Observation (CEACR) - adopted 2021, published 110th ILC session (2022)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Maldives (Ratification: 2013)

La Comisión toma nota de las observaciones del Congreso de Sindicatos de Maldivas (MTUC), recibidas el 26 de septiembre de 2021, en las que se denuncia la ausencia de un marco jurídico para hacer valer los derechos garantizados por el Convenio, lo que se traduce en la imposibilidad de afiliarse libremente a un sindicato y de ejercer actividades sindicales. El MTUC también alega amenazas e injerencias en los asuntos sindicales por parte de las autoridades estatales. La Comisión pide al Gobierno que presente sus comentarios sobre las observaciones del MTUC.

Marco legislativo. En su comentario anterior, la Comisión pidió al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para lograr la adopción del proyecto de ley de relaciones laborales y asegurar su plena conformidad con el Convenio. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que la aprobación del proyecto de ley de relaciones laborales se ha incluido en el Plan de Acción Estratégico 2019 2023 del Gobierno como una prioridad, que continúa siendo revisado para armonizarlo con las obligaciones internacionales y que se espera que sea enviado al Parlamento para su decisión final y aprobación en un futuro próximo. El Gobierno afirma que el proyecto de ley prevé el registro de las organizaciones de trabajadores y de empleadores, mecanismos eficaces para la resolución de conflictos laborales y la creación de un Foro de diálogo laboral tripartito para fomentar la cooperación en materia laboral. El Gobierno informa además que el proyecto de ley de asociaciones, que fue redactado a través de un proceso consultivo con las partes interesadas pertinentes y que busca armonizar la protección del derecho de libertad sindical con los principios del Convenio (reconocimiento del derecho a participar en asociaciones, registro, disolución, etc.) fue presentado al Parlamento en octubre de 2019. Sin embargo, la Comisión toma nota de las preocupaciones planteadas por el MTUC en relación con la reforma legislativa: i) que a pesar de la asistencia técnica de la OIT desde 2013, el proyecto de ley de relaciones laborales aún no ha sido aprobado y las asociaciones de trabajadores no fueron consultadas en su elaboración, y ii) que el proyecto de ley de asociaciones no cubre la constitución de sindicatos y los derechos sindicales deberían estar protegidos en el proyecto de ley de relaciones laborales. La Comisión señala además que el Comité de Libertad Sindical (CLS), al examinar el caso núm. 3076 relativo a las Maldivas, i) observó con profunda preocupación las alegaciones de que la incapacidad sistemática del Gobierno para garantizar la protección efectiva de los derechos sindicales, tanto en la legislación como en la práctica, conducía a la denegación del derecho a la libertad sindical de los trabajadores del país, en particular el derecho a la libertad de reunión, y ii) pidió al Gobierno que adoptara las medidas legislativas y de ