Observation (CEACR) - adopted 2009, published 99th ILC session (2010)

Social Security (Minimum Standards) Convention, 1952 (No. 102) - Bolivia (Plurinational State of) (Ratification: 1977)

La Bolivie a accepté les Parties de la convention (n^o 102) concernant la sécurité sociale (norme minimum), 1952, concernant les soins médicaux, les indemnités de maladie, les prestations de vieillesse et de survivants. Le pays a également ratifié les conventions n^os 121, 128 et 130 qui fixent des objectifs plus élevés de protection sociale. Etant donné que les problèmes d’application relevés par la commission sont essentiellement les mêmes pour toutes ces conventions et ont un caractère systémique, la commission a considéré opportun de formuler certaines considérations générales concernant l’ensemble des obligations internationales de la Bolivie découlant de ces instruments. Pour ce faire, elle a eu recours aux informations communiquées par le gouvernement ainsi qu’à des études du BIT relatives au système de sécurité sociale bolivien (Diagnóstico del Sistema de Seguridad Social, avril 2009).

Reconnaissance du droit à la sécurité sociale par la nouvelle Constitution politique de la Bolivie

Depuis février 2009, la nouvelle Constitution politique de la Bolivie garantit le droit des citoyens de bénéficier gratuitement de la sécurité sociale fondée sur les principes d’universalité, intégralité, équité, solidarité, gestion unifiée, économie, opportunité, interculturalité et efficacité (articles 35 à 45). Aux termes de la nouvelle Constitution, la responsabilité de l’administration du système incombe à l’Etat, sous le contrôle et avec la participation des partenaires sociaux. La Constitution étend le droit aux soins médicaux à la population tout entière et énonce le devoir de l’Etat de protéger le droit à la santé, notamment en promouvant l’accès gratuit de la population aux services de santé. L’Etat a le devoir de garantir l’accès à une assurance santé universelle et l’obligation irrévocable de garantir, de soutenir financièrement et d’assurer le droit à la santé. La Constitution garantit également de manière expresse le droit à une pension de vieillesse universelle, solidaire et équitable, tout comme le principe selon lequel les services de sécurité sociale publique ne seront ni privatisés ni concédés.

Aux termes de l’article 256 de la nouvelle Constitution, les droits reconnus par celle-ci seront interprétés conformément aux dispositions des conventions internationales ratifiées par la Bolivie chaque fois que celles-ci contiennent des normes plus favorables. L’article 410 de la nouvelle Constitution prévoit que les traités et accords internationaux ratifiés par la Bolivie font partie du bloc de constitutionnalité et ont une autorité supérieure à celle des lois. Le gouvernement souligne à cet égard que, contrairement à la situation qui prévalait sous l’empire de l’ancienne constitution, les conventions internationales du travail sont donc placées au-dessus des lois nationales. De ce fait, le gouvernement envisage d’élaborer de nouvelles lois et règlements qui donnent effet aux conventions internationales du travail ratifiées par la Bolivie.

La commission note avec le plus grand intérêt l’adoption de la nouvelle Constitution qui pose un ensemble de principes fondateurs de la sécurité sociale, et dont les dispositions sont parmi les plus progressives de l’Amérique latine. Elle constate également que la reconnaissance par la Constitution du principe de primauté du droit international sur le droit interne ouvre la voie à l’utilisation par le pays des normes internationales de sécurité sociale comme cadre normatif et levier juridique pour mettre le système de sécurité sociale sur les rails du développement durable.

La commission saurait gré au gouvernement d’indiquer s’il a l’intention de procéder à un examen de la législation de sécurité sociale actuelle à la lumière des dispositions des conventions de l’OIT ratifiées par la Bolivie. Elle exprime l’espoir que toutes les futures réformes du système de sécurité sociale, comme celle en cours actuellement du système des retraites, seront fondées sur les principes de solidarité et de financement collectif consacrés par la nouvelle Constitution politique du pays et dirigés vers l’extension progressive du bénéfice de la protection sociale à l’ensemble de la population du pays.

