Observation (CEACR) - adopted 2009, published 99th ILC session (2010)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Nigeria (Ratification: 1960)

La Comisión lamenta tomar nota que no se ha recibido la memoria del Gobierno. Por consiguiente, la Comisión se ve obligada a reiterar su observación anterior, redactada como sigue:

La Comisión recuerda que en su observación anterior había tomado nota de la Ley sobre los Sindicatos (Enmienda) (2005) y señala a la atención del Gobierno los puntos siguientes.

Artículo 2 del Convenio. Monopolio sindical impuesto por la legislación. En sus comentarios anteriores, la Comisión había manifestado su preocupación sobre el monopolio sindical impuesto por la legislación, y al respecto había solicitado al Gobierno que enmendara el artículo 3, 2) de la Ley sobre los Sindicatos, que limita la posibilidad de que otros sindicatos se registren cuando ya existe un sindicato. La Comisión había tomado nota de que no existe tal enmienda en la letra de la Ley sobre los Sindicatos (Enmienda). La Comisión reitera que, en virtud del artículo 2 del Convenio, los trabajadores tienen el derecho, sin ninguna distinción, de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a esas organizaciones [véase Estudio General de 1994, Libertad sindical y la negociación colectiva, párrafo 45]. Por consiguiente, la Comisión urge al Gobierno a que enmiende el artículo 3, 2) de la Ley principal sobre los Sindicatos, de modo de garantizar que los trabajadores tengan el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas, aun cuando ya exista otra organización.

Derecho de sindicación en las zonas francas de exportación (ZFE). La Comisión había tomado nota de la declaración del Gobierno, según la cual el Ministerio Federal de Trabajo y Productividad sigue manteniendo discusiones con la autoridad de las ZFE sobre los asuntos relativos a la sindicación y al ingreso de la inspección en las zonas francas de exportación. La Comisión toma nota de los comentarios de la CSI, según los cuales el artículo 13, 1) del decreto sobre la autoridad de las zonas francas de exportación de Nigeria (1992) dificulta que los trabajadores constituyan sindicatos o se afilien a los mismos, puesto que es casi imposible que los representantes de los trabajadores obtengan un libre acceso a las ZFE. En consecuencia, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que adopte, en un futuro próximo, las medidas necesarias para asegurar que se garantice a los trabajadores de las ZFE el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas, como prevé el Convenio, y que transmita una copia de cualquier nueva ley adoptada al respecto. La Comisión pide también al Gobierno que indique las medidas adoptadas o previstas para garantizar que los representantes de las organizaciones de trabadores tengan un acceso razonable a las ZFE, a efectos de la valoración que tienen los trabajadores de esas zonas de las ventajas potenciales de la sindicación.

Derecho de sindicación en varios departamentos gubernamentales y servicios. En sus comentarios anteriores, la Comisión había solicitado al Gobierno que enmendara el artículo 11 de la Ley sobre los Sindicatos, que denegaba el derecho de sindicación a los empleados del Departamento de Aduanas e Impuestos Indirectos, del Departamento de Inmigración, del Servicio Penitenciario, de la Imprenta Oficial y Casa de la Moneda de Nigeria, del Banco Central de Nigeria y de la Compañía de Telecomunicaciones de Nigeria. La Comisión toma nota de que la Ley sobre los Sindicatos (Enmienda) no ha enmendado este artículo. La Comisión había tomado nota de que, según la declaración del Gobierno, el proyecto de ley sobre relaciones colectivas de trabajo, que se encontraba en tramitación en la Cámara Baja del Parlamento, abordaría este asunto. La Comisión recuerda que los trabajadores, sin ninguna distinción, deberán tener el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas y que las únicas excepciones autorizadas por el Convenio núm. 87 se refieren a los miembros de la policía y de las fuerzas armadas, que deberían definirse de manera restrictiva y no deberían incluir, por ejemplo, a los trabajadores civiles de los establecimientos manufactureros de las fuerzas armadas. Además, las funciones ejercidas por los empleados de aduanas y de impuestos indirectos, de inmigración, de prisiones y de los servicios de prevención, no deberían justificar su exclusión del derecho de sindicación en base al artículo 9 del Convenio (véase Estudio General, op.cit., párrafos 55 y 56). En consecuencia, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar el artículo 11 de la Ley sobre los Sindicatos, que sigue aún en vigor, y que informe de los progresos realizados en la adopción del proyecto de ley sobre relaciones colectivas de trabajo y que envíe una copia de la legislación en cuanto se hubiese adoptado.

