dos condiciones: la primera, que los funcionarios concernidos tengan derecho a formar organizaciones para la defensa de sus propios intereses; y la segunda, que la categoría de empleados concernidos no se defina tan ampliamente como para debilitar las organizaciones de otros empleados públicos privándolos de una proporción sustancial de su afiliación real o potencial. La Comisión pide al Gobierno que se asegure de que la reforma legislativa en curso tenga en cuenta los comentarios mencionados, de manera que todos los trabajadores, sin distinción alguna, gocen del derecho de constituir las organizaciones de su elección y de afiliarse a las mismas y pide al Gobierno que la mantenga informada sobre todo progreso realizado a este respecto.

2. Los criterios en virtud de los cuales el Ministro de Trabajo determina la rama de actividad a la que pertenece un lugar de trabajo (los sindicatos deben constituirse en base a las ramas de actividad) y las implicaciones de estas decisiones en el derecho de los trabajadores de formar las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a las mismas (artículos 3 y 4 de la ley núm. 2821). El Gobierno indica en su memoria que la clasificación del empleo en una rama de actividad tiene en cuenta las normas internacionales y las opiniones de las confederaciones de trabajadores y empleadores. Las partes afectadas por la decisión del Ministerio de Trabajo podrán iniciar acciones contra la decisión ante el Tribunal de Trabajo local y su decisión puede apelarse ante el Tribunal de Casación. El Gobierno indica en su memoria que el proyecto de ley sobre los sindicatos incluye un número inferior de ramas de actividad con objeto de elaborar una clasificación más racional y allanar el camino para la constitución de sindicatos más fuertes. La Comisión recuerda que el establecimiento de formas más amplias de clasificación respecto a las ramas de actividad a fin de aclarar la naturaleza y ámbito de los sindicatos no es en sí incompatible con el Convenio. La Comisión considera, sin embargo, que esta clasificación y sus modificaciones deben ser determinadas según criterios específicos, objetivos y preestablecidos, que estén relacionados especialmente con la naturaleza y las funciones realizadas por los trabajadores en el lugar del trabajo concernido, todo ello a fin de evitar decisiones arbitrarias y garantizar el pleno derecho de los trabajadores a constituir las organizaciones que consideren convenientes y afiliarse a las mismas. La Comisión pide al Gobierno que especifique los criterios en virtud de los cuales se clasifica un lugar de trabajo en una determinada rama de actividad. Además, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que los miembros de un sindicato que puedan verse afectados por la modificación de las listas de ramas de actividad tengan derecho a estar representados por el sindicato que estimen, de conformidad con el artículo 2.

Artículo 3. 1. Las detalladas disposiciones de las leyes núms. 4688, 2821 y 2822 en relación con el funcionamiento interno de los sindicatos y de sus actividades. La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno según la cual, las detalladas disposiciones de las leyes núms. 4688, 2821 y 2822 tienen por objeto garantizar el funcionamiento democrático de los sindicatos y proteger los derechos de sus afiliados. El Gobierno indica que, no obstante, los proyectos de ley núms. 2821 y 2822 permitirán que la legislación sea menos detallada. La Comisión recuerda que las disposiciones legislativas que van más allá de los requisitos formales que pueden obstaculizar la creación y el desarrollo de las organizaciones y constituir una injerencia contraria al artículo 3, 2), del Convenio (véase Estudio general sobre la libertad sindical y negociación colectiva, 1994, párrafos 110 y 111). Si bien la legislación puede obligar a los sindicatos a adoptar disposiciones sobre diversas cuestiones, no debe dictar los contenidos de tales disposiciones. Los detalles siempre pueden proporcionarse en directrices adjuntas a las leyes pero los sindicatos conservan la libertad de seguirlas o no. La Comisión confía que esta cuestión será tomada en consideración en el proyecto de legislación y pide al Gobierno que la mantenga informada a este respecto.

2. La supresión de los órganos ejecutivos de los sindicatos en caso de incumplimiento de los requisitos establecidos en la ley que deberían dejarse al libre arbitrio de las organizaciones (artículo 10 de la ley núm. 4688). La Comisión toma nota de la indicación que figura en la memoria del Gobierno, según la cual únicamente una sentencia judicial puede tener el efecto de suprimir al ejecutivo sindical. La Comisión considera que las organizaciones de trabajadores podrán organizar su administración de actividades sin injerencia de las autoridades públicas basándose en motivos incompatibles con el artículo 3. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar el artículo 10 de la ley núm. 4688 de manera de permitir a las organizaciones de trabajadores determinar libremente si los dirigentes sindicales deben permanecer en sus cargos durante su presentación como candidatos a elecciones locales o generales o cuando han sido electos.

