Observation (CEACR) - adopted 2009, published 99th ILC session (2010)

Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169) - Colombia (Ratification: 1991)

La commission prend note de la communication en date du 27 août 2009 de l’Union syndicale ouvrière de l’industrie pétrolière (USO), qui a été communiquée au gouvernement le 2 septembre 2009. La commission prend note aussi de la communication du Syndicat des travailleurs de l’entreprise nationale minière «Minercol Ltda» (SINTRAMINERCOL), du 28 août 2009, qui a été communiquée au gouvernement le 18 septembre 2009. La commission prend note également de la communication de la Confédération syndicale internationale (CSI), du 31 août 2009, qui a été communiquée au gouvernement le 3 septembre 2009. La commission note que le rapport du gouvernement a été reçu le 14 août 2009 et que, par conséquent, il ne contient pas d’observations en réponse à ses communications.

La commission note que les communications récentes de l’USO, du SINTRAMINERCOL et de la CSI font suite aux questions traitées dans ses commentaires antérieurs, telles que la situation des communautés de descendants d’Africains de Curvaradó et Jiguamiandó, la situation dans les réserves de Pescadito et Chidima et la situation du peuple Embera Katío de Alto Sinú. En outre, les communications soulèvent la question de l’exécution du projet Mandé Norte qui touche les communautés de descendants d’Africains de Jiguamiandó et la communauté Embera de la réserve de Urada Jiguamiandó et se rapporte à des questions déjà examinées par la commission dans ses précédents commentaires.

Compte tenu de la gravité des faits allégués, de la persistance des questions soulevées par la commission et des conséquences irrémédiables qui pourraient en découler, la commission examinera les informations figurant dans ces nouvelles communications dans la mesure où elles sont liées à des questions qui ont déjà été examinées par la commission. Avant d’examiner les cas susmentionnés, la commission considère qu’il est opportun de formuler des considérations générales au sujet de la situation des peuples autochtones et des descendants d’Africains dans le pays en raison du caractère généralisé des problèmes d’application de la convention qui ressortent de ces communications.

La commission prend note avec préoccupation de la persistance du climat de violence dans le pays. En particulier, elle exprime sa grave préoccupation concernant le fait que les communautés autochtones et des descendants d’Africains continuent d’être victimes de violence, d’intimidations, de spoliations de terres et de l’imposition de projets dans leurs territoires, sans consultation ni participation, et d’autres violations des droits consacrés dans la convention. La commission note aussi avec regret que, d’après les communications, les dirigeants de ces communautés et les organisations qui défendent les droits des communautés sont souvent victimes d’actes de violence, de menaces, de harcèlement et de stigmatisation en raison de leurs activités, et que les responsables de ces actes, selon les allégations, restent souvent impunis.

La commission prend note de la déclaration de la Rapporteuse spéciale des Nations Unies sur la situation des défenseurs des droits de l’homme à la suite de sa mission en Colombie en septembre 2009 qui indique que des dirigeants autochtones et des dirigeants des descendants d’Africains, ainsi que d’autres catégories de défenseurs des droits de l’homme, ont été assassinés, torturés ou maltraités, ont disparu, ont été menacés, arrêtés et emprisonnés arbitrairement, amenés devant les tribunaux, surveillés, déplacés de force ou obligés de s’exiler (communiqué de presse des Nations Unies, 18 sept. 2009). La commission note également que, d’après le Rapporteur spécial sur les exécutions extrajudiciaires sommaires ou arbitraires, les exécutions extrajudiciaires touchent de manière disproportionnée les peuples autochtones et les descendants d’Africains (communiqué de presse des Nations Unies, 29 juin 2009). Elle constate également que des préoccupations identiques ont été exprimées par le Comité des Nations Unies pour l’élimination de la discrimination raciale et par le Rapporteur spécial sur la situation des droits de l’homme et des libertés fondamentales des populations autochtones (voir, respectivement, les observations finales, GERD/C/COL/CO/14, 28 août 2009, paragr. 12, 14 et 15, et la Note préliminaire sur la situation des peuples autochtones en Colombie, A/HRC/12/34/Add.9, 23 sept. 2009). Ces derniers ont aussi souligné les graves problèmes en matière de droits à la terre et à la consultation des communautés autochtones et des descendants d’Africains (voir, respectivement, paragr. 19-20 et 10-11).

