Observation (CEACR) - adopted 2010, published 100th ILC session (2011)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Colombia (Ratification: 1967)

La commission prend note du rapport du gouvernement et des différents documents joints ou transmis ultérieurement au BIT. La commission prend note également des commentaires conjoints sur l’application de la convention formulés par la Centrale unitaire des travailleurs de Colombie (CUT) et la Confédération des travailleurs de Colombie (CTC), communiqués au gouvernement le 6 septembre 2010, réitérant en partie leurs commentaires antérieurs ainsi que ceux précédemment émis par d’autres syndicats.

Adoption d’une nouvelle approche de l’inspection du travail et mise en œuvre des mesures correspondantes. Le gouvernement se réfère dans son rapport à la mise en œuvre d’un certain nombre de mesures prises ou envisagées dans le cadre du Programme de l’USAID-Midas (accroître les investissements pour permettre un développement durable alternatif) en vue d’établir une approche globale et cohérente de l’inspection du travail (Sistema Integral de Inspeccion de Trabajo (SIIT)). Ces mesures comprennent: i) l’accroissement du nombre de visites préventives visant à promouvoir les «accords d’amélioration» (acuerdos de mejora); ii) la consolidation des données grâce à la création de registres Excel au niveau du district et à l’application et à la conception d’un système d’information au niveau national dans le cadre d’une coopération financière et technique avec le gouvernement canadien; iii) l’évaluation du risque pour identifier les zones à haut risque, en s’appuyant sur les bases de données susmentionnées aux niveaux national et territorial; iv) la restructuration organisationnelle du ministère de la Protection sociale (MPS), et notamment la mise en place de deux nouveaux bureaux municipaux d’inspection du travail (El Bagre et Jagua de Ibirico) dans les directions territoriales de Antioquia et Cesar; v) les adaptations ultérieures appropriées dans le cadre des structures de l’inspection du travail (y compris grâce à la mise en place de nouveaux groupes de travail), la réaffectation des fonctions des inspecteurs du travail; vi) l’augmentation des effectifs de l’inspection du travail et du personnel technique et leur répartition géographique; vii) la fourniture de bureaux supplémentaires; viii) l’achat d’un équipement technique supplémentaire (ordinateurs, etc.); ix) l’association envisagée de représentants de différents secteurs et institutions publiques et privées; ainsi que x) la simplification des procédures administratives et l’amélioration du profil académique des inspecteurs du travail en vue de renforcer l’efficacité du service. La commission note que le gouvernement se réfère à un plan d’inspection national centré sur le secteur de la santé. Elle prend note par ailleurs de l’augmentation des inspections dans les coopératives de travail associé (CTA) et des informations selon lesquelles l’évaluation du risque dans le cadre de la SIIT devrait permettre aux visites d’inspection de se focaliser sur les secteurs à haut risque.

De leur côté et en ce qui concerne la mise en œuvre des mesures récemment adoptées, la CUT et la CTC déplorent l’absence de consultation appropriée des syndicats. Pour ce qui est de la nouvelle approche de prévention, elles constatent que: i) de plus en plus d’inspecteurs sont nommés sur une base temporaire, ne bénéficient pas de perspective de carrière, de formation adéquate et régulière ou d’évaluation de leurs compétences en cours de service; ii) les inspecteurs du travail sont chargés d’une multitude de tâches supplémentaires; iii) le personnel de l’inspection du travail est insuffisant (malgré les recrutements récents) par rapport au nombre de lieux de travail assujettis à leur contrôle; iv) le nombre de visites d’inspection est faible, spécialement dans les secteurs à haut risque tels que les mines de charbon; v) les procédures de réclamation sont lentes; vi) la collaboration des experts techniques en matière de sécurité et de santé au travail n’est pas adéquate; vii) les ressources allouées à l’inspection du travail, à l’équipement des bureaux et aux facilités de transport sont très limitées, et la procédure de remboursement de coûts de déplacement est inappropriée et lente; viii) la collaboration entre les services d’inspection du travail et les autres services gouvernementaux ou les institutions publiques ou privées ne fonctionne pas dans la pratique, notamment entre les inspecteurs du travail et les employeurs et les travailleurs ainsi qu’entre l’inspection du travail et les organes judiciaires; ix) les inspecteurs du travail ne sont pas habilités à engager des procédures judiciaires, en particulier pénales, en cas de violation des droits du travail; x) l’inspection du travail n’est informée que des cas d’accidents graves ou mortels; et xi) le rapport annuel ne comporte d’informations que sur les visites d’inspection et les sanctions imposées. Par ailleurs, selon les syndicats, les pouvoirs de l’inspection du travail devraient être étendus aux établissements commerciaux (notamment au vu de l’augmentation du nombre de lieux de travail informel dans le secteur commercial) et, en conséquence, l’exclusion de la Partie II de la convention (établissements commerciaux) de la ratification devrait être levée.

