Direct Request (CEACR) - adopted 2009, published 99th ILC session (2010)

Minimum Age Convention, 1973 (No. 138) - Uganda (Ratification: 2003)

La commission note avec regret qu’elle n’a pas reçu le rapport du gouvernement. Elle prend note toutefois du rapport de la mission consultative technique (la mission) sur les questions relatives au travail des enfants, menée en Ouganda en juillet 2009.

Article 1 de la convention. Politique nationale visant à assurer l’abolition effective du travail des enfants. La commission avait précédemment pris note de l’information du gouvernement selon laquelle une politique nationale sur le travail des enfants, conçue pour assurer l’élimination efficace du travail des enfants et relever progressivement l’âge minimum d’admission à l’emploi ou au travail, a été adoptée en 2006. Cette politique comprend des mesures de sensibilisation, la prise en compte du problème du travail des enfants dans les programmes appliqués au niveau national et à celui du district, l’encouragement d’une action collective à tous les niveaux de la société et la mise en place d’un cadre législatif et institutionnel d’action contre le travail des enfants. Elle avait noté que le gouvernement coopère avec l’OIT/IPEC pour élaborer un plan d’action national en vue de l’application de cette politique nationale.

La commission note que, dans son rapport, la mission a exprimé sa préoccupation face au fait que le plan d’action national en vue de l’élimination du travail des enfants n’était toujours pas élaboré afin de permettre l’application de la politique nationale sur le travail des enfants. A cet égard, la commission note que le rapport d’avancement technique du 1^er septembre 2009 pour le projet de l’OIT/IPEC de soutien à la phase préparatoire du plan d’action national de l’Ouganda pour l’élimination des enfants (projet OIT/IPEC SNAP Uganda) indique que de nombreuses activités ont été entreprises afin de relancer le plan d’action national, notamment une réunion organisée le 2 juillet 2009 en vue de renforcer l’équipe spéciale. De plus, un atelier sera organisé en novembre 2009 à Addis-Abeba, au cours duquel les partenaires tripartites de l’Ouganda seront invités à valider le plan d’action national et les directives d’intégration. La commission note que la date butoir pour que le plan national soit adopté et opérationnel est fixée entre mars et août 2012. La commission prie donc le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que le plan d’action national pour l’élimination du travail des enfants soit validé et adopté à cette date.

Article 2, paragraphe 3. Age de fin de scolarité obligatoire. La commission avait précédemment noté que, bien que la politique de l’éducation primaire universelle gratuite (UPE), en place en Ouganda depuis 1996, prévoit une éducation de base gratuite pour les enfants de 6 à 12 ans, il ne semble pas que le pays applique une quelconque législation en matière d’éducation obligatoire. La commission avait considéré qu’il était souhaitable d’assurer la scolarité obligatoire jusqu’à l’âge minimum d’admission à l’emploi, comme le prévoit le paragraphe 4 de la recommandation n^o 146.

La commission note avec intérêt que, dans son rapport, la mission indique que la loi sur l’éducation, adoptée en 2008, rend l’enseignement primaire gratuit et obligatoire pour tous les enfants, au moins jusqu’à l’âge minimum d’admission à l’emploi, qui est de 14 ans en Ouganda. Cette nouvelle loi punit les parents qui n’envoient pas leurs enfants à l’école. La mission note également que l’application de l’UPE a permis également d’augmenter le nombre d’enfants inscrits à l’école primaire: en 2008, 7,5 millions d’enfants étaient inscrits à l’école primaire. En outre, afin d’empêcher que les enfants cessent leur scolarité à la fin de l’enseignement primaire, un programme universel d’enseignement secondaire gratuit a été mis en œuvre. A cet égard, la commission note que, selon le recensement scolaire annuel de 2008, publié sur le site Internet du ministère de l’Education et des Sports (www.education.go.ug), le taux de scolarisation dans le primaire est de 95 pour cent (97 pour cent pour les garçons et 93 pour cent pour les filles). Toutefois, la commission observe que, selon la même source, le taux de scolarisation dans le secondaire n’est que de 23,5 pour cent (25,2 pour cent pour les garçons et 21,9 pour cent pour les filles).