La commission note que, d’après ce qui ressort des décisions n^os004 et 005 de la Cour constitutionnelle de Colombie de janvier 2009, au sujet des peuples et de descendants d’Africains victimes ou qui risquent d’être victimes de déplacements forcés, l’indifférence est généralisée face à l’horreur que les communautés indigènes du pays ont dû supporter ces dernières années. La commission note aussi que, de l’avis de la cour, la réponse des autorités de l’Etat a été principalement de formuler des normes et des politiques et de diffuser des documents officiels qui, malgré leur valeur, n’ont eu guère de répercussions dans la pratique (décision n^o 004).

La commission note avec préoccupation que, comme l’indique le rapport du gouvernement, au cours des douze derniers mois le nombre d’homicides dont les indigènes ont été victimes s’est accru sensiblement. La commission prend note de l’indication du gouvernement, à savoir que la Direction nationale du ministère public a élaboré et met en œuvre un plan intégral d’action visant à accroître l’efficacité du traitement des enquêtes sur les cas que des membres de communautés indigènes ont soumis en tant que victimes. La commission prend note aussi des initiatives prises pour faire appliquer les ordonnances contenues dans la décision n^o 004 de la Cour constitutionnelle au sujet de l’élaboration d’un programme visant à garantir les droits des peuples indigènes qui sont l’objet de déplacements ou qui risquent de l’être, et des plans de sauvegarde ethnique.

La commission prie instamment le gouvernement de:

i)     adopter sans retard et de façon coordonnée et systématique toutes les mesures nécessaires pour protéger l’intégrité physique, sociale, culturelle, économique et politique des communautés indigènes et de descendants d’Africains, ainsi que de leurs membres, et pour garantir le plein respect des droits consacrés dans la convention;

ii)    adopter des mesures urgentes pour prévenir et condamner les actes de violence, d’intimidation et de harcèlement à l’encontre des membres des communautés et de leurs dirigeants, et enquêter de façon efficace et impartiale sur les faits allégués;

iii)   suspendre immédiatement la mise en œuvre de projets qui nuisent aux communautés indigènes et de descendants d’Africains, tant que n’auront pas cessé les intimidations à l’encontre des communautés concernées et de leurs membres, et que n’auront pas été garanties la participation et la consultation des peuples concernés, par le biais de leurs institutions représentatives, dans un climat de plein respect et de confiance, en application des articles 6, 7 et 15 de la convention;

iv)   fournir des informations détaillées sur les résultats des enquêtes menées dans le cadre du plan d’action de la Direction nationale du ministère public; et

v)     fournir des informations sur les mesures prises pour donner suite aux décisions susmentionnées de la Cour constitutionnelle.

Communautés de descendants d’Africains de Curvaradó et de Jiguamiandó. Dans son observation précédente, la commission s’était dit gravement et de plus en plus préoccupée par les allégations contenues dans la communication de 2007 de l’USO, et par l’absence de réponse du gouvernement à ce sujet. L’USO faisait état en particulier de la présence de groupes paramilitaires sur le territoire collectif, de violations, restées impunies, des droits fondamentaux des membres des communautés, et de «persécutions judiciaires» dont sont victimes les membres de ces communautés et les membres des organisations qui les accompagnent, qui sont accusés de soutenir leur «guerrilla». La commission avait demandé instamment au gouvernement de prendre sans retard toutes les mesures nécessaires pour garantir la vie et l’intégrité physique et morale des membres des communautés afin que cessent toutes persécutions, menaces ou intimidations, et pour garantir l’application des droits consacrés par la convention dans des conditions de sécurité.

