Observation (CEACR) - adopted 2008, published 98th ILC session (2009)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Djibouti (Ratification: 1978)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno recibida en la OIT el 29 de mayo de 2008. Toma nota asimismo de la Ley núm. 75/AN/00/4.ª, sobre la Organización del Ministerio de Empleo y Solidaridad Nacional, del organigrama del mencionado Ministerio, así como del cuadro recapitulativo de las estadísticas sobre las actividades del servicio de inspección del trabajo y de las leyes sociales en el curso del período 2003-2007, y de las disposiciones constitucionales relativas a la supremacía de las normas y los compromisos internacionales en la jerarquía interna de las normas.

En sus comentarios anteriores, la Comisión había mencionado las observaciones formuladas por la Unión General de Trabajadores de Djibouti (UGTD), en 2007, que instaban a una revisión urgente del sistema de inspección del trabajo y al fortalecimiento de sus medios. Ante la ausencia de datos recientes con cifras sobre el funcionamiento de la inspección del trabajo, la Comisión había solicitado, además al Gobierno, que comunicara informaciones lo más detalladas posible sobre las siguientes cuestiones: i) el ejercicio del control de las condiciones de trabajo y de la protección de los trabajadores en las empresas de las zonas francas excluidas del campo de aplicación del nuevo Código del Trabajo, en virtud de su artículo 1; ii) el impacto del ejercicio por parte de los inspectores del trabajo de misiones de conciliación sobre el volumen y la calidad de sus actividades de inspección (artículo 3, párrafo 2, del Convenio); iii) los recursos humanos y los medios de acción de la inspección del trabajo respecto de las exigencias del artículo 16, en virtud del cual los establecimientos deberían visitarse con la frecuencia y el esmero que fuesen necesarios; iv) y, por último, respecto de la necesidad de hacer surtir efecto a los artículos 20 y 21, relativos a la exigencia de la publicación y de la comunicación por la autoridad central de inspección, de un informe anual sobre las actividades de la inspección.

Apoyándose en las informaciones comunicadas por el Gobierno, la Comisión señala a su atención los puntos siguientes.

Artículos 1 y 2 del Convenio. Control de las condiciones de trabajo y protección de los trabajadores de los establecimientos industriales y comerciales de las zonas francas. La Comisión había señalado, en sus comentarios anteriores, que, en virtud de su artículo 1, el Código del Trabajo es aplicable a todo el territorio nacional, con excepción de las zonas francas, que son regidas por una legislación particular. Según el Gobierno, la zona franca no sólo escapa a la competencia de la inspección del trabajo, sino que la legislación que le es aplicable, criticada en el ámbito nacional, concede privilegios exorbitantes a los empleadores, en detrimento de los trabajadores. Precisa que la supervisión de las empresas admitidas en la zona franca es competencia de las autoridades de los puertos y de las zonas francas, asimismo competentes para la expedición de visas a los trabajadores extranjeros y para conocer de las elecciones de los delegados del personal en esa zona. Sin embargo, la Comisión señala que, por una parte, con arreglo al artículo 31 del Código de las Zonas Francas, adoptado por la ley núm. 53/AN/04, de 17 de mayo de 2004, «el Código del Trabajo de Djibouti rige las relaciones de trabajo dentro de las zonas francas» y que, por otra parte, la legislación relativa a las zonas francas de que dispone la OIT, no contiene disposiciones al respecto. Se solicita al Gobierno que tenga a bien indicar si se ha derogado el artículo 31 del mencionado Código de las Zonas Francas y transmitir, en ese caso, el texto pertinente y, en cualquier caso, una copia de los textos que rigen las condiciones de trabajo y la protección de los trabajadores ocupados en los establecimientos de las zonas francas, al igual que las disposiciones legales relativas al control de su aplicación.

