Direct Request (CEACR) - adopted 2006, published 96th ILC session (2007)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Bosnia and Herzegovina (Ratification: 1993)

La commission prend note du rapport du gouvernement.

Article 2 de la convention. Droit des employeurs et des travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier sans autorisation préalable. Travailleurs étrangers. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que, si l’article 9 de la loi de 1999 sur le travail de la Fédération de Bosnie-Herzégovine et l’article 6 de la loi de 2000 sur le travail de la Republika Srpska semblent garantir à l’ensemble des travailleurs, y compris aux étrangers, le droit de s’affilier à un syndicat, les articles 3(1) et 9 de la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine, applicable dans toute la République, semblent ne reconnaître aux travailleurs étrangers le droit de constituer un syndicat que s’ils résident en Bosnie-Herzégovine. La commission est d’avis que les droits prévus par la convention doivent être reconnus à tous les travailleurs, sans distinction de nationalité, notamment à toute personne travaillant sur le territoire de l’Etat. La commission avait prié le gouvernement de préciser si l’autorisation de résidence était, pour un travailleur étranger, une condition préalable à l’affiliation à un syndicat. Dans son rapport, le gouvernement indique qu’il n’existe aucune restriction aux droits syndicaux des étrangers qui travaillent et résident en Bosnie-Herzégovine. Toutefois, pour résider légalement dans le pays, il faut être détenteur d’un permis de travail. Notant que ce problème concerne les droits fondamentaux des travailleurs, la commission prie le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour s’assurer que toute personne qui travaille sur son territoire ait le droit de former des syndicats et de s’y affilier, indépendamment de son permis de travail et de son statut de résidence.

Conditions requises pour l’enregistrement. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que l’article 37 de la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine prévoit l’établissement d’un comité des plaintes, organe permanent composé de trois membres nommés par le Conseil des ministres et habilité à connaître des plaintes concernant notamment le refus d’un enregistrement. De plus, elle avait noté que l’article 38 de cette loi habilite le ministre des Affaires intérieures et de la Communication à examiner la recevabilité des plaintes et à décider de les déférer au comité en question ou de ne pas le faire et que l’article 42 prévoit que, si elles ne peuvent pas faire l’objet d’une plainte, les décisions du comité sont néanmoins susceptibles de recours devant la Cour administrative de Bosnie-Herzégovine. La commission estime que les organisations d’employeurs et de travailleurs devraient avoir un droit de recours auprès de tribunaux indépendants contre toute décision administrative concernant leur enregistrement. Toutefois, elle estime aussi que l’existence d’un recours judiciaire ne constitue pas en soi une garantie suffisante; les juges compétents devraient pouvoir, sur la base du dossier, réexaminer les motifs du refus opposé par les autorités administratives, motifs qui ne devraient pas être contraires aux principes de la liberté syndicale. Ils devraient également pouvoir se prononcer rapidement et, le cas échéant, ordonner les mesures correctrices appropriées (voir étude d’ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective, 1994, paragr. 77). La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle les articles 32, 37 et 42 vont faire l’objet d’une révision qui tiendra compte de ses commentaires. La commission prie le gouvernement de la tenir informée, dans son prochain rapport, de toute révision législative en la matière.