La commission exprime sa grave préoccupation concernant le fait que, selon la communication de l’USO de 2009, les menaces, harcèlements et atteintes à la vie et à l’intégrité des membres des communautés n’ont pas cessé. Dans sa communication, l’USO affirme aussi que, bien que l’Institut colombien du développement rural – Incoder – ait délimité, par les résolutions n^os 2424 et 2159 de 2007, les territoires des communautés et reconnu que ces territoires étaient leur propriété collective privée, des tiers continuent de les occuper de mauvaise foi. L’USO fait état aussi de l’absence d’enquêtes rapides et opportunes à l’encontre des responsables des faits allégués, de la persistance des «persécutions judiciaires» et de la stratégie visant à discréditer les membres des communautés et les organisations qui les accompagnent.

La commission note que, à la lecture du rapport du gouvernement, en février 2009 l’entreprise «Agropalma» a remis à son initiative 254 hectares de territoire au Conseil communautaire du bassin du fleuve Curvaradó. Selon le rapport, des palmiers avaient été plantés sur 220 hectares. Or, lorsque le territoire a été remis, les palmiers étaient tous malades (pourriture du bourgeon). La commission note que les services juridiques du ministère de l’Intérieur et de la Justice et du ministère de l’Agriculture et du Développement rural agissent actuellement pour obtenir la restitution physique des territoires. Se référant à ses commentaires précédents, la commission demande instamment au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir la protection effective des droits des communautés de descendants d’Africains de Curvaradó et de Jiguamiandó sur leurs terres, et d’empêcher toute intrusion, conformément aux articles 14, paragraphe 2, et 18, de la convention. Prière aussi de fournir des informations sur les mesures prises à cet égard et sur la restitution des terres à l’initiative des ministères susmentionnés.

Peuples Embera Katío et Embera Dóbida. Réserves Chidima et Pescadito. Dans son observation précédente, la commission avait pris note de l’invasion par des tiers des terres du peuple Embera Katío et Embera Dóbida, et de plusieurs activités menées sans que ces peuples n’aient été consultés. La commission avait demandé instamment au gouvernement de prendre des mesures sans tarder pour mettre fin aux intrusions, et de réunir les trois parcelles de la réserve Chidima dans le cas où il y aurait une occupation traditionnelle. La commission avait demandé aussi au gouvernement de suspendre les activités liées aux concessions octroyées pour la prospection et/ou aux projets d’infrastructure, tant que ne seraient pas garanties la consultation et la participation des peuples indigènes, conformément aux articles 6, 7 et 15 de la convention.

La commission note que, dans sa communication de 2009, l’USO affirme que le gouvernement n’a pris aucune initiative pour que soit réalisée l’étude d’occupation traditionnelle de ces communautés dans la réserve de Chidima et pour que soient réunies les trois parcelles, comme l’avait demandé la commission. Par ailleurs, la présence de colons persiste. La commission note que, selon le rapport du gouvernement, à la suite de la décision n^o C-175 de 2009 de la Cour constitutionnelle, la création, la réorganisation foncière, la restructuration et l’expansion des réserves ne relèvent plus de la Direction des affaires indigènes, des minorités et des Roms du ministère de l’Intérieur et de la Justice, mais de l’Institut colombien de développement rural – Incoder.