La commission prend bonne note des mesures prises par le gouvernement en matière d’éducation. Elle observe toutefois que les faibles taux de scolarisation dans le secondaire comparés à ceux du primaire montrent qu’un nombre important d’enfants abandonnent l’école après le primaire. La commission se félicite des efforts déployés par le gouvernement et l’encourage vivement à les poursuivre afin d’améliorer le fonctionnement du système éducatif dans le pays, en augmentant en particulier le taux de fréquentation au niveau secondaire et en réduisant les taux d’abandon scolaire. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur les progrès accomplis à cet égard et les résultats obtenus.

Article 3, paragraphe 2. Détermination des travaux dangereux. Suite à ses précédents commentaires, la commission note que la mission indique que, conformément aux articles 2, 32(4) et 32(5) de la loi sur l’emploi de 2006, la liste des types de travaux dangereux interdits aux personnes de moins de 18 ans a été dressée en consultation avec les partenaires sociaux. Elle note que, selon le rapport d’avancement technique du 1^er septembre 2009 pour le projet de l’OIT/IPEC SNAP Uganda, le projet de liste des travaux dangereux a été révisé, puis approuvé lors de la réunion de direction du ministère de l’Egalité entre les sexes, de la Main-d’œuvre et du Développement social de mai 2009 et qu’elle sera publiée officiellement après qu’un paragraphe supplémentaire sur les travaux légers a été rédigé.

Toutefois, la commission prend note du fait que, pendant le temps passé en Ouganda, la mission a observé que la réglementation nécessaire à l’application des lois nouvellement votées dans le pays, notamment la loi sur l’emploi de 2006, n’a pas été adoptée ou publiée, en partie parce que le Conseil consultatif du travail ne s’est pas réuni depuis trois ans, alors que l’adoption de cette réglementation relève de sa compétence. La mission a estimé que ces lois nouvellement adoptées perdraient toute crédibilité si elles n’étaient pas appliquées. A cet égard, lors d’une réunion tripartite organisée avec les représentants des ministères concernés et des représentants d’employeurs et de travailleurs, la commissaire par intérim chargé des relations du travail et de la productivité au sein du ministère de l’Egalité des sexes, de la Main-d’œuvre et du Développement social a convenu de l’urgence de l’adoption de cette réglementation afin que les nouvelles lois puissent s’appliquer. La commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires afin de garantir que la liste des types de travaux dangereux interdits aux enfants de moins de 18 ans soit adoptée dans un proche avenir. A cet égard, la commission encourage vivement le gouvernement à prendre les mesures nécessaires afin de relancer le Conseil consultatif du travail, en pleine concertation avec les partenaires sociaux. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur les progrès réalisés à cet égard.

Article 6. Formation professionnelle et apprentissage. La commission avait noté précédemment qu’en vertu de l’article 8 du décret de 1972 sur la formation professionnelle dans le secteur industriel toute personne qui: i) a atteint l’âge apparent de 16 ans; ii) a atteint une norme de base en matière d’éducation, telle qu’elle est prescrite dans la réglementation édictée dans le cadre de ce décret; iii) a obtenu les qualifications prescrites pour l’activité concernée; et iv) a été reconnue médicalement apte, peut s’engager dans un apprentissage dans une activité donnée. La commission avait noté également qu’aux termes de l’article 34 de la loi sur l’emploi le ministre peut adopter, sur la recommandation du Conseil consultatif du travail, des règlements régissant l’emploi des personnes en apprentissage. La commission prie à nouveau le gouvernement d’indiquer si des réglementations ont été adoptées en application de l’article 34 de la loi sur l’emploi relatif aux programmes d’apprentissage et, le cas échéant, d’en fournir une copie. Elle le prie à nouveau de fournir des informations sur les conditions dans lesquelles l’apprentissage peut être entrepris et exécuté, et sur les consultations engagées sur ce sujet avec les organisations d’employeurs et de travailleurs concernées.