Article 3. Droit des organisations d’employeurs et de travailleurs d’élaborer leurs statuts et règlements administratifs, d’élire librement leurs représentants et d’organiser leur gestion et leur activité. Droit d’élire librement les représentants. Republika Srpska. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que, aux termes de son article 28, la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine, loi récente et d’application générale, ne se substitue pas automatiquement aux lois et règlements antérieurs, sauf en cas d’incompatibilité insurmontable. La commission avait également noté que l’article 4(3) du règlement de 1998 sur l’enregistrement des organisations syndicales dans la Republika Srpska prévoit, entre autres documents nécessaires pour enregistrer un syndicat, un certificat de l’employeur attestant que le représentant syndical autorisé à soumettre la demande d’enregistrement est employé par l’entreprise. La commission avait indiqué qu’une règle de ce type peut empêcher que des personnes qualifiées, comme des permanents syndicaux ou des retraités, soient investies de responsabilités syndicales ou se portent candidates à de telles responsabilités (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 117). La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle l’enregistrement auprès du ministère du Travail est nécessaire pour des questions d’administration du travail et n’a aucun rapport avec l’enregistrement à effectuer auprès des tribunaux en vertu de la loi sur les associations et fondations de la Republika Srpska. Cette dernière procédure doit permettre à l’organisation syndicale d’acquérir la personnalité juridique et de mener ses activités. Le gouvernement ajoute que des mesures sont prises actuellement pour harmoniser les dispositions de la loi sur le travail avec celles de la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine et de la Republika Srpska afin que le ministère n’ait pas à tenir un dossier ou un registre alors que le tribunal compétent en tient déjà un. La commission espère que l’harmonisation aura lieu sous peu et prie le gouvernement de la tenir informée sur ce point.

Activités politiques. La commission avait noté que l’article 3(3) de la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine interdit aux associations, y compris aux syndicats, de participer à des campagnes électorales ou à la levée de fonds pour le financement de candidatures de partis politiques. La commission avait prié le gouvernement d’indiquer si cette disposition interdit à un syndicat d’exprimer son soutien à des candidats aux élections. Dans son rapport, le gouvernement indique que l’article 3(3) de la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine, la loi sur les associations et fondations de la Fédération de Bosnie-Herzégovine, la loi sur les associations et fondations de la Republika Srpska et l’article 3 de la loi sur les associations et fondations du district Brcko de Bosnie-Herzégovine interdisent la participation à des campagnes électorales et la levée de fonds pour financer des candidatures de partis politiques, et interdisent aux syndicats d’exprimer leur soutien à des candidats aux élections. La commission estime que, si la promotion des conditions de travail par la négociation collective reste un axe essentiel de l’action syndicale, l’évolution du mouvement syndical et sa reconnaissance accrue comme partenaire social à part entière exigent que les organisations de travailleurs puissent se prononcer sur les problèmes politiques au sens large, et notamment manifester publiquement leur opinion sur la politique économique et sociale du gouvernement. La commission est d’avis que tant les législations qui associent étroitement organisations syndicales et partis politiques que les dispositions interdisant toute activité politique aux syndicats soulèvent des difficultés sérieuses par rapport aux principes de la convention. Une certaine souplesse de la législation est donc souhaitable à cet égard, afin de réaliser un équilibre raisonnable entre, d’une part, l’intérêt légitime des organisations à exprimer leur point de vue sur les questions de politique économique et sociale intéressant leurs membres et les salariés en général et, d’autre part, le degré de séparation voulu entre l’action politique proprement dite et les activités syndicales (voir étude d’ensemble, paragr. 131 et 133). Compte tenu de ce qui précède, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation et de la tenir informée dans son prochain rapport.

Intervention dans les activités d’organisations d’employeurs et de travailleurs. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que l’article 20 de la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine restreint le droit de vote des membres des instances dirigeantes des associations, organisations d’employeurs et de travailleurs comprises, en cas de conflit d’intérêts. La commission estimait qu’une telle question relève des affaires internes de ces organisations et devrait par conséquent être réglée par leurs statuts et non par la législation. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle l’article 20 va être révisé dans le cadre des activités menées pour modifier la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine. La commission veut croire que la révision de l’article 20 aura lieu sous peu et prie le gouvernement de la tenir informée de tout élément nouveau en la matière.

