Observation (CEACR) - adopted 2011, published 101st ILC session (2012)

Forced Labour Convention, 1930 (No. 29) - Brazil (Ratification: 1957)

Artículo 1, párrafo 1, artículo 2, párrafo 1, y artículo 25 del Convenio. «Trabajo esclavo». En los comentarios que formula desde hace algunos años sobre la cuestión del «trabajo esclavo» en Brasil, la Comisión tomó nota de que el Gobierno adoptó muchas medidas dirigidas a fortalecer su marco legislativo e institucional de lucha contra esta práctica, con arreglo a la cual muchos trabajadores siguen siendo víctimas de condiciones de trabajo inhumanas y degradantes, de servidumbre por deudas o de trata interna con fines de explotación de su trabajo. La Comisión señaló, en particular, la modificación del artículo 149 del Código Penal, que define los elementos constitutivos del delito de «reducción de una persona a una condición análoga a la de esclavo»; las actividades desarrolladas por las instituciones especializadas en la lucha contra el trabajo esclavo, como la Comisión nacional para la erradicación del trabajo esclavo y el grupo especial de inspección móvil; o incluso la acción de la justicia del trabajo, que condenó a las personas que se dedican a esta explotación a multas e indemnizaciones sustanciales. Comprobando que todas estas acciones no se revelaron suficientemente disuasorias para impedir que algunos empleadores recurran a esta práctica que sigue siendo lucrativa, la Comisión solicitó al Gobierno que prosiguiera en la vía de una lucha sin cuartel contra el trabajo forzoso, adoptando medidas en los terrenos legislativo, de la inspección del trabajo y judicial. La Comisión toma nota de que, como consecuencia de su visita al país, la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre las formas contemporáneas de esclavitud, incluidas sus causas y sus consecuencias, dirigió al Gobierno recomendaciones que van en el sentido de las formuladas por la Comisión en sus observaciones (documento A/HRC/15/20/Add.4).

a) Fortalecimiento del marco jurídico. En sus comentarios anteriores, la Comisión expresó la esperanza de que el Gobierno adoptara todas las medidas que estuviesen en su poder para hacer progresar algunos proyectos de ley cuyo objetivo es el de reforzar la seguridad jurídica que rodea a algunas medidas destinadas a perjudicar los intereses económicos y financieros de aquellos que explotan la mano de obra esclava. La Comisión tomó nota, en particular, del proyecto de enmienda al artículo 243 de la Constitución (PEC, núm. 438/2001), destinado a autorizar la expropiación, sin indemnización, de las explotaciones en las que se haya comprobado la utilización de mano de obra esclava (estando las tierras expropiadas destinadas a la reforma agraria). Se refirió asimismo al proyecto (PLS, núm. 487/03), dirigido a dar una base legal a la prohibición, para que las personas que reconocieron haber utilizado mano de obra esclava, obtuvieran ventajas fiscales y créditos o participaran en mercados públicos, así como en proyectos (PLS, núm. 9/04 y PL, núm. 5.016/5), con el objetivo de agravar las penas aplicables al delito de reducción de una persona a una condición análoga a la de esclavo. La Comisión comprueba que ninguna de esas iniciativas llegó a buen término, refiriéndose el Gobierno en su memoria únicamente a la constitución de un Frente parlamentario mixto, en marzo de 2010, para acelerar la adopción de la enmienda constitucional. En consecuencia, la Comisión expresa nuevamente la firme esperanza de que el Gobierno adopte todas las medidas para hacer avanzar los proyectos de ley antes mencionados y, en particular, aquellos dirigidos a garantizar una mayor seguridad jurídica y a aumentar las penas aplicables al delito de reducción de una persona a una condición análoga a la de esclavo.

La Comisión recuerda que, desde 2003, el Ministerio de Trabajo y Empleo tiene al día la lista de las personas físicas o jurídicas reconocidas responsables, mediante decisión administrativa definitiva, de haber utilizado mano de obra en condiciones análogas a la esclavitud (se conoce bajo el nombre de «lista sucia»). Esta lista se comunicó a diferentes órganos de la administración pública y a los bancos que administran los fondos constitucionales y regionales de financiación, con el fin de que las personas que figuran en la misma no se beneficien de ninguna ayuda, subvención o crédito público (decreto núm. 540 del Ministerio de Trabajo y Empleo, de 15 de octubre de 2004). La Comisión comprobó con preocupación que la legalidad y la constitucionalidad de esta lista están cuestionadas y que los tribunales aceptaron los recursos de algunos empleadores que solicitaron su salida de la lista, a modo de medida conservadora. Mientras que toma nota que el Gobierno indica nuevamente en su memoria que la jurisprudencia dominante de los tribunales regionales del trabajo reconoce la legalidad de la lista, la Comisión señala que el Gobierno ya no hace referencia al proyecto de ley destinado a fortalecer el estatuto legal de esta lista. Por otra parte, la Comisión toma nota de que el número total de personas físicas o jurídicas comprendidas en la lista, en julio de 2011, es de 251, lo que constituye un aumento en relación a julio de 2009 (175 nombres) y a julio de 2007 (192 nombres).