Article 3, paragraphe 1 b), de la convention. Application d’une approche préventive de l’inspection du travail. La commission note que la SIIT recommande particulièrement l’adoption d’une approche préventive de l’inspection du travail basée sur l’évaluation du risque en vue d’identifier les secteurs à haut risque et visant à promouvoir (à l’occasion des visites préventives de l’inspection) les «accords d’amélioration» (acuerdos de mejora) entre les employeurs et les travailleurs. La commission prend note des informations sur le nombre de visites préventives et sur les accords d’amélioration conclus en 2008 et 2009, ainsi que de l’organisation de différentes sessions d’information, de la publication et de la diffusion d’un matériel d’information et d’une couverture médiatique pertinente. La commission note cependant qu’aucune information n’est fournie par le gouvernement sur les mesures prises ou envisagées pour renforcer le mécanisme de notification à l’inspection du travail des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle, de manière à réaliser les objectifs de l’approche préventive. Selon la CUT et la CTC, les visites préventives d’inspection: i) sont menées uniquement dans le secteur formel; ii) sont soumises à l’autorisation préalable des employeurs, laquelle, dans la majorité des cas, n’est pas accordée; iii) dans le cas où des infractions à la législation du travail sont relevées, les inspecteurs du travail ne sont pas en mesure d’infliger des sanctions ou de diligenter des enquêtes; iv) l’engagement écrit d’un employeur de remédier aux défauts n’est pas obligatoire; et v) le suivi des mesures prises par les employeurs pour remédier aux défauts est assuré uniquement par téléphone en raison de la lourde charge de travail imposée aux inspecteurs du travail (bien qu’en principe des visites de suivi doivent être organisées à l’issue d’une période de six mois).

Articles 3, paragraphe 2, 10 et 16. Multiplicité des tâches confiées aux inspecteurs du travail. Ressources humaines en rapport avec les lieux de travail assujettis au contrôle. La commission prend note de la restructuration du ministère de la Protection sociale (MPS) et de la réaffectation des fonctions confiées aux inspecteurs du travail de la Direction générale de l’inspection du travail (GLID) et de ses bureaux territoriaux, conformément au décret n^o 1293 (portant modification du décret n^o 205 de 2003) ainsi que de l’affectation de fonctions aux groupes de travail récemment créés dans la GLID et ses bureaux territoriaux, en vertu de la décision n^o 2605 de 2009. La commission note que, selon les dispositions susmentionnées, les inspecteurs du travail restent chargés de beaucoup d’autres tâches, y compris de la conciliation en matière de différends individuels et collectifs du travail. Selon la CUT et la CTC: i) le décret n^o 1293 qui énumère les fonctions de l’inspection du travail aux niveaux national et territorial investit les inspecteurs du travail de nouvelles fonctions additionnelles; ii) la décision n^o 2605 de 2009 se limite à redistribuer les mêmes fonctions; et iii) dans la pratique, les inspecteurs du travail sont également tenus, en plus de la lourde charge de travail qui leur est légalement imposée, d’assumer des travaux de secrétariat, en raison du manque de personnel de bureau. La commission prie le gouvernement de se reporter au paragraphe 69 de son étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail à ce propos et souligne à nouveau que les fonctions principales des inspecteurs du travail sont complexes et requièrent une formation, du temps, des moyens, et une grande liberté d’action et de mouvement, et que toute nouvelle fonction pouvant être confiée aux inspecteurs du travail ne doit pas faire obstacle à l’accomplissement efficace de leurs fonctions principales ou porter préjudice de quelque manière que ce soit à l’autorité et à l’impartialité qui sont nécessaires aux inspecteurs dans leurs relations avec les employeurs et les travailleurs. Pour ce qui est des fonctions de conciliation en matière de différends du travail, la commission prie également le gouvernement de se reporter au paragraphe 8 de la recommandation (n^o 81) sur l’inspection du travail, 1947, selon lequel les fonctions des inspecteurs du travail ne devraient pas comprendre la fonction d’agir en qualité de conciliateurs ou d’arbitres dans des différends du travail.

Articles 5 a) et b) et 17. Coopération avec les autres services gouvernementaux et les autorités judiciaires et collaboration avec les employeurs et les travailleurs. La CUT et la CTC continuent à déplorer l’absence de coopération entre les inspecteurs du travail et les autres services gouvernementaux et le manque de collaboration avec les employeurs et les travailleurs. En ce qui concerne la coopération avec d’autres services gouvernementaux, celle-ci serait inexistante entre l’Autorité de surveillance de la solidarité économique et la Direction nationale de la prévention des accidents, en dépit d’un accord conclu à cette fin. La commission note à ce propos l’indication brève par le gouvernement selon laquelle une coopération avec les représentants des différents secteurs et des institutions publiques et privées est prévue dans le cadre de la SIIT.