Relations avec les comités d’entreprise. Fédération de Bosnie-Herzégovine. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que, aux termes de l’article 108(2) de la loi sur le travail, lorsqu’il n’a pas été créé de comités d’entreprise dans l’établissement, un syndicat a les mêmes obligations et les mêmes pouvoirs que ceux que la loi confère à un comité d’entreprise. La commission avait également noté que l’article 98 de la même loi, dans sa teneur modifiée par l’article 41 du décret du 15 août 2000, permet à l’employeur de procéder à des licenciements collectifs en consultation avec tous les syndicats représentant 10 pour cent des travailleurs dans le seul cas où il n’existe pas de comité d’entreprise. La commission avait prié le gouvernement de transmettre des informations sur les modalités de mise en place des comités d’entreprise et sur l’étendue précise de leurs obligations et pouvoirs. Elle lui avait également demandé de prendre toutes les mesures nécessaires pour modifier les dispositions qui privilégient les comités d’entreprise par rapport aux syndicats. La commission prend note du rapport du gouvernement dans lequel il indique: 1) que la création de comités d’entreprise n’empêche pas la formation de syndicats et l’exercice d’activités syndicales, mais qu’elle assure une meilleure protection des travailleurs grâce à une action conjointe et coordonnée; 2) que l’importance des comités d’entreprise apparaît lorsqu’il n’existe pas de syndicat; et 3) que l’article 98 de la loi sur le travail va être révisée. La commission prie le gouvernement de s’assurer que les présentes dispositions ne confèrent pas aux syndicats une fonction moins importante qu’aux comités d’entreprise, ce qui risquerait d’affaiblir la position institutionnelle des syndicats, et lui demande de la tenir informée de la révision de l’article 98 de la loi sur le travail, qui concerne les pouvoirs reconnus aux comités d’entreprise.

Droit de grève. Fédération de Bosnie-Herzégovine. D’après le rapport du gouvernement, la commission note que la loi de 1998 sur les relations professionnelles et les salaires des employés des organes administratifs fédéraux a été supprimée par l’adoption de la loi sur la fonction publique de la Fédération de Bosnie-Herzégovine, qui ne réglemente pas la question de l’organisation et de la conduite de grèves. En vertu de l’article 1 de la loi sur les grèves de la Fédération de Bosnie-Herzégovine, une autre loi doit être votée pour réglementer la grève dans l’armée, les services de police et les organes et services administratifs de la Fédération. Cette autre loi n’a pas encore été votée. La commission prie le gouvernement de la tenir informée de toute nouvelle loi qui serait adoptée.

Republika Srpska. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que les articles 10 et 11 de la loi de 1998 sur la grève autorisent l’employeur à déterminer le service minimum qu’il faut assurer et à affecter des travailleurs à certains postes au moins trois jours avant le début de la grève, en tenant compte de l’opinion et des suggestions et commentaires du syndicat. Elle avait également noté que l’article 12(2) de cette loi habilite l’autorité publique compétente à garantir les conditions nécessaires au maintien du service minimum, dans le cas où la direction de l’établissement ne le ferait pas, et à engager des travailleurs qui ne sont pas occupés dans cet établissement si le service minimum ne peut pas être assuré d’une autre façon. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle des dispositions ont été prises dans le cadre de la modification de la loi sur les grèves afin de: 1) permettre aux travailleurs de définir le service minimum pour les activités réglementées par les dispositions mentionnées; et 2) mettre en place un organe indépendant qui prendrait une décision lorsque les parties intéressées ne parviennent pas à un accord. La commission espère que les modifications auront lieu sous peu et prie le gouvernement de la tenir informée en la matière.

Restrictions tendant à garantir l’ordre public. Republika Srpska. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que l’article 30 de la Constitution de la Republika Srpska autorise les restrictions légales à la liberté de réunion qui ont pour but la protection de la sécurité des biens et des personnes; elle avait prié le gouvernement de l’informer de la nature exacte des restrictions à la liberté syndicale autorisées par cet article et des conditions dans lesquelles ces restrictions s’appliquent. Notant que le gouvernement n’a pas transmis ces informations, la commission le prie de les lui communiquer dans son prochain rapport.