Artículo 3, párrafo 1, a) y b), y artículo 17. Necesidad de asegurar un equilibrio entre las funciones represivas y las funciones pedagógicas de la inspección del trabajo. Según el Gobierno, las actividades del servicio de inspección relativas a la legislación del trabajo, siguen centrándose en su mayoría en la persuasión y en la información. Sin embargo, la Comisión toma nota de que la legislación nacional contiene, como prescribe el Convenio, todo un conjunto de disposiciones legales que permiten asimismo que los inspectores entablen acciones contra los autores de infracciones en materia de condiciones de trabajo. En el párrafo 279 de su Estudio general, de 2006, Inspección del trabajo, la Comisión señaló al respecto que, si bien esta información y este asesoramiento no pueden sino favorecer la adhesión a las prescripciones legales, deben ir asimismo acompañados de un dispositivo de represión que permita procesar a los autores de infracciones comprobadas por los inspectores del trabajo. Habiendo proclamado el Gobierno que ninguna legislación social, por muy desarrollada que sea, puede existir mucho tiempo sin un sistema de inspección del trabajo eficaz, debería velar por que ese sistema pueda desarrollar todos los medios de acción de que dispone en virtud de la ley para la consecución del objetivo fijado. El ejercicio equilibrado por la inspección del trabajo de las funciones pedagógicas y de las funciones de control, contribuiría, sin duda, a la reducción del número y de la magnitud de los conflictos laborales. En consecuencia, la Comisión solicita al Gobierno que tenga a bien adoptar las medidas necesarias para que, cuando resulte necesario, los inspectores ejerzan efectivamente el poder previsto en el artículo 17 del Convenio, al que da efecto, en este sentido, el artículo 196, del Código del Trabajo, de llevar directamente ante la justicia, ante la jurisdicción competente, a los autores de infracciones a la legislación y a la reglamentación del trabajo, con base en las disposiciones del título IX del mismo Código, relativo a las infracciones y a las penas que les son aplicables.

Artículo 3, párrafo 2. Impacto del cúmulo de misiones a cargo de los inspectores del trabajo en el volumen y en la calidad de sus actividades de inspección. En sus observaciones de 2007, la UGTD había considerado que las funciones de inspección del trabajo deberían tener, en el futuro, un carácter conciliador y preventivo. Al respecto, la Comisión había señalado a la atención del Gobierno el artículo 3, párrafo 2, relativo a las condiciones restrictivas en las que pueden confiarse a los inspectores del trabajo unas misiones adicionales, y había solicitado al Gobierno que comunicara a la Oficina informaciones sobre la manera en que se garantiza el respeto de esta disposición. El Gobierno reconoce que la inspección de las empresas es deficiente. De los datos que comunicó, se desprende, además, que las actividades de la inspección del trabajo en materia de seguridad y salud, son insignificantes respecto de aquellas vinculadas con la resolución de los conflictos individuales y colectivos del trabajo. No obstante, el Gobierno espera que en el futuro el servicio de inspección pueda llegar a una frecuencia de tres visitas por semana. La Comisión toma nota con preocupación de estas informaciones que robustecen el punto de vista del sindicato, en cuanto a la necesidad de revisar y de fortalecer el sistema de la inspección del trabajo, para permitirle ejecutar plenamente sus atribuciones. Lamenta, además, que no se hubiese comunicado el número de establecimientos sujetos a inspección y que, en consecuencia, sea imposible valorar la tasa de cobertura de la inspección respecto de las necesidades. Al señalar que el tiempo y la energía dedicados por los inspectores del trabajo a las tentativas de resolución de los conflictos colectivos del trabajo, lo son en detrimento del ejercicio de sus misiones principales, la Comisión sugiere, en el párrafo 74 del mencionado Estudio general, que la función de conciliación o de mediación en los conflictos colectivos del trabajo se atribuya a una institución o a funcionarios especializados. Ahora bien, toma nota de que precisamente se prevé en el artículo 181 del nuevo Código del Trabajo la creación de un consejo de arbitraje encargado de los conflictos colectivos del trabajo no solucionados mediante la conciliación. Sin embargo, señala que su intervención sólo tiene lugar después de que el inspector del trabajo o el director del trabajo ha intentado una conciliación y le remite para su conocimiento el conflicto en el plazo de ocho días hábiles contados a partir del día siguiente al de la decisión (artículo 180 del mismo Código). Al recordar al Gobierno la salvedad específica del párrafo 8 de la Recomendación núm. 81, en virtud de la cual, «las funciones de los inspectores del trabajo no deberían incluir las de conciliador o árbitro en conflictos del trabajo», la Comisión insta al Gobierno a que prevea medidas dirigidas a descargar a los inspectores de esta función de conciliación previa en los conflictos colectivos del trabajo. Le agradecería que adopte asimismo medidas encaminadas a asegurar, en el sentido del artículo 16 del Convenio, una presencia suficiente de los inspectores del trabajo en los establecimientos sujetos a inspección y que comunique a la OIT informaciones lo más documentadas posible sobre todo progreso realizado en este sentido, así como sobre las dificultades que se pudieran eventualmente encontrar.