L’USO indique aussi que les projets susmentionnés se poursuivent, sans que les peuples indigènes n’aient été consultés. Elle fait état également de menaces contre la vie et l’intégrité physique de personnalités indigènes, et du fait que la l’armée reste présente sur le territoire. L’USO indique aussi que, le 1^er juin 2009, les communautés ont intenté une action en protection contre les entités nationales afin de demander que soient interrompus les travaux de construction de la route Ungía-Acandí, les travaux d’infrastructure, les ouvrages hydroélectriques et les activités de prospection et d’exploitation minière, au motif que n’avaient pas été respectés, entre autres, leur droit à être consultés préalablement et leur droit de participation et de propriété collective. Ils ont été déboutés de cette action en protection. Au sujet de la concession minière dans la municipalité d’Acandí, l’USO indique en particulier que le diagnostic environnemental en vue d’autres solutions est en cours et que, selon le ministère de l’Environnement, du Logement et du Développement territorial, une consultation préalable n’est pas nécessaire au sujet de cette étude. La commission souhaite attirer l’attention du gouvernement sur le fait que, selon les dispositions des articles 6, 7 et 15 de la convention, les peuples intéressés doivent participer et être consultés au sujet des études sur l’impact environnemental. La commission prie de nouveau instamment le gouvernement de prendre des mesures sans tarder pour mettre fin à toute entrée non autorisée sur les terres des peuples Embera Katío et Dóbida, et de suspendre les activités de prospection, d’exploitation et de mise en œuvre de projets d’infrastructure qui les affectent, tant que les articles 6, 7 et 15 de la convention n’auront pas été pleinement appliqués. La commission demande aussi de nouveau au gouvernement de prendre des mesures pour réunir les trois parcelles de la réserve de Chidima, dans la mesure où il semble y avoir eu une occupation traditionnelle, et de garantir la protection effective des droits de propriété et de possession des peuples susmentionnés, conformément à l’article 14, paragraphe 2, de la convention.

Peuple Embera Katío de Alto Sinú. La commission rappelle que le cas du peuple Embera Katío de Alto Sinú a été examiné par le Conseil d’administration en ce qui concerne la construction, sans consultation, du barrage hydroélectrique Urrá I dans un rapport approuvé en 2001 (document GB.282/14/4). Dans ce rapport, le Conseil d’administration avait recommandé au gouvernement d’entretenir le dialogue avec le peuple Embera Katío, dans un climat de coopération et de respect mutuel, afin de rechercher des solutions à la situation que connaissait ce peuple. Le conseil avait recommandé aussi au gouvernement de fournir des informations, entre autres, sur les mesures prises pour sauvegarder l’intégrité culturelle, sociale, économique et politique de ce peuple, pour prévenir les actes d’intimidation ou de violence visant les membres de ce peuple, et pour les indemniser des pertes et dommages subis. La commission note avec regret que, selon la communication de la CSI de 2009, les dommages entraînés pour le peuple Embera Katío, en raison du barrage Urrá I, n’ont pas fait l’objet d’indemnisations et que, en 2008, le projet de construction d’un nouveau barrage sur leur territoire a été présenté. La CSI indique qu’en juin 2009 le ministère de l’Environnement a refusé de délivrer la licence environnementale demandée pour ce projet, mais que le risque que des projets d’exploitation des ressources environnementales soient imposés reste présent. La CSI indique que les autorités traditionnelles du peuple en question ont dénoncé le fait que la militarisation du territoire s’est intensifiée à partir de 2007, d’où l’implication, directe ou non, de la communauté dans le conflit armé. La CSI affirme aussi que le mécanisme de protection établi afin de garantir la vie et l’intégrité personnelle des membres de la communauté s’est peu à peu affaibli et que, ces dernières années, la situation de la sécurité et des garanties a empiré gravement. Se référant à ses commentaires précédents, la commission demande au gouvernement de garantir le droit du peuple Embera Katío de décider de ses propres priorités en ce qui concerne le processus du développement et de participer à l’élaboration, à la mise en œuvre et à l’évaluation des plans et programmes de développement national et régional susceptibles de le toucher directement, comme le prévoit l’article 7 de la convention.

Projet Mandé Norte. La commission prend note avec préoccupation de la communication de 2009 du SINTRAMINERCOL dans laquelle il affirme que le peuple Embera de la réserve de Urada Jiguamiandó risque d’être déplacé de force d’un moment à l’autre en raison de la réalisation, sans consultation, du projet minier Mandé Norte, de la militarisation de son territoire, de la menace d’un conflit armé et de la violation et de la profanation par la force publique de ses lieux sacrés.