Extension et restructuration du régime de sécurité sociale

Le niveau de la couverture du régime de sécurité sociale demeure actuellement l’un des plus bas de la région. Certaines mesures récentes ont néanmoins permis de réaliser des progrès, en matière de protection de la santé, à travers l’instauration d’une assurance universelle pour mères et enfants (SUMI) ainsi que d’une assurance médicale gratuite de vieillesse (SMVG). Le système de santé n’en demeure pas moins très segmenté entre l’assistance publique destinée aux plus vulnérables, le régime de sécurité sociale orienté vers la population salariée et les ayants droits de celle-ci, et les acteurs privés concentrant les tranches de revenus les plus hautes. Une rationalisation structurelle permettrait de coordonner les efforts en matière d’affiliation au système, de définir une ensemble de prestations de santé de base donnant corps au droit à la protection de la santé pour tous, et de réaliser d’importantes économies d’échelle en ce qui concerne tant les frais administratifs de gestion que le financement des équipements de soins.

L’affiliation au système de pensions demeure, elle aussi, très faible malgré l’introduction en 1997 du nouveau système de pension par capitalisation, venu remplacer le système par répartition fondé sur la solidarité. Afin d’y remédier, le gouvernement a récemment établi une pension universelle non contributive versée à toute personne ayant 65 ans révolus, ce qui a apporté des résultats tangibles. Une réforme du système de pension est actuellement engagée, et un projet de loi a déjà été approuvé par la Chambre des députés et doit être soumis au Sénat. Ce dernier établit l’existence d’un système mixte de pensions, composé d’un régime contributif et semi-contributif, et d’un système non contributif. Il crée également un régime d’invalidité et survivants pour risques communs et professionnels ainsi qu’un régime spécifique d’assurance invalidité et survivants pour les travailleurs indépendants.

D’après le récent diagnostic du système de sécurité sociale réalisé par le BIT en 2009, la faible couverture du système de sécurité sociale concernant la protection de la santé et les pensions serait due, en grande partie, à la structure du marché du travail et au fait que le régime de sécurité sociale est essentiellement tourné vers la couverture de la population salariée bénéficiant d’une relation de travail formelle relativement stable et localisée essentiellement dans les grandes entreprises urbaines. Or, dans la mesure où cette main-d’œuvre ne représente qu’environ 25 pour cent du total, la grande majorité de la population économiquement active, constituée de travailleurs indépendants, familiaux et ruraux, se retrouve exclue du régime de la sécurité sociale obligatoire, alors même qu’ils représentent plus des deux tiers de la population du pays. Ce phénomène est, en outre, doublé d’une importante évasion contributive au sein même de l’économie formelle. La combinaison de ces deux facteurs entraîne un taux de couverture santé de la population économiquement active globalement très faible (13,5 pour cent en 2003). L’accès aux services de santé dans les zones rurales demeure très limité, avec seulement 6 pour cent de la population rurale couverte en 2004 (INASES). En outre, la pluralité d’intervenants et l’absence de coordination entre ces derniers constituent autant d’autres facteurs qui contribuent à maintenir la couverture de la population à un niveau très faible et à perpétuer l’absence d’une stratégie d’ensemble en la matière. En ce qui concerne les risques vieillesse, invalidité et survivants, le gouvernement indique dans son rapport que seuls 38 pour cent des employés des grandes entreprises de plus de 20 salariés bénéficient d’une couverture. Les personnes économiquement actives affiliées au régime de pensions de vieillesse, d’invalidité et de survivants ne représentaient ainsi que quelque 5 pour cent de l’ensemble des résidents. Ce problème de faible couverture est particulièrement prononcé en ce qui concerne les travailleurs indépendants et dans l’agriculture; seuls 4 pour cent des travailleurs indépendants boliviens étaient, en effet, affiliés auprès d’un administrateur de fonds de pension en 2007. Au vu de ces éléments, il s’avère nécessaire d’ajuster le modèle de sécurité sociale bolivien à la réalité économique et sociale où prédomine l’emploi informel indépendant. L’affiliation progressive sur une base obligatoire des travailleurs indépendants constituerait, en effet, une voie possible qui permettrait d’atteindre une large partie de la population ne bénéficiant encore d’aucune couverture sociale. Le soutien de l’Etat, au moyen de subventions aux contributions sociales, serait un élément important pour garantir le succès d’une telle initiative. La commission saurait gré au gouvernement de l’informer, dans son prochain rapport des solutions retenues pour augmenter les taux d’affiliation et de couverture, et d’indiquer les progrès réalisés afin de réformer tant le régime de pensions que le régime de santé.