Además, la Comisión toma nota de que el Gobierno no comunicó información sobre las medidas de expropiación que habría adoptado el Presidente de la República sobre las explotaciones que no cumplirían con su función social y podrían, en consecuencia, ser elegidas para la reforma agraria (siendo su presencia en la lista un elemento tenido en cuenta a tal efecto). La Comisión toma nota asimismo de que el Tribunal Supremo Federal sigue sin decidir sobre el recurso interpuesto contra el decreto de expropiación firmado en 2004 por el Presidente de la República sobre una explotación que fue declarada de interés social para la reforma agraria.

La Comisión recuerda que el establecimiento de la «lista sucia» y las medidas que se derivan de la misma constituyen herramientas eficaces de la lucha contra el trabajo esclavo, en la medida en que se dirigen a perjudicar los intereses económicos de las personas que imponen trabajo forzoso. La Comisión espera que el Gobierno adopte las medidas necesarias para garantizar que la lista se beneficia de un estatuto legal apropiado, de tal manera que la cuestión de su legalidad no pueda ser utilizada por los contraventores. Sírvase asimismo precisar el número de personas que cuestionaron ante las jurisdicciones su presencia en la lista, así como la decisión judicial dictada. La Comisión señala una vez más la importancia de la adopción de la propuesta de enmienda de la Constitución (PEC, núm. 438/2001), destinada a autorizar la expropiación, sin indemnización, de las explotaciones en las que se hubiera comprobado la utilización de mano de obra esclava.

b) Reforzamiento de la inspección del trabajo. La Comisión recuerda la función central de la inspección del trabajo y, en particular, del Grupo Especial de Inspección Móvil (GEFM), en la lucha contra el trabajo esclavo y la necesidad de dotarlo de recursos humanos y materiales adecuados para desplazarse de manera rápida, eficaz y segura en todo el territorio nacional. El Gobierno indica en su última memoria que en 2009 el GEFM estaba compuesto de ocho equipos especializados en el trabajo esclavo en todo el territorio, frente a cinco en julio de 2010. Se refiere asimismo a la organización, en 2010, de un nuevo concurso destinado a proveer los 234 puestos vacantes en los servicios de inspección del trabajo en todo el territorio, y al hecho de que 82 inspectores de trabajo contratados en 2006-2007, fueron asignados al Mato Grosso, una de las regiones más afectadas por el trabajo esclavo. La Comisión toma nota de estas informaciones, así como del número de visitas de inspección realizadas por el GEFM, que sigue siendo estable (143 operaciones realizadas en 2010 frente a 156 operaciones, en 2009). Mientras observa que el Gobierno organiza regularmente concursos para fortalecer los efectivos de la inspección del trabajo, la Comisión señala con preocupación que el número de equipos del GEFM fue sumamente reducido. La Comisión recuerda que las inspecciones efectuadas por el GEFM son un eslabón esencial de la lucha contra el trabajo esclavo, en la medida en que permiten, no sólo liberar a los trabajadores de las situaciones de trabajo forzoso en las que se encuentran, sino también disponer de pruebas que servirán para dar inicio a las acciones judiciales civiles y penales contra los autores de esas prácticas. En consecuencia, la Comisión solicita al Gobierno que adopte medidas para poner a disposición del GEFM recursos humanos y materiales adecuados para llevar a buen término sus misiones en todo el territorio nacional, habida cuenta, por una parte, de la superficie geográfica considerable que ha de cubrirse y, por otra parte, de la ausencia de información que demuestre un descenso de los recursos al trabajo esclavo.

c) Aplicación de sanciones eficaces. La Comisión recuerda que la aplicación efectiva de sanciones en caso de violación de la legislación del trabajo, es un elemento esencial de la lucha contra el trabajo forzoso, en la medida en que el trabajo forzoso se caracteriza por la reunión de varias infracciones a la legislación del trabajo, que deben ser sancionadas como tales. Además, tomadas en su conjunto, estas violaciones del derecho del trabajo contribuyen a la comisión del delito previsto en el Código Penal de «reducción de una persona a una condición análoga a la de esclavo», que en sí mismo exige sanciones específicas.