Le SINTRAMINERCOL indique que, en vertu de la résolution n^o 007 de 2003, l’Institut colombien de la réforme agraire – Incora – a constitué une réserve pour la communauté Embera Dóbida sur un territoire total de 19 744 hectares, lequel est formé de deux parcelles inutilisées qui font partie de la réserve forestière du Pacifique. Le SINTRAMINERCOL indique que, en 2005, une concession a été accordée en vue de la prospection technique et de l’exploitation économique d’une mine de cuivre, d’or et de molybdène sur une surface d’environ 16 000 hectares, pour une période de trente ans renouvelable tous les trente ans. Le syndicat indique que, sur ces 16 000 hectares, les zones situées dans la municipalité de Carmen del Darién, soit 11 000 hectares, sont un territoire traditionnel et une réserve du peuple indigène Embera de Urada Jiguamiandó. L’organisation syndicale affirme que, globalement, le projet affecte plus de 11 communautés indigènes, deux communautés de descendants d’Africains et un nombre indéterminé de communautés paysannes. Elle affirme que les communautés indigènes et de descendants d’Africains n’ont pas été consultées avant la signature des contrats miniers. Pour la phase d’exploration, la consultation a été réalisée par le Groupe de travail sur les consultations préalables qui relève du ministère de l’Intérieur et de la Justice. Cette procédure a fait l’objet de réclamations des autorités indigènes et de descendants d’Africains au motif que la consultation a été menée et concertée, puis a fait l’objet d’un protocole, avec des personnes qui ne représentent pas légitimement les communautés. Le SINTRAMINERCOL affirme aussi que, au sujet du lancement des activités de mise en œuvre du projet, des militaires ont commencé à entrer dans le bassin du fleuve Jiguamiandó. Il affirme aussi que, depuis janvier 2009, l’entreprise concessionnaire a entamé une campagne visant à délégitimer et à discréditer les communautés, leurs dirigeants et les organisations qui les accompagnent. La commission note que les mêmes éléments ressortent de la communication de l’USO de 2009 au sujet de la communauté de descendants d’Africains de Jiguamiandó qui est actuellement affectée par le projet.

La commission souligne que le principe de représentativité est un élément essentiel de l’obligation de consultation, comme le prévoit l’article 6 de la convention. Comme l’a déjà établi le Conseil d’administration à une autre occasion, sauf consultation adéquate des institutions et organisations indigènes et tribales véritablement représentatives des communautés touchées, la procédure de consultation ne répond pas aux exigences de la convention (document GB.282/14/2, paragr. 44). Le gouvernement doit par conséquent veiller à ce que la consultation soit menée à bien avec les institutions véritablement représentatives des peuples intéressés avant d’entamer tout programme de prospection ou d’exploitation sur leurs terres. La commission souligne aussi qu’il est essentiel pour toute consultation d’instaurer un climat de confiance mutuelle afin d’établir un véritable dialogue entre les parties pour chercher les solutions appropriées aux questions posées, comme l’exige la convention. La commission estime en outre que la militarisation de la zone dans laquelle sont mis en œuvre le projet et les campagnes visant à délégitimer et à discréditer les communautés, leurs dirigeants et l’organisation qui les accompagne compromettent les conditions de base d’une consultation véritablement authentique. La commission souligne aussi que l’obligation de consultation doit être considérée à la lumière du principe fondamental de la participation, qui est exprimé aux paragraphes 1 et 3 de l’article 7 de la convention. La commission demande instamment au gouvernement de:

i)     suspendre les activités ayant trait à la mise en œuvre du projet Mandé Norte tant que n’auront pas été garanties la participation et la consultation des peuples intéressés par le biais de leurs institutions représentatives, dans un climat de plein respect et de confiance, en application des articles 6, 7 et 15 de la convention;

ii)    adopter toutes les mesures nécessaires pour mettre fin au climat d’intimidation; et

iii)   réaliser des études, avec la participation des peuples affectés, afin d’évaluer l’incidence du projet en question, conformément aux articles 7, paragraphe 3, et 15, paragraphe 2, de la convention, compte étant tenu de l’obligation de protéger l’intégrité sociale, culturelle et économique de ces peuples, dans l’esprit de la convention.

