Observation (CEACR) - adopted 2008, published 98th ILC session (2009)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - United Arab Emirates (Ratification: 1982)

La commission prend note des rapports du gouvernement reçus en octobre 2007 et octobre 2008 ainsi que des documents annexés. Elle saurait gré au gouvernement de communiquer des informations sur les points suivants.

Article 3, paragraphe 1 a), de la convention. Domaines spécifiques de compétence de l’inspection du travail. Conditions de travail, de logement, de vie et de transport des travailleurs migrants les moins qualifiés. La commission relève dans le résumé d’un rapport basé sur une étude lancée par le BIT pour le Forum du Golfe sur le travail contractuel temporaire (Abou Dhabi, 23-24 janvier 2008) que la plupart des travailleurs peu qualifiés vivent assez loin des centres urbains, dans des camps ouvriers s’étendant sur des kilomètres dans le désert, et qu’ils sont logés dans des conditions déplorables, notamment dans des appartements surpeuplés, malsains, caractérisés par un manque d’hygiène, une électricité parcimonieuse, une eau potable en quantité insuffisante et l’absence des commodités nécessaires à la préparation des repas et à la toilette. Le même document fait toutefois état de la mise en œuvre d’une série de mesures visant à améliorer les conditions de vie des travailleurs. En décembre 2006, pas moins de 100 camps d’ouvriers du bâtiment ne répondant pas aux normes minima en matière de services de santé, de voirie, de lutte contre les insectes et les rongeurs, d’eau potable et autres utilités de première nécessité auraient été fermés et les employeurs propriétaires de ces camps auraient été sommés de procurer un hébergement alternatif répondant aux normes internationales minima. Le rapport signale également la construction de cités résidentielles ouvrières à travers tout le pays. La commission note avec intérêt que l’un des premiers projets, dont la réalisation est prévue en 2008 dans la zone industrielle d’Abou Dhabi, devrait fournir des logements, des services de santé, de ramassage des ordures, des magasins etc. Ces cités ouvrières destinées à des milliers de travailleurs immigrés seront gérées par des entreprises privées sous le contrôle du gouvernement. Celui-ci se réfère pour sa part à des directives et décisions promulguées en novembre 2006 par le vice-président des Emirats arabes unis, président du conseil des ministres et gouverneur de Dubaï, en vue d’élever le niveau de vie des travailleurs migrants par l’amélioration de leurs conditions d’hébergement, de soin et de sécurité, ainsi que de leurs conditions de travail et de vie dans le respect des normes internationales, notamment par la mise à leur disposition de facilités de déplacement entre leur logement et leur lieu de travail. L’utilisation de moyens de transport exposant ces travailleurs aux rayons directs du soleil et autres facteurs climatiques est désormais interdite.

La commission note en outre que tout travailleur peut désormais changer d’employeur si son salaire est inférieur à celui qui avait été convenu ou si son paiement est reporté deux mois consécutifs; en outre, un hébergement est assuré aux travailleurs en infraction jusqu’à leur expulsion. Enfin, il est question de fixer le salaire et les prestations minima qui devront être garantis aux travailleurs.

La commission prie le gouvernement de fournir au BIT copie des directives et décisions de 2006 susmentionnées, ainsi que des informations aussi détaillées que possible sur l’état d’avancement de la réalisation des projets de cités ouvrières, sur la proportion des travailleurs migrants qui y sont déjà hébergés, ainsi que sur le nombre de ceux concernés par les prochaines réalisations. Elle lui saurait gré de fournir des précisions quant au rôle imparti aux inspecteurs du travail en matière de surveillance des entreprises de gestion de ces résidences.

Le gouvernement est prié d’indiquer en outre de quelle manière il est assuré, y compris en dehors de la saison estivale, une protection adéquate aux travailleurs qui continuent de résider dans des camps éloignés de leur lieu de travail et sont exposés pendant leur transport aux risques d’insolation et de déshydratation.

La commission prie le gouvernement de communiquer copie des textes légaux portant sur ces questions ainsi que de tout document relatif à leur mise en œuvre dans la pratique, notamment l’arrêté annoncé par le gouvernement, en vertu duquel un travailleur peut changer d’employeur et de secteur d’activité, le document servant de base légale à la garantie bancaire visant à assurer le paiement aux travailleurs de leurs droits et dédommagements, l’arrêté interdisant la confiscation des passeports des travailleurs en vertu du principe selon lequel un passeport est un document officiel appartenant au travailleur et à lui seul, sauf lorsque la confiscation est faite sur la base d’une autorisation légale émanant d’un tribunal.