Sanciones administrativas. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota del papel complementario desempeñado por la Inspección del Trabajo, el Ministerio Público del Trabajo y las jurisdicciones del trabajo, que permitió obtener la imposición de sanciones administrativas sustanciales contra aquellos que recurren al trabajo forzoso. Tomó nota en particular de las multas impuestas, de la restauración a los trabajadores liberados de sus derechos y de las condenas al pago de daños y perjuicios por el daño material sufrido por el trabajador y por el perjuicio moral colectivo sufrido por la sociedad en su conjunto. La Comisión solicita al Gobierno que siga adoptando medidas para fortalecer los medios de acción de las autoridades encargadas de imponer esas sanciones, y que vele por que las enmiendas y las indemnizaciones impuestas sean efectivamente recaudadas. Sírvase asimismo comunicar informaciones sobre cualquier otra medida que contribuya a ejercer una presión económica en las personas que imponen un trabajo forzoso, como, por ejemplo, el pago de multas y de indemnizaciones de un monto disuasorio, la imposibilidad de acceder a subvenciones y a financiaciones públicas y, en particular, la expropiación de tierras.

Sanciones penales. En sus últimos comentarios, la Comisión tomó nota de que, al confirmar que la competencia para juzgar el delito de reducción de una persona a una condición análoga a la de esclavo (artículo 149 del Código Penal) corresponde a la justicia federal, el Tribunal Supremo Federal puso fin al conflicto de la competencia jurisdiccional que impidió o retrasó el juicio de los autores de ese delito. La Comisión esperó que esa decisión, así como la práctica seguida por el Ministerio Público de la República, que consistió en llevar esos asuntos a la jurisdicción competente, permita obtener la condena de los autores de ese delito.

En su memoria, el Gobierno se refiere una vez más a las dos decisiones emitidas en 2008, con arreglo a las cuales se dictó una pena de prisión. Precisa que el Ministerio Público de la República dio inicio a acciones judiciales contra 103 personas, en 2007, y a 31, en 2008. La Comisión lamenta tomar nota de la falta de información de parte del Gobierno en su memoria sobre el número de acciones penales a las que dio seguimiento la justicia federal penal o sobre el número de condenas dictadas en consecuencia. La Comisión señala que, según las estadísticas disponibles en el sitio del Ministerio Público de la República, el número de condenas definitivas catalogadas es efectivamente muy débil (nueve juicios y 15 personas condenadas entre 2001 y 2010). Señala que, por ejemplo, en el estado de Mato Grosso, se iniciaron 71 procedimientos judiciales entre 2001 y 2010 y se dictó una sola condena. La Comisión recuerda, no obstante, que, como consecuencia de las acciones del GEFM, entre 1995 y 2010, fueron liberados 39.180 trabajadores que se encontraron en una situación análoga a la de esclavos, y que se incorporan periódicamente nuevos nombres a la «lista sucia» (la lista de julio de 2011 que contiene más de 200 nombres). La Comisión solicita al Gobierno que tenga a bien comunicar informaciones sobre las medidas adoptadas para garantizar que aquellos que son sospechosos de haber violado el artículo 149 del Código Penal, sean efectivamente juzgados. Sírvase asimismo indicar los obstáculos que impiden obtener la condena por las jurisdicciones penales federales de aquellos que someten a los trabajadores a condiciones análogas a las de esclavos, así como las medidas adoptadas para superar esos obstáculos. La Comisión recuerda a este respecto que, de conformidad con el artículo 25 del Convenio, deben aplicarse sanciones penales realmente eficaces a las personas que hayan impuesto trabajo forzoso.

d) Reinserción de las víctimas. La Comisión señaló que es esencial acompañar material y financieramente a las víctimas, con el fin de evitar que vuelvan a caer en una situación de vulnerabilidad, con arreglo a la cual serían nuevamente explotadas en el trabajo. Toma nota de que, en su memoria, el Gobierno se refiere nuevamente a las mismas medidas y programas dirigidos a favorecer la integración de los trabajadores liberados: otorgamiento de prestaciones de desempleo por un período limitado de tres meses; inscripción prioritaria de esos trabajadores en el Programa federal de redistribución de los ingresos «Bolsa Família» y en el Programa de alfabetización para adultos «Brasil alfabetizado». Además, se estableció un proyecto piloto de promoción del empleo en las zonas rurales dentro del sistema nacional del empleo. La Comisión solicita al Gobierno que siga comunicando informaciones sobre las medidas adoptadas para reinsertar a las víctimas de trabajo forzoso y sobre los resultados obtenidos. Sírvase asimismo comunicar informaciones sobre las medidas adoptadas para sensibilizar a los trabajadores de las regiones más afectadas por el trabajo forzoso sobre los riesgos a que se exponen.