Artículos 10, 11 y 16. Fortalecimiento del sistema de inspección del trabajo. La Comisión toma nota de que, para fortalecer las estructuras del sistema de inspección del trabajo, el Gobierno prevé la creación de cuatro nuevas secciones de inspección, dos en la capital y otras dos en las regiones interiores del país y el recurso al apoyo técnico de la Oficina Subregional de la OIT de Addis‑Abeba, para la organización de una pasantía de los controladores y del único inspector del trabajo, en el Centro Internacional de Formación de Turín. Toma nota asimismo de que el Gobierno examina las posibilidades de colaboración entre el servicio de inspección del trabajo y las instituciones médicas y técnicas competentes, y de que la Oficina Subregional de la OIT debía organizar, en 2008, un taller tripartito sobre el Convenio núm. 81. La Comisión espera que el Gobierno no deje de mantener informada a la OIT sobre cualquier evolución relativa a cada una de estas medidas.

Además, dándole continuidad a sus comentarios anteriores, la Comisión solicita una vez más al Gobierno que comunique datos lo más recientes posible sobre el número y la distribución geográfica de los establecimientos sujetos a inspección (incluidas las minas y las canteras) y sobre el número de trabajadores ocupados en los mismos, así como sobre los medios de transporte de que disponen el inspector y los controladores del trabajo para sus desplazamientos profesionales.

Esas informaciones son, en efecto, indispensables para la evaluación por la autoridad central de inspección, de las necesidades de recursos humanos y de medios materiales necesarios para la consecución de los objetivos de la inspección del trabajo y, en consecuencia, para la determinación de su estimación presupuestaria, en el marco del presupuesto nacional.

Artículos 20 y 21. Publicación, comunicación y contenido del informe anual de inspección. Al tiempo que toma nota del cuadro estadístico comunicado en el anexo a la memoria del Gobierno respecto de las actividades del servicio de inspección, la Comisión comprueba que abarca un período de cinco años y que trata de actividades imprecisas y de resultados que no aportan elementos de utilidad para una evaluación cualquiera sobre el nivel de funcionamiento y de eficacia del sistema de inspección del trabajo. En consecuencia, la Comisión se ve obligada a solicitar una vez más al Gobierno que adopte las medidas necesarias para que un informe anual de inspección sea publicado como prevé el artículo 192 del Código del Trabajo. Le agradecería que velara asimismo por que tal informe anual sea publicado en los plazos prescritos en el artículo 20 del Convenio y que contenga las informaciones enumeradas en el artículo 21. Destacando que este informe constituye una herramienta indispensable para la evaluación de la eficacia del sistema de inspección y para la identificación de los medios necesarios para su mejora, y en especial para realizar estimaciones presupuestarias adecuada, la Comisión invita al Gobierno a que preste debida atención a las indicaciones que aporta la parte IV de la Recomendación sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), en cuanto al nivel de pormenores deseado de las informaciones requeridas en los apartados a) a g) del artículo 21 del Convenio. Le recuerda que puede recurrir para estos fines a la asistencia técnica de la OIT.