Article 7. Travaux légers. La commission avait précédemment noté que l’article 32(1) de la loi sur l’emploi interdit l’emploi d’un enfant de moins de 12 ans dans quelque secteur, entreprise ou lieu de travail que ce soit. Elle avait noté également que, en vertu de l’article 32(2) de la loi sur l’emploi, un enfant de moins de 14 ans ne peut être admis à travailler si ce n’est pour être employé à des travaux légers effectués sous la supervision d’un adulte et ne portant pas atteinte à son éducation. Selon l’article 2 de la loi sur l’emploi, il faut entendre par travail léger tout travail qui n’est pas physiquement, psychologiquement et socialement préjudiciable à l’enfant. La commission note que la Fédération des employeurs de l’Ouganda (FUE) a fait savoir à la mission que la liste des activités se rapportant à des travaux légers n’a pas encore été définie par le ministère du Travail. Elle note que, selon le rapport d’avancement technique du 1^er septembre 2009 du projet de l’OIT/IPEC SNAP Uganda, un paragraphe supplémentaire définissant les travaux légers sera ajouté au projet de liste des travaux dangereux, après quoi le document pourra être publié au Journal officiel. La commission observe toutefois que l’adoption d’une disposition relative aux travaux légers relève également de la compétence du Conseil consultatif du travail. La commission prie le gouvernement de prendre des mesures immédiates pour déterminer les activités comportant des travaux légers pouvant être effectuées par des enfants de 12 à 14 ans, conformément aux articles 2, 32(1) et 32(2) de la loi sur l’emploi, et de déterminer le nombre d’heures et les conditions dans lesquelles ces travaux légers peuvent être effectués. A cet égard, la commission encourage à nouveau vivement le gouvernement à prendre les mesures nécessaires pour relancer le Conseil consultatif du travail en consultation totale avec les partenaires sociaux.

Article 8. Spectacles artistiques. La commission avait noté précédemment l’absence de dispositions législatives autorisant la participation d’enfants de moins de 14 ans à des spectacles artistiques. Elle avait rappelé au gouvernement que l’article 8 de la convention, prévoit la possibilité de mettre sur pied un système d’autorisations individuelles pour les enfants dont l’âge est inférieur à l’âge minimum général et qui exercent des activités telles que celles s’inscrivant dans le cadre de spectacles artistiques. Les autorisations ainsi octroyées limiteront la durée en heures de l’emploi ou du travail autorisé et en prescriront les conditions. Par conséquent, la commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour l’octroi d’autorisations, et sur les conditions dans lesquelles de telles autorisations peuvent être octroyées pour des enfants de moins de 14 ans qui participent à des spectacles artistiques dans la pratique.

Article 9, paragraphe 1. Sanctions. La commission avait précédemment noté qu’en application de l’article 96 de la loi sur l’emploi toute violation des dispositions de cette loi est sanctionnée par une amende de 24 unités monétaires. Selon l’annexe 2 à la loi, chaque unité monétaire équivaut à 20 000 shillings ougandais (UGX). Les violations répétées sont sanctionnées par une amende pouvant aller jusqu’à 48 unités monétaires ou une peine d’emprisonnement d’une durée maximale de deux ans. La commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur l’application de ces sanctions dans la pratique, dans les cas de violation des dispositions relatives à l’emploi et des adolescents, notamment sur le nombre et les types de sanctions imposées.

Article 9, paragraphe 3. Registres de l’employeur. La commission avait précédemment pris note de la déclaration du gouvernement selon laquelle la tenue  des registres ou d’autres documents contenant les noms et les âges ou les dates de naissances des personnes occupées par un employeur et qui ont moins de 14 ans sera prescrite par les règlements d’application de la loi sur l’emploi, ceux-ci n’ayant pas encore été élaborés. La commission avait également noté que, aux termes de l’article 59 de la loi sur l’emploi, chaque employeur doit établir et maintenir à jour un document écrit indiquant le nom et l’adresse du travailleur, la date, le titre et les termes et conditions d’exercice du travail auquel il est affecté, les salaires et allocations que les employés ont le droit de recevoir et toute autre indication pouvant être demandée le cas échéant. La commission avait prié le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour garantir la conformité avec l’article 9, paragraphe 3, de la convention, qui exige que des registres soient tenus et conservés à disposition par l’employeur pour les enfants de moins de 18 ans.