Protection spécifique des travailleurs exposés aux risques d’insolation et de déshydratation. La commission prend note de l’arrêté n^o 408 de 2007 relatif au travail en exposition directe au soleil au cours des mois de juillet et août, dont le gouvernement indique qu’il relève du contrôle de l’inspection du travail. Elle constate toutefois que la période de validité de cet arrêté est comprise entre le 1^er juillet et le 31 août de l’année 2007 et non de chaque année. Suivant l’article 6 de ce texte, lorsque, pour des raisons techniques, les travaux doivent être exécutés sans interruption, l’employeur doit prendre les mesures suivantes:

–           approvisionnement en boisson fraîche appropriée au nombre de travailleurs et aux exigences générales de sécurité et de santé;

–           approvisionnement en moyens de désaltération, tels que le sel et le citron;

–           premiers secours sur le lieu de travail;

–           climatisation industrielle adéquate;

–           moyens d’assurer l’ombre nécessaire à la protection contre le soleil direct.

Sans préjudice des peines et sanctions prévues par la législation, les entreprises en infraction au regard de ces obligations sont passibles d’une amende de 10 000 dirhams en cas de première infraction et de 20 000 à 30 000 dirhams, ainsi que d’une suspension de l’autorisation d’emploi de travailleurs pour une période de minimum trois mois, six mois ou un an, selon qu’il s’agit d’une infraction simple, d’une récidive ou d’une récidive multiple. Le gouvernement est prié de communiquer les statistiques disponibles des infractions aux dispositions de cet arrêté qui auront été constatées par les inspecteurs du travail, en particulier dans les chantiers de construction et de travaux publics entre le 1^er juillet et le 31 août 2007, ainsi que, autant que possible, des statistiques mettant en évidence le rapport entre la nature (amende, emprisonnement) et le niveau (montant, durée d’emprisonnement) des sanctions recommandées par les inspecteurs et ceux des sanctions effectivement appliquées.

La commission saurait gré au gouvernement de préciser en outre si un texte portant sur le même objet que celui de l’arrêté n^o 408 est adopté chaque année et de communiquer, le cas échéant, celui couvrant la période estivale de 2008.

Article 5 a). Appui de la justice à l’action de l’inspection du travail. La commission note avec intérêt que le gouvernement envisage la création dans chaque émirat de tribunaux spécialisés pour le traitement rapide des questions concernant les travailleurs. Le gouvernement signale la mise en place d’une coordination entre l’administration judiciaire et le ministère du Travail en vue de développer un système de transmission directe des plaintes par le ministère au tribunal et l’installation dans les locaux de la juridiction du travail des fonctionnaires chargés des questions concernant les différends individuels de travail. Un tel système a commencé à fonctionner dans l’Emirat de Dhabi. Se référant à son observation générale de 2007, dans laquelle elle encourage vivement les gouvernements à prendre des mesures visant à favoriser une coopération effective entre les services d’inspection et les organes judiciaires, la commission prend note des informations à caractère général communiquées par le gouvernement sur la question. Elle espère qu’il tiendra le BIT informé de la progression de la mise en œuvre dans la pratique des mesures de collaboration annoncées et qu’il communiquera les textes pertinents.

Article 7, paragraphe 3, et articles 8, 10, 11, 20 et 21.  Développement en nombre et en qualifications des effectifs et renforcement des moyens matériels d’action de l’inspection du travail. La commission note avec intérêt l’augmentation de l’effectif total d’inspecteurs, celui-ci atteignant désormais 2 000 agents répartis, selon le gouvernement, en fonction de la situation géographique des entreprises et du nombre de travailleurs dans chaque émirat. Elle relève également avec intérêt que le nombre de véhicules mis à la disposition des inspecteurs a augmenté de manière significative.