Pour ce qui est de la collaboration avec les employeurs, les travailleurs et leurs organisations respectives, le gouvernement signale la conclusion au cours des visites préventives d’inspection dans différents secteurs de 219 «accords d’amélioration» en 2008 et de 238 en 2009 entre les employeurs et les travailleurs.

Les syndicats réclament la participation des syndicats les plus représentatifs à l’élaboration, l’application et l’évaluation du système de visites préventives d’inspection, une coopération avec les autorités judiciaires et l’établissement d’un registre des décisions judiciaires ainsi que la conclusion d’accords de coopération entre différents organes gouvernementaux.

Article 11. Conditions matérielles de travail et facilités de transport nécessaires aux inspecteurs du travail. La CTC et la CUT continuent de déplorer le peu de ressources matérielles allouées aux inspections du travail et le manque d’équipements nécessaires, tels que ordinateurs, accès à Internet, classeurs, équipement nécessaire aux investigations techniques et facilités adéquates de transport. Les syndicats signalent à ce propos que les frais de déplacement des inspecteurs ne sont remboursés qu’à concurrence de 4 000 pesos, que la procédure de remboursement est très lente et que les frais plus élevés ou imprévus sont à leur charge. Par ailleurs, les syndicats déclarent que, dans la pratique, les frais de déplacement ne sont pas remboursés lorsque les visites sont réalisées sans avertissement préalable et sans autorisation du directeur de la Direction territoriale, ce qui peut prendre une semaine ou plus en dépit de l’urgence de certaines situations.

Coopératives de travail associées (CTA). La commission avait noté, dans ses commentaires antérieurs, que le gouvernement, tout comme les syndicats, s’était référé à la stratégie frauduleuse adoptée par des entreprises par le biais des CTA pour échapper aux obligations découlant de la relation de travail salarié. La commission note avec intérêt à ce propos que la loi n^o 1233 de 2008 prévoit l’obligation pour les coopératives et les précoopératives de travail associées de verser des cotisations à l’Institut colombien de la prévoyance sociale des familles (ICBF), au Service national d’apprentissage (SENA) et à la Caisse des prestations aux familles. Par ailleurs, elle note avec intérêt que cette loi interdit expressément d’utiliser ces coopératives et précoopératives comme instrument d’engagement de main-d’œuvre ou de travailleurs temporaires et prévoit, en cas de violation, le retrait à la CTA de sa personnalité juridique. Le gouvernement mentionne en outre l’intensification des visites d’inspection dans les coopératives (1 632 visites et 1 022 enquêtes en 2009) afin de contrôler l’évasion des contributions de sécurité sociale, de vérifier la conformité de l’activité des CTA au regard de leur objectif social agréé et de détecter les coopératives qui agissent en tant qu’intermédiaires d’engagement de main-d’œuvre ou de travailleurs temporaires, contrairement à la loi. Cependant, selon la CUT et la CTC, les visites d’inspection dans les CTA ne sont pas efficaces, étant donné que les inspections ne sont menées que dans les bureaux enregistrés des CTA et se limitent au contrôle des documents alors que, pour les besoins du contrôle de l’interdiction de l’intermédiation, les inspecteurs devraient être en mesure de contrôler les autres lieux de travail. La commission note enfin que les syndicats demandent des informations sur les violations des dispositions légales ayant entraîné l’imposition d’amendes ou le retrait de la personnalité juridique à une CTA.

La commission prie le gouvernement de communiquer tout commentaire qu’il jugerait pertinent en réponse aux observations formulées par la CUT et la CTC ainsi que des informations sur les progrès réalisés dans le cadre de l’application du programme visant à déterminer une approche globale et cohérente de l’inspection du travail (Sistema Integral de Inspeccion de Trabajo (SIIT)) pour assurer le fonctionnement d’un système d’inspection du travail conforme aux principes établis par la convention et aux orientations fournies dans la recommandation n^o 81 qui la complète.