La commission note que la FUE a mis l’accent auprès de la mission sur le fait que tous les employeurs tiennent des registres de toutes les personnes qu’ils emploient, y compris de ceux de moins de 18 ans. La mission a toutefois recommandé au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour établir la réglementation obligeant les employeurs à tenir et à conserver à disposition les registres d’emploi contenant les noms et les âges ou les dates de naissance des personnes de moins de 18 ans que ces derniers emploient, conformément à l’article 9, paragraphe 3, de la convention. A ce sujet, la commission note que cette question relève elle aussi des compétences du Conseil consultatif du travail. En conséquence, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que les registres soient tenus et conservés à disposition par l’employeur pour les personnes occupées par lui et dont l’âge est inférieur à 18 ans et non à 14 ans comme indiqué par le gouvernement. A cet égard, elle encourage à nouveau vivement le gouvernement à prendre les mesures nécessaires pour relancer le Conseil consultatif du travail, en pleine consultation avec les partenaires sociaux.

Point III du formulaire de rapport. Inspection du travail. La commission avait noté précédemment qu’aux termes de l’article 8 de la loi sur l’emploi la direction du travail, qui dépend du ministère du Travail, est chargée de l’application et du contrôle du respect de la loi sur l’emploi. Les services de l’inspection du travail disposent d’un réseau de 31 bureaux de district, et chacun de ces districts compte au moins un fonctionnaire du travail. La commission avait cependant pris note de la déclaration du gouvernement selon laquelle les mécanismes permettant de contrôler l’application des dispositions donnant effet à la convention sont insuffisants. A ce sujet, la commission s’était référée aux observations faites lors de la Conférence internationale du Travail, en juin 2008, par la Commission de l’application des normes la Conférence, qui avait discuté du cas de l’Ouganda au sujet de l’application de la convention (n^o 81) sur l’inspection du travail, 1947. La Commission de la Conférence avait rappelé que, depuis plusieurs années, elle invite fermement le gouvernement à prendre des mesures pour renverser la tendance à une détérioration continue de l’inspection du travail, qui s’était aggravée suite à la décentralisation de la fonction d’inspection au niveau des districts. Elle avait également demandé au gouvernement d’adopter sans retard des mesures visant à mettre sur pied une administration du travail efficace disposant des ressources et du personnel nécessaires à son bon fonctionnement, comme condition préalable essentielle à des opérations efficaces d’un système d’inspection.

La commission prend note de l’indication de la mission selon laquelle on compte environ 23 inspecteurs du travail dans le secteur agricole, qui est le principal employeur de l’Ouganda, ces inspecteurs étant chargés de l’application de la réglementation pertinente, en particulier en ce qui concerne la santé et sécurité au travail. Lorsque les inspecteurs du travail découvrent des personnes qui travaillent en violation de la réglementation en place, ils émettent des avertissements et, l’année d’après, retirent la licence. Toutefois, la mission indique que ces inspections sont sporadiques et officieuses. A cet égard, la commission remarque que, lors de la réunion tripartite tenue avec des représentants des ministères concernés et des représentants des travailleurs et des employeurs, la commissaire par intérim chargée des relations du travail et de la productivité au sein du ministère de l’Egalité des sexes, de la Main-d’œuvre et du Développement social, a indiqué à la mission que, après avoir entendu le compte rendu de la mission concernant l’inspection du travail en matière de travail des enfants dans l’agriculture, elle a eu le sentiment qu’il y avait là une réelle opportunité de collaboration entre le ministère de l’Agriculture et celui de l’Egalité des sexes, du Travail et du Développement social. Elle était également d’avis que l’inspection du travail doit être renforcée pour que puissent être détectés les cas de violation du travail des enfants. La commission prie donc le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour renforcer le système d’inspection, en application de ses commentaires susmentionnés. A cet égard, elle encourage vivement le gouvernement à susciter une collaboration entre le ministère de l’Agriculture et celui de l’Egalité des sexes, de la Main-d’œuvre et du Développement social. De plus, elle prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur les inspections du travail effectuées par l’inspection du travail, ainsi que sur le nombre et la nature des violations constatées, impliquant des enfants.