Selon le gouvernement, ces développements assureront l’indépendance de l’inspection du travail. Il signale par ailleurs que la méthode d’élaboration de rapports d’inspection a changé, quatre rapports distincts étant désormais rédigés, correspondant chacun au type d’activité exercée dans les entreprises et à la manière dont les inspections y sont menées: un premier rapport couvre les entreprises de services, de maintenance et autres activités similaires; un deuxième concerne les entreprises industrielles impliquant l’utilisation de substances chimiques et industrielles; un troisième, les entreprises à caractère administratif et commercial, lesquelles occupent la majeure partie des travailleurs (à l’exclusion des entreprises artisanales); et, enfin, un quatrième, les entreprises employant jusqu’à 14 travailleurs. Il est prévu de donner suite à ces rapports en tenant compte de la taille des entreprises. Le gouvernement précise que 22 inspecteurs ont été sélectionnés au niveau national pour suivre une formation dispensée par des experts extérieurs au ministère, en vue de les familiariser avec le nouveau système d’inspection et de leur assurer une formation leur permettant de diriger les nouveaux inspecteurs. La commission relève toutefois que les statistiques communiquées avec le rapport reçu en octobre 2008 ne reflètent pas les nouvelles méthodes d’inspection annoncées. Elle prie en conséquence le gouvernement de fournir copie de tout document relatif à l’organisation et au fonctionnement du nouveau système d’inspection, notamment des exemplaires de rapports tels que décrits ci-dessus, ainsi que des informations sur la répartition géographique de l’effectif d’inspecteurs, tout en précisant le nombre de femmes et les fonctions spécifiques dont elles seraient chargées, le cas échéant. Lui rappelant l’obligation de publication du rapport annuel prescrite par l’article 20 de la convention, et appelant son attention sur la partie II du chapitre IX de son étude d’ensemble de 2006 précitée, la commission prie en outre le gouvernement de veiller à ce qu’il soit fait porter effet à cette disposition dans les meilleurs délais et d’en tenir aussitôt le BIT informé.

Article 12, paragraphe 1 c) iii). Contrôle de l’affichage des avis dont l’apposition est prévue par les dispositions légales. Aspect linguistique. La commission note avec intérêt que l’article 3 de l’arrêté n^o 408 de 2007 prévoit que les heures de travail doivent être affichées par tout employeur en langue arabe pour l’inspecteur du travail et en langues étrangères accessibles aux travailleurs. Elle saurait gré au gouvernement d’indiquer si des mesures assurant l’affichage dans des langues accessibles aux travailleurs ont été prises s’agissant des obligations des employeurs et des droits et obligations des travailleurs en matière de sécurité et de santé au travail, de salaire, de durée et de rémunération des heures supplémentaires. Dans l’affirmative, prière de fournir copie de modèles d’avis affichés dans les langues utiles au cours des deux ou trois années écoulées. Dans la négative, prière de veiller à ce que des mesures soient également prises à cette fin et de fournir des informations sur les progrès atteints.

Articles 14 et 21 f) et g). Notification et statistiques des accidents du travail et cas de maladie professionnelle. La commission note que, contrairement à ce qui est annoncé dans le rapport reçu en octobre 2007, les statistiques concernant les accidents du travail ne sont toujours pas communiquées. Selon le gouvernement, les informations sur les accidents de travail sont communiquées par les représentants des travailleurs au Service de la sécurité et de la santé au travail du Département de l’inspection. Il reconnaît toutefois les faiblesses de ce système d’information en ce qui concerne certains lieux de travail et envisage l’utilisation d’un outil technologique moderne afin d’assurer un environnement de travail exempt de risques. Se référant à son étude d’ensemble de 2006, la commission appelle l’attention du gouvernement sur le paragraphe 118 dans lequel elle souligne l’importance de la mise en place d’un mécanisme d’information systématique à l’inspection du travail sur les accidents du travail et les cas de maladie professionnelle pour lui permettre de disposer des données nécessaires à l’identification des activités à risques et des catégories de travailleurs les plus exposés, ainsi qu’à la recherche des causes des accidents et maladies en question. Aux paragraphes 119 et 120, la commission insiste à cet égard sur la nécessité d’une réglementation détaillée et d’instructions précises aux intéressés, c’est-à-dire aux employeurs, aux travailleurs, aux caisses d’assurance sociale et d’invalidité, à la police ou à d’autres entités impliquées dans la prise en charge des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle pour assurer l’application du principe inscrit dans la loi. Elle rappelle la publication en 1996 par le BIT d’un recueil de directives pratiques pour une harmonisation et une plus grande efficacité de l’enregistrement et de la déclaration des accidents et maladies, ainsi que son observation générale de la même année invitant tous les gouvernements ayant ratifié les conventions sur l’inspection du travail à s’en inspirer. La commission prie instamment le gouvernement de tenir dûment compte de ces recommandations et de fournir dans les meilleurs délais des informations spécifiques sur les accidents du travail et sur les mesures prises pour en réduire le nombre.