Requisito de afiliación mínima. La Comisión había expresado con anterioridad su preocupación en torno al artículo 3, 1) de la Ley sobre los Sindicatos, que requiere un número de 50 trabajadores para constituir un sindicato. La Comisión considera que, si bien esta afiliación mínima sería permisible para los sindicatos de industria, podría tener el efecto de obstaculizar la constitución de sindicatos de empresa, especialmente en las pequeñas empresas. En estas circunstancias, la Comisión se ve obligada, por tanto, a reiterar que este número es demasiado elevado y pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para reducir el requisito de afiliación mínima, en particular respecto de los sindicatos de empresa y garantizar, de este modo, el derecho de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de organizar su administración y sus actividades y de formular programas sin intervención de las autoridades públicas. Zonas francas de exportación. La Comisión recuerda que había solicitado anteriormente al Gobierno que indicara las medidas adoptadas o previstas para garantizar que los trabajadores de las ZFE gocen de derecho de organizar libremente su administración y sus actividades y de formular sus programas sin intervención alguna de las autoridades públicas, incluso a través del ejercicio de acciones laborales de reivindicación. Al tomar nota de la indicación del Gobierno, según la cual la autoridad de las ZFE no se opone a las actividades sindicales y el Ministerio Federal de Trabajo y Productividad aún discute este asunto, la Comisión reitera su solicitud anterior y espera que se adopten sin demora las medidas necesarias para garantizar que los trabajadores de las ZFE gocen de los derechos en virtud del Convenio.

Administración de las organizaciones sindicales. La Comisión recuerda que, en sus comentarios anteriores, había solicitado al Gobierno que enmendara los artículos 39 y 40 de la Ley sobre los Sindicatos, para limitar las amplias facultades del encargado del registro de supervisar en todo momento las cuentas de los sindicatos y para garantizar que tales facultades se limitaran a la obligación de presentar informes económicos periódicos, o para investigar una queja. La Comisión toma nota de que no se han enmendado estos artículos en virtud de la nueva legislación y de que el Gobierno se refiere al proyecto de ley sobre relaciones colectivas de trabajo. La Comisión confía en que la nueva legislación a la que se refiere el Gobierno aborde esta cuestión.

Derecho de huelga. Arbitraje obligatorio. La Comisión había tomado nota de que el artículo 30, en su forma enmendada por el apartado 6, d), de la Ley sobre los Sindicatos (Enmienda), sigue basándose en la Ley sobre Conflictos Laborales para limitar las acciones de huelga a través de la imposición de un procedimiento de arbitraje obligatorio conducente a un laudo final. La Comisión ya había destacado, en diversas ocasiones, que tal restricción, que es vinculante para las partes concernidas, constituye una prohibición que limita gravemente los medios disponibles para los sindicatos de promover y defender el interés de sus afiliados, así como su derecho de organizar sus actividades y de formular sus programas de acción. Además, la Comisión toma nota de los comentarios de la CSI, según los cuales el artículo 4, e), del decreto sobre la autoridad de las zonas francas de exportación de Nigeria (1992), impide que los sindicatos se ocupen de la resolución de los conflictos de los empleadores y de los empleados, confiriendo esta responsabilidad a las autoridades que administran esas zonas. La Comisión recuerda que el arbitraje impuesto por las autoridades a solicitud de una sola de las partes, de manera general es contrario al principio de negociación voluntaria de los convenios colectivos, y, por consiguiente, a la autonomía de las partes en la negociación (véase Estudio General, op. cit., párrafo 257). Por consiguiente, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar el artículo 7 del decreto núm. 7 de 1976 que modifica la Ley sobre Conflictos Sindicales, a efectos de limitar la posibilidad de imposición de arbitraje obligatorio sólo en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, a los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en caso de crisis nacional aguda. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que enmiende el artículo 4, e), del decreto sobre la autoridad de las zonas francas de exportación de Nigeria (1992), con el fin de garantizar la autonomía de los interlocutores en la negociación, sin otorgar a las autoridades el derecho de imponer un arbitraje obligatorio.

Mayoría exigida para declarar la huelga. La Comisión había tomado nota de que el artículo 6 de la Ley sobre los Sindicatos (Enmienda), modifica el artículo 30 de la ley principal, mediante la inserción del apartado 6, e), en virtud del cual, para declarar una huelga, se exige que exista una mayoría simple mayoría de todos los afiliados de sindicato. La Comisión considera que, si un Estado Miembro considera adecuado prever en su legislación disposiciones que exijan que las acciones de huelga deban ser votadas por los trabajadores, dicho Estado deberá asegurar que sólo se tomen en consideración los votos emitidos (véase Estudio General, op. cit., párrafo 170). En consecuencia, la Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar el nuevo artículo 30, 6), e), como corresponda, a efectos de armonizarlo con el Convenio.