Point V du formulaire de rapport. Application pratique de la convention. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que le gouvernement reconnaissait qu’il existe dans le pays un problème du travail des enfants et se disait conscient des dangers que cela implique. La commission avait pris note de l’indication du gouvernement selon laquelle, malgré ses tentatives pour résoudre le problème des enfants par des interventions politiques et juridiques et des actions de sensibilisation, nombreux sont les citoyens qui n’ont toujours pas conscience des dangers et des conséquences négatives associés au travail des enfants. De plus, le fléau du sida n’a fait qu’aggraver le problème en contribuant considérablement à l’augmentation du nombre des orphelins dans le pays.

La commission note que, selon l’enquête nationale sur les ménages ougandais de 2005, 31,1 pour cent des enfants âgés de 5 à 14 ans sont impliqués dans une activité économique (32,4 pour cent des garçons et 29,8 pour cent des filles). Selon cette même étude, la grande majorité de ces enfants travaillent dans l’agriculture, la sylviculture, la chasse et la pêche (95,5 pour cent). On trouve cependant des enfants qui travaillent dans les mines (0,1 pour cent), dans le secteur de la fabrication (1,3 pour cent), la construction (0,1 pour cent), le commerce (1,6 pour cent), les hôtels et les restaurants (0,3 pour cent) et dans des foyers privés (0,3 pour cent). En outre, la commission note que, selon le rapport conjoint OIT/IPEC, UNICEF et Banque mondiale «Comprendre le travail des enfants en Ouganda» d’août 2008, on estime à 38,3 pour cent des enfants âgés de 7 à 14 ans, soit, en chiffres, plus de 2,5 millions d’enfants, le nombre d’enfants impliqués dans une activité économique en 2005-06. Quelque 1,4 million d’enfants de moins de 12 ans prennent part à une activité économique, et 735 000 enfants de moins de 10 ans sont économiquement actifs. La commission note en outre que le commissaire représentant le ministère auprès du gouvernement local a informé la mission que les cas de mauvais traitements au travail sont fréquents dans tout le pays, en particulier dans le secteur informel où le travail des enfants est généralisé. Le commissaire adjoint du Département de la planification des entreprises agro-industrielles, qui dépend du ministère de l’Agriculture, a en outre confirmé à la mission que le principal employeur ougandais est le secteur agricole, où le travail des enfants domine. La commission note également l’indication de la mission selon laquelle la FUE a effectué, avec le soutien de l’OIT/IPEC, toute une série de recherches sur le travail des enfants dans les secteurs de la pêche et du riz. La FUE a également alerté le ministère du Travail sur la situation concernant l’industrie des loisirs, qui emploie des enfants. Enfin, la commission note que, selon le rapport d’avancement technique du 1^er septembre 2009 effectué pour le projet OIT/IPEC intitulé SNAP Uganda, une enquête préalable a été entreprise dans les trois districts où fonctionne le SNAP et une enquête indépendante SIMPOC doit être exécutée en Ouganda en 2009-10. Exprimant à nouveau sa vive inquiétude devant le nombre d’enfants de moins de 14 ans contraints de travailler, la commission encourage fermement le gouvernement à redoubler d’efforts pour améliorer progressivement la situation du travail des enfants dans le pays et à fournir des informations détaillées sur les mesures concrètes prises à cet égard. Elle prie le gouvernement de communiquer les résultats de l’enquête préalable et de l’enquête indépendante, dès qu’elles seront finalisées. Enfin, elle prie le gouvernement de communiquer dans son prochain rapport des informations détaillées sur l’application pratique de la convention, et notamment des statistiques récentes sur l’emploi des enfants et des adolescents.