Articles 15 c) et 16. Fréquence et qualité des visites d’inspection et confidentialité relative aux plaintes. Faisant suite à ses commentaires antérieurs, la commission note la description par le gouvernement de nouvelles tendances en matière de visites d’inspection. Le nombre de visites d’inspection effectuées à la demande de l’employeur en vue de l’attribution d’autorisations d’emploi de travailleurs, qui représentait environ 75 pour cent de l’ensemble des visites, a été réduit au profit de visites liées à l’examen des plaintes soumises par les travailleurs à l’encontre de l’employeur ou vice versa. La commission craint qu’il soit extrêmement difficile, voire impossible, de garantir le respect de la lettre et de l’esprit des articles 15 c) et 16 de la convention si la plupart des visites d’inspection qui ne sont pas effectuées à la demande de l’employeur sont liées à une plainte. En effet, l’article 15 c) de la convention prescrivant l’obligation pour les inspecteurs du travail de traiter comme absolument confidentielle la source de toute plainte […] et l’interdiction de révéler à l’employeur ou à son représentant qu’une visite est effectuée à la suite d’une plainte, il ne peut y être donné effet que si les inspecteurs effectuent également, aussi fréquemment et aussi soigneusement que prévu par l’article 16, des visites de routine, planifiées ou programmées. C’est là une des conditions assurant que, d’une part, la mission préventive de l’inspection pourra être remplie et que, d’autre part, la suspicion de l’employeur ou de son représentant à l’égard des travailleurs susceptibles d’avoir saisi l’inspecteur d’une plainte, le cas échéant, ne sera pas éveillée. La commission prie instamment le gouvernement de prendre des mesures en vue d’assurer que les inspecteurs du travail remplissent leur mission en visitant les établissements placés sous leur contrôle non seulement en réponse à une demande ou à une plainte mais également sur une base routinière afin d’assurer l’application des dispositions légales relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs sur l’ensemble du territoire.

Le gouvernement a indiqué sous l’article 11, paragraphe 1 a), que les plaintes émanant des employeurs, des travailleurs ou des citoyens sont adressées au Département du travail qui les transmet aux inspecteurs du travail qui en vérifient la substance, et que de nombreuses plaintes de travailleurs ont été présentées par fax ou en personne à cette administration. La commission prie par conséquent le gouvernement de préciser si les travailleurs disposent en outre d’un accès personnel aux inspecteurs du travail pour adresser leurs plaintes signalant un défaut dans l’installation ou une infraction aux dispositions légales. Dans la négative, elle prie instamment le gouvernement de prendre des mesures à cette fin et d’en tenir le BIT informé.

Articles 17 et 18. Effet dissuasif des poursuites et des sanctions appliquées à l’encontre des employeurs en infraction aux dispositions légales dont le contrôle est confié aux inspecteurs du travail. La commission note que, selon le gouvernement, lorsque ces infractions sont considérées comme graves (telles que le non-paiement du salaire, le recrutement illégal de travailleurs ou la résiliation unilatérale d’un contrat de travail), elles font l’objet d’un rapport à l’autorité supérieure du ministère du Travail en vue de l’imposition de sanctions. Dans certains cas, il s’agira d’un transfert définitif de travailleurs vers un autre employeur, de la classification de l’entreprise dans une catégorie impliquant un traitement financier défavorable, ou encore de la radiation de l’entreprise en infraction du système informatique du ministère en vertu d’arrêtés ministériels concernant les sanctions administratives. La commission note par ailleurs avec intérêt qu’il est prévu par l’arrêté n^o 408 précité que, dans tous les cas d’infraction à ses dispositions, le nom de l’entreprise et de l’employeur sera publié dans la presse quotidienne nationale et inscrit au tableau d’affichage du ministère du Travail jusqu’au paiement de l’amende et à l’expiration de la période de suspension d’autorisation d’emploi prononcée à leur encontre. La commission ne peut que réitérer le point de vue qu’elle a exprimé dans son étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, selon lequel la publicité des poursuites peut avoir un impact dissuasif, notamment lorsqu’elle a pour conséquence des mesures de restriction de crédit, d’allocation de subventions ou d’avantages sociaux à l’encontre des entreprises ayant commis des infractions graves.

La commission saurait gré au gouvernement de communiquer quelques copies d’exemplaires de titres de quotidiens diffusant l’identité d’auteurs d’infraction à l’arrêté précité ou à d’autres dispositions légales relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs dans les établissements industriels et commerciaux couverts par la présente convention. Elle le prie par ailleurs d’indiquer s’il est prévu des mesures visant, à l’inverse, à encourager les employeurs respectant scrupuleusement les dispositions légales pertinentes et de fournir, le cas échéant, copie de tout texte y afférent. Enfin, elle lui saurait gré de fournir des précisions sur l’objectif de la radiation des entreprises en infraction du système informatique du ministère.

En outre, la commission adresse directement au gouvernement une demande portant sur d’autres points.