Restricciones relativas a los servicios esenciales. La Comisión había tomado nota con preocupación de que el artículo 6 de la nueva ley se basa en la definición de «servicios esenciales» establecida en la Ley sobre Conflictos Laborales (1990), para limitar la participación en una huelga. Concretamente, la Ley sobre Conflictos Laborales define los «servicios esenciales» de manera muy amplia, para incluir, entre otros, los servicios para o en conexión con: el Banco Central de Nigeria, la Imprenta oficial y la Casa de la Moneda de Nigeria, las empresas autorizadas para llevar a cabo actividades bancarias en virtud de la Ley de Bancos, el servicio de correos, la radiodifusión, el mantenimiento de los puertos, puertos, muelles o aeródromos, transporte de personas, mercancías o ganado por carretera, ferrocarril, vía marítima o fluvial, limpieza de carreteras y recolección de basura. La Comisión recuerda que los servicios esenciales son sólo aquellos cuya interrupción pudiera poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población (véase Estudio General, op. cit., párrafo 159). La Comisión pide una vez más al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar, en la Ley sobre Conflictos Laborales, la definición de «servicios esenciales».

La Comisión recuerda al Gobierno que, a efectos de evitar daños que fuesen irreversibles o fuera de toda proporción para los intereses laborales de las partes en el conflicto, así como los daños a terceras partes, es decir, a los usuarios o a los consumidores que sufren las consecuencias económicas de los conflictos colectivos, las autoridades podrían establecer un régimen de servicio mínimo en servicios que son de utilidad pública, en vez de prohibir radicalmente las acciones de huelga, prohibición que debería limitarse a los servicios esenciales en el sentido estricto del término (véase Estudio General, op. cit., párrafo 160).

Restricciones relacionadas con los objetivos de la huelga. La Comisión había tomado nota con preocupación de que el artículo 30 de la Ley sobre los Sindicatos, enmendado por el artículo 6, d), de la nueva ley, limita las huelgas consideradas legales a los conflictos que constituyan un conflicto de derechos, definido como «un conflicto laboral derivado de la negociación, aplicación, interpretación o implementación de un contrato de empleo o de un convenio colectivo en virtud de la ley o de cualquier otra ley promulgada por el Gobierno y rige las cuestiones relacionadas con los términos y las condiciones de empleo», así como un conflicto derivado de una infracción colectiva y fundamental a un contrato de empleo o un convenio colectivo por parte del trabajador, del sindicato o del empleador. La Comisión considera que la legislación parece excluir toda posibilidad de realizar acciones de huelga legítimas para protestar contra la política económica y social del Gobierno que afecte los intereses de los trabajadores. La Comisión recuerda que las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían, en principio, poder recurrir a acciones de huelga, no sólo en defensa de su posición en relación con un empleo determinado, sino también para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de protección social y de nivel de vida (véase Estudio General, op. cit., párrafo 165). En consecuencia, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para enmendar el artículo 6 de la nueva Ley sobre los Sindicatos para garantizar que los trabajadores gocen plenamente del derecho de huelga, y, en particular, que se asegure que las organizaciones de trabajadores puedan recurrir a huelgas de protesta dirigidas a criticar las políticas económica y social del Gobierno, sin que se les impongan sanciones.