La commission demande au gouvernement de fournir des informations en particulier sur les mesures prises pour assurer une coopération effective entre les services d’inspection du travail et les autres institutions ou organismes publics ou privés exerçant des activités analogues, y compris les autorités judiciaires (article 5, alinéa a)); les mesures visant à assurer une collaboration effective entre les inspecteurs du travail et les employeurs et les travailleurs (article 5, alinéa b) et Partie II de la recommandation n^o 81); le statut du personnel actuel de l’inspection du travail et ses conditions de service (article 6); l’amélioration de la formation initiale et la formation en cours d’emploi des inspecteurs, notamment en matière d’évaluation des risques (article 7, paragraphe 3); la détermination du nombre d’inspecteurs du travail au regard du nombre de lieux de travail assujettis à leur contrôle et la participation d’experts et de spécialistes techniques qualifiés (articles 9 et 10); le remboursement aux inspecteurs des frais de déplacement professionnel et l’octroi d’avances à cet effet (conditions, montant, durée de la procédure, etc.) (article 11, paragraphes 1 b) et 2); l’application dans la pratique du droit de pénétrer librement, sans autorisation préalable, dans les lieux de travail (article 12, paragraphe 1 a)); l’application dans la pratique du pouvoir d’injonction directe ou indirecte pour remédier à des situations qui présentent une menace à la santé et à la sécurité des travailleurs (article 13); les mesures prises pour améliorer le mécanisme de notification à l’inspection du travail des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle (article 14); les moyens disponibles pour l’accomplissement des visites d’inspection planifiées et des visites d’inspection faisant suite à une plainte, en vue de couvrir le plus grand nombre possible de lieux de travail, tout en prenant en considération les secteurs prioritaires (articles 11 et 16); le rôle des inspecteurs du travail dans la procédure légale engagée contre les employeurs qui enfreignent la législation du travail, y compris dans les CTA (article 17); le caractère dissuasif des sanctions imposées (article 18); et le renforcement de l’obligation des inspecteurs du travail et des bureaux locaux de l’inspection de fournir des rapports en vue de permettre la publication par l’autorité centrale d’un rapport annuel (article 19); et la question de l’extension éventuelle de l’inspection du travail aux établissements commerciaux (article 22 et Partie II de la convention).

Par ailleurs, notant que le gouvernement n’a pas fourni d’informations en réponse à ses commentaires au sujet des points suivants, la commission est conduite à renouveler ces derniers conçus dans les termes suivants:

La commission appelle l’attention du gouvernement sur le paragraphe 133 de son étude d’ensemble sur l’inspection du travail de 2006 au sujet du sens et de la portée de l’article 3, paragraphe 1 c), de la convention qui prévoit que les inspecteurs du travail doivent porter à la connaissance de l’autorité compétente les déficiences ou les abus qui ne sont pas spécifiquement couverts par les dispositions légales existantes. Du point de vue de la commission, la détérioration des conditions de travail d’un grand nombre de travailleurs, dont une grande partie est constituée de femmes, justifierait amplement que les inspecteurs du travail soient chargés d’une mission d’enquête sur la réalité des relations de travail existant entre les donneurs d’ordre ou les destinataires des biens et services produits par les CTA et les travailleurs des CTA. Les abus et déficiences préjudiciables à ces derniers pourraient ainsi être identifiés et conduire à une amélioration de la législation existante sur les conditions de travail et la protection des travailleurs dans l’exercice de leur profession. La commission espère qu’une telle mission sera rapidement confiée aux inspecteurs du travail afin de permettre une avancée du droit, et son adaptation aux nouvelles réalités du monde du travail, telles que les rapports de subordination des CTA à l’égard des entreprises pour lesquelles elles produisent des biens et services en dehors de tout contrat de travail. Le gouvernement est prié de communiquer des informations à ce sujet, accompagnées d’une copie de tout texte donnant effet à l’article 3, paragraphe 1 c), de la convention.

La commission prie en outre le gouvernement de faire part au BIT de sa position au sujet des suggestions des syndicats sur la question.

Article 15 c). Principe de confidentialité de la source des plaintes. La commission constate une fois de plus que le gouvernement n’a pas fourni les informations demandées au sujet de l’existence d’une base légale visant à garantir le respect par les inspecteurs du travail du principe de confidentialité de la source des plaintes. Elle demande à nouveau instamment au gouvernement de prendre des mesures visant à compléter rapidement la législation, de manière à ce que la confidentialité relative aux plaintes soit garantie afin de mettre les travailleurs à l’abri des représailles, d’en tenir le BIT informé et de lui communiquer tout texte ou projet de texte pertinent.

Articles 20 et 21. Rapport annuel d’inspection. L’attention du gouvernement est appelée une nouvelle fois sur l’obligation pour l’autorité centrale d’inspection du travail de publier et de communiquer au BIT, conformément à l’article 20 de la convention, un rapport annuel d’activité contenant les informations requises par chacun des alinéas a) à g) de l’article 21. La commission espère vivement que le gouvernement ne manquera pas de prendre, à la faveur de la coopération internationale en cours pour le renforcement de l’inspection du travail, les mesures nécessaires permettant de faire porter pleinement effet à ces articles de la convention. Elle lui saurait gré de communiquer en tout état de cause des informations sur tout développement dans ce sens, y compris sur les problèmes éventuellement rencontrés.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2011.]