3. El derecho de huelga en la función pública (artículo 35 de la ley núm. 4688). La Comisión recuerda que el artículo 35 de la ley núm. 4688 no menciona las circunstancias en que puede ejercerse la huelga en la función pública. La Comisión observa que el Gobierno indica que es necesaria una enmienda constitucional para revisar las restricciones al derecho de huelga de los funcionarios públicos. La Comisión hace hincapié en que las restricciones al derecho de huelga en el servicio público deberían depender solamente de las funciones realizadas por los funcionarios públicos interesados. De esta forma, las restricciones al derecho de huelga en el servicio público deben limitarse a los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y a los que trabajan en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (véase Estudio general, op. cit., párrafos 158 y 159). Cuando el derecho de huelga se prohíbe o se limita de una forma compatible con el Convenio, deberían proporcionarse garantías compensatorias a los funcionarios públicos, tales como la conciliación y la mediación o, en caso de que se llegase a un punto muerto en las negociaciones, un procedimiento de arbitraje con suficientes garantías de imparcialidad y rapidez (véase Estudio general, op. cit., párrafo 164). La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que los principios mencionados sean respetados.

4. El derecho de huelga en el marco de la ley núm. 2822. La Comisión recuerda que en varias oportunidades ha formulado comentarios sobre determinadas disposiciones de la ley núm. 2822 relativa al derecho de huelga que son incompatibles con el Convenio: el artículo 25 que prohíbe las huelgas con fines políticos, las huelgas generales y las huelgas de solidaridad (además, el artículo 54 de la Constitución contiene prohibiciones similares y también prohíbe la ocupación de lugares de trabajo, las huelgas de trabajo lento y otras formas de obstrucción); el artículo 48 que establece limitaciones importantes a la formación de piquetes; los artículos 29 y 30 que prohíben las huelgas en muchos servicios que no pueden ser considerados esenciales en el sentido estricto del término y el artículo 32 en virtud del cual puede imponerse el arbitraje obligatorio a petición de cualquiera de las partes en los servicios en los que las huelgas están prohibidas; los artículos 27 (en relación con el artículo 23) y 35 que prevén períodos de espera excesivamente largos antes de que se pueda tomar una decisión de llamar a la huelga. A este respecto, la Comisión toma nota de que, según indica el Gobierno, ese período de espera se ha reducido considerablemente en virtud del proyecto de ley que modifica la ley núm. 2822, siendo actualmente de un máximo de 30 días y de 45 días si las partes recurren a la mediación; los artículos 70-73, 77 y 79 establecen severas sanciones, incluida la prisión, por participar en «huelgas ilegales» cuya prohibición, sin embargo es contraria a los principios de libertad sindical. A ese respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que algunas de las restricciones al derecho de huelga, como las mencionadas en el artículo 25, requieren una enmienda constitucional. Sin embargo, con la modificación de la ley núm. 2822, se suprimirán algunas restricciones. La Comisión pide al Gobierno que la mantenga informada sobre todo progreso en relación con la adopción del proyecto que modifica la ley núm. 2822.

La Comisión pide al Gobierno que vele por que se traten todas las cuestiones planteadas y que los proyectos de ley definitivos y la futura legislación estarán en plena conformidad con el Convenio. Además, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que comunique una copia del nuevo proyecto que modifica la ley núm. 4688. Una vez más la Comisión recuerda al Gobierno que, si lo desea, puede contar con la asistencia técnica de la OIT.

Otras cuestiones. 1. En sus comentarios anteriores, la Comisión había pedido al Gobierno que facilitase información en relación con las medidas tomadas para garantizar que el artículo 312 del Código Penal, que prevé penas de prisión por «incitación al odio», no se aplica a los sindicalistas que llevan a cabo actividades sindicales legítimas. El Gobierno indica en su memoria que el artículo 312 se ha sustituido por los artículos 215, 216 y 218, y de que dichos artículos (tanto los antiguos como los nuevos) se aplican a toda persona que haga apología de un delito cometido o de un delincuente, incitación al odio y la enemistad entre grupos de gente, injuria a una parte de la población, independientemente de su condición o función sindical. Estas disposiciones no están relacionadas con actividades sindicales legítimas y no se aplican a los sindicalistas que ejercen el derecho de organizar sus actividades sindicales en el marco de la ley.

2. Con respecto a la demanda judicial interpuesta contra la DISK en relación con la elección de sus representantes, la Comisión toma nota de que el Gobierno no proporciona información concreta a este respecto. En esas circunstancias, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para retirar esa demanda.

Además, la Comisión toma nota de la comunicación de la Confederación de Sindicatos de Empleos Públicos (KESK) de 2 de septiembre de 2006, relativa a la aplicación del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus observaciones en relación con la comunicación de la KESK.

La Comisión plantea algunos otros puntos en una solicitud directa enviada directamente al Gobierno.