Prière de fournir des informations complètes sur les mesures adoptées à cette fin.

Le peuple Awa. Notant que la résolution de la «Defensoría del Pueblo» n^o 53 de 2008, qui fait référence à des menaces, harcèlements, disparitions et assassinats perpétrés contre les membres du peuple Awa, comme la récente déclaration du Rapporteur spécial sur la situation des droits de l’homme et des libertés fondamentales des populations autochtones, qui condamne les assassinats de quelques membres du peuple Awa commis à l’aube du 25 août 2009 dans le Département de Nariño, la commission prie le gouvernement de fournir des informations complètes sur la situation du peuple Awa, et sur les mesures prises conformément aux commentaires précédents de la commission.

Consultation. Législation. La commission rappelle que le Conseil d’administration, dans deux rapports sur des réclamations de 2001, a estimé que le décret n^o 1320 de 1998 n’est pas conforme à la convention de même que son élaboration, étant donné qu’il n’a pas été élaboré en consultation et avec la participation active des peuples couverts par la convention, ni en ce qui concerne son contenu. Le Conseil d’administration avait donc demandé au gouvernement de le mettre en conformité avec la convention, en consultation et avec la participation active des représentants de peuples indigènes de Colombie (documents GB.282/14/3 et GB.282/14/4). La commission rappelle également que la Cour constitutionnelle colombienne, dans son arrêt T-652 de 1998, a suspendu l’application de ce décret par rapport au cas spécifique de la communauté autochtone Embera Katío de Alto Sinú en considérant qu’il n’est pas conforme à la Constitution colombienne ni à la convention. En outre, la commission note que, à plusieurs reprises, la Cour constitutionnelle, de manière exemplaire, a identifié des problèmes par rapport à la réalisation des consultations préalables avec les communautés concernées. Plus récemment, dans son arrêt C-175/09 du 18 mars 2009, relatif à l’adoption de la loi n^o 1152 de 2007 portant «statut du développement rural», elle a déclaré cette loi inapplicable en raison du fait que la condition de la consultation préalable n’avait pas été respectée. La commission note que, selon l’indication du gouvernement qui figure dans son rapport, le Groupe de travail sur les consultations préalables du ministère de l’Intérieur et de la Justice, qui a été institué par la résolution n^o 3598 de 2009, a élaboré un projet de loi statutaire visant à réglementer le processus de consultation. La commission note avec regret que, selon la communication de l’USO de 2009, ce projet n’a pas fait l’objet de consultation avec les peuples indigènes et tribaux ni d’une participation. La commission note aussi avec préoccupation que, selon la communication en question, le contenu du projet continue de poser les difficultés que comportait le décret n^o 1320, et qu’il n’envisage pas la consultation, en tant que négociation authentique entre les parties intéressées.

La commission demande instamment au gouvernement de veiller à la participation et à la consultation des peuples indigènes pour l’élaboration de la réglementation de la consultation susmentionnée. Elle renvoie le gouvernement aux indications contenues dans les deux rapports du Conseil d’administration mentionnés précédemment, indications qui portent sur les conditions fondamentales qui doivent être observées dans le contenu de la consultation. La commission encourage le gouvernement à demander l’assistance technique du Bureau à ce sujet, et lui demande de communiquer copie du projet de réglementation susmentionné.

La commission soulève d’autres points dans une demande adressée directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de communiquer un rapport détaillé en 2010.]