Otras restricciones. La Comisión había tomado nota de que el artículo 42, 1) (B), de la Ley sobre los Sindicatos, en su forma enmendada, requiere que «ningún sindicato o federación de sindicatos registrados, ni sus afiliados, podrán obligar, en el curso de acciones de reivindicación, a una persona no afiliada al sindicato que se adhiera a la huelga o que, por cualquier medio impida la navegación de las aeronaves u obstaculice carreteras, instituciones o instalaciones públicas en general con la finalidad de dar efecto a la huelga». La Comisión observa que al parecer, este artículo prevé dos prohibiciones: en primer lugar, la de obligar a las personas no afiliadas a un sindicato a participar en una huelga y, en segundo lugar, la prohibición de obstruir carreteras, instituciones o instalaciones públicas en general, con la finalidad de dar efecto a la huelga. La Comisión recuerda que no debería considerarse ilegítima la participación en un piquete de huelga y la incitación firme, pero pacífica, a otros trabajadores a no ocupar sus puestos de trabajo. Sin embargo, el caso es diferente cuando el piquete de huelga se acompaña de violencia o de coacción a los no huelguistas. En cuanto a la segunda prohibición, la redacción amplia de este artículo podría potencialmente declarar ilícita cualquier reunión o piquete de huelga. La Comisión recuerda que las condiciones requeridas por la legislación para que la huelga se considere un acto ilegal deben ser razonables y, en todo caso, no de naturaleza que constituyan una limitación importante a las posibilidades de acción de las organizaciones sindicales. Además, habida cuenta de que los servicios relacionados con las aeronaves, con excepción de los controladores del tráfico aéreo, no se consideran en sí mismos servicios esenciales, en el sentido estricto del término, la huelga de los trabajadores en ese sector o en sectores conexos no debería estar sujeta a una prohibición absoluta, como podría derivarse de la redacción de este artículo. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar el artículo 42, 1) (B), para ponerlo en conformidad con el Convenio y los mencionados principios, de modo de garantizar que cualquier restricción a las acciones de huelga, dirigida a garantizar el mantenimiento del orden público no sea tal que torne relativamente imposible cualquier acción de ese tipo o la prohíba en relación con algunos trabajadores que no realizan actividades en servicios esenciales en el sentido estricto del término.

Sanciones contra las huelgas. La Comisión había tomado nota de que el artículo 30 de la Ley sobre los Sindicatos, en su tenor enmendado por el artículo 6, d), de la nueva ley, sujeta a los huelguistas a la responsabilidad de ser condenados a pagar una multa y a una pena de prisión de hasta seis meses, que podría conducir a una sanción desproporcionada respecto de la gravedad de la infracción. A este respecto, la Comisión recuerda que un trabajador que participa en una huelga de manera pacífica no debe ser pasible de sanciones penales y que de esta manera no se le puede imponer una pena de prisión. Tales sanciones sólo son posibles si durante la huelga se cometen actos de violencia contra las personas o contra los bienes u otras infracciones graves de derecho común previstas en disposiciones legales que sancionan tales actos. Sin embargo, aun cuando no haya violencia, si la modalidad de la huelga la hace ilícita, se pueden pronunciar sanciones disciplinadas proporcionadas contra los huelguistas. En consecuencia, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar la legislación respetando el principio mencionado.

Artículo 4. Disolución por la autoridad administrativa. En sus comentarios anteriores, la Comisión había solicitado al Gobierno que enmendara el artículo 7, 9), de la Ley sobre los Sindicatos, derogando la amplia autoridad del Ministro para cancelar el registro de las organizaciones de trabajadores y de empleadores, puesto que la posibilidad de disolución administrativa con arreglo a esta disposición, implica un grave riesgo de injerencia de las autoridades públicas en la propia existencia de las organizaciones. La Comisión había tomado nota de la declaración del Gobierno en el sentido de que esta cuestión será abordada en el proyecto de ley sobre relaciones colectivas de trabajo. Al tiempo que el artículo 7, 9), de la ley principal sigue estando en vigor, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendarlo y que transmita una copia de la nueva legislación en cuanto se haya adoptado.

Artículos 5 y 6. Derecho de las organizaciones de constituir federaciones y confederaciones, y de afiliarse a organizaciones internacionales, y aplicación de las disposiciones de los artículos 2, 3 y 4 del Convenio, a las federaciones y confederaciones de organizaciones de empleadores y trabajadores. La Comisión había tomado nota de que el artículo 8, a), 1, b), y g), de la nueva ley, exige que, para el registro de las federaciones, se requiere que éstas estén integradas por 12 o más sindicatos. Al respecto, la Comisión pide al Gobierno que comunique información sobre la aplicación práctica de este requisito y, en particular, sobre el nivel en el que se establecen las federaciones.

La Comisión expresa la firme esperanza de que en un futuro muy próximo se adoptarán las medidas adecuadas para realizar las enmiendas necesarias a las leyes a que se ha hecho antes referencia, con el objeto de armonizarlas plenamente con el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que informe de las medidas adoptadas o previstas al respecto.

La Comisión toma nota de los comentarios de la Confederación Sindical Internacional (CSI) de 2009. La Comisión recuerda que los comentarios de la CSI de 2008 se referían a violaciones del derecho de huelga, arrestos y detenciones de huelguistas, represión policial durante las manifestaciones y denegación del reconocimiento de un sindicato. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus observaciones sobre todos los comentarios de la Confederación Sindical Internacional (CSI).

La Comisión espera que el Gobierno haga todo lo posible para adoptar, en un futuro cercano, las medidas necesarias.