Article 4. Dissolution et suspension des organisations par voie administrative. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que l’article 51(1) de la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine habilite le ministre des Affaires intérieures et de la Communication à prononcer la dissolution de toute association qui, sans raison valable, n’exercerait plus, depuis au moins deux ans, l’activité principale que présuppose la réalisation de ses objectifs. La commission avait également noté que les paragraphes 1 à 3 de l’article 51 de la loi mentionnée habilitent le ministre des Affaires intérieures et de la Communication à ordonner la cessation des activités d’une association en cas d’irrégularités récurrentes et graves dans son fonctionnement, et que les articles 35 et 37 permettent de saisir le comité des plaintes d’une telle décision. La commission avait estimé que les mesures de dissolution ou de suspension d’organisations par voie administrative présentent de graves risques d’ingérence des autorités dans l’existence même des organisations. Il est préférable que la législation ne prévoie pas cette possibilité. Si elle le fait, ces mesures devraient être entourées de toutes les garanties voulues, notamment par voie judiciaire, pour éviter les risques d’arbitraire. La commission avait noté que l’organisation visée par de telles mesures doit pouvoir recourir devant un organe judiciaire indépendant et impartial qui a compétence pour examiner le cas quant au fond, étudier les motifs ayant fondé la mesure administrative et, le cas échéant, annuler cette mesure. De plus, la commission avait rappelé que la décision administrative ne devrait pas pouvoir prendre effet avant qu’une décision finale soit rendue (voir étude d’ensemble, paragr. 185). La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle il tiendra compte de ses commentaires sur l’article 51 dans le cadre des activités menées pour réviser la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine. La commission prie le gouvernement d’indiquer, dans son prochain rapport, les mesures prises ou envisagées pour modifier cette disposition.

Article 5. Droit des organisations de constituer des fédérations et des confédérations et de s’affilier à des organisations internationales. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine ne contient aucune disposition sur le droit des organisations d’employeurs et de travailleurs de s’affilier à des organisations internationales. La commission prie le gouvernement d’indiquer si les organisations d’employeurs et de travailleurs sont entièrement libres de s’affilier aux organisations internationales de leur choix.

Republika Srpska. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que l’article 2(2) du règlement sur l’enregistrement des organisations syndicales dans la Republika Srpska désigne une organisation centrale unique
– l’Union des syndicats – comme la forme la plus large d’organisation syndicale de la Republika Srpska, et ne prévoit pas de disposition concernant l’enregistrement d’autres organisations à ce niveau. La commission notait également que les articles 1 à 4 des instructions relatives à l’application du règlement en question autorisent cette autorisation unique à accomplir toutes les démarches administratives nécessaires pour l’enregistrement de fédérations syndicales au niveau du secteur, de la ville ou de la commune, et à contresigner et certifier les pièces nécessaires avant leur soumission aux autorités. Elle avait également noté qu’un pouvoir analogue est conféré aux fédérations syndicales au niveau de la ville ou de la commune, en ce qui concerne l’enregistrement des syndicats opérant au niveau de l’entreprise ou dans le secteur public. La commission avait souligné que le pluralisme syndical doit rester possible dans tous les cas et que la liberté de choix doit être préservée même si, à une époque donnée, les organisations d’employeurs et de travailleurs ont choisi une organisation faîtière unique, situation qui ne devrait pas être institutionnalisée par la législation (voir étude d’ensemble, paragr. 96 et 194). Enfin, la commission avait noté que l’article 28 de la nouvelle loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine prévoit que cette loi ne remplace pas automatiquement la législation précédente, sauf en cas d’incompatibilité insurmontable, et avait prié le gouvernement d’indiquer si ces dispositions continuaient de s’appliquer dans la Republika Srpska depuis l’adoption de la loi susmentionnée. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle des mesures sont prises actuellement pour harmoniser les dispositions de la loi sur le travail avec celles de la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine et de la Republika Srpska. La commission espère que l’harmonisation aura lieu sous peu et prie le gouvernement de la tenir informée sur ce point.

La commission prie le gouvernement de transmettre, dans son prochain rapport, les informations demandées sur les points soulevés plus haut, y compris sur les mesures prises pour modifier sa législation afin de la rendre pleinement conforme à la convention.