La séparation, depuis 1987, de la gestion du régime des prestations à court terme de celle du régime de base à long terme a eu pour effet que chacun de ces régimes consacre une partie importante de ses ressources à l’exécution de fonctions administratives et opérationnelles, notamment de celles relatives à l’affiliation et au recouvrement des cotisations sociales. Des études montrent que l’établissement d’une gestion centralisée du recouvrement des prestations et du contrôle du respect de l’obligation d’affiliation au régime de sécurité sociale permettrait d’obtenir d’importants résultats en matière de couverture et serait garant d’une meilleure coordination, planification et articulation des activités stratégiques considérées comme prioritaires à l’échelle de l’ensemble du système. La création d’un organisme spécialisé indépendant chargé uniquement de contrôler et de réguler le système de sécurité sociale, mais ne participant pas à la gestion des programmes du système, constitue un autre élément nécessaire au bon fonctionnement et à la viabilité des systèmes de sécurité sociale. La commission prie le gouvernement de l’informer des mesures structurelles prises ou envisagées afin d’optimaliser la structure du système de sécurité sociale.

Elaboration d’une stratégie nationale pour le développement de la sécurité sociale

En 2001, la Conférence internationale du Travail (CIT) a réaffirmé le rôle central de la sécurité sociale et réitéré qu’elle restait un défi auquel l’ensemble des Etats Membres devaient s’attaquer de toute urgence. La résolution adoptée par la CIT en 2001 reconnaît qu’une «priorité absolue doit être donnée à la conception de politiques et d’initiatives propres à faire bénéficier de la sécurité sociale ceux qui ne sont pas couverts par les systèmes en vigueur». Pour atteindre cet objectif, la Conférence a exhorté chaque pays à définir une stratégie nationale étroitement liée aux autres politiques sociales. Les Etats, comme la Bolivie, qui sont parties au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC), sont également tenus, d’après les observations générales formulées en 2007 par le Comité des Nations Unies pour les droits économiques, sociaux et culturels (CDESC), d’élaborer une stratégie nationale pour la mise en œuvre intégrale du droit à la sécurité sociale et d’allouer des ressources budgétaires et autres suffisantes au niveau national. La commission considère que la nécessité d’élaborer une telle stratégie nationale découle de la responsabilité générale de l’Etat, établie par la convention n^o 102, de garantir la pérennité et le bon fonctionnement du système de sécurité sociale. Le lancement d’une stratégie nationale de consolidation et de développement durable du régime de sécurité sociale, prenant en considération les préoccupations précitées, permettrait à l’Etat d’exploiter pleinement l’ensemble du potentiel offert par les normes internationales de sécurité sociale en vue d’assurer la bonne administration des régimes et de permettre l’extension progressive de la couverture à l’ensemble de la population. La commission attire l’attention du gouvernement sur la possibilité d’utiliser plus pleinement l’assistance technique du BIT pour élaborer, conjointement avec les partenaires sociaux, une stratégie nationale de développement durable de la sécurité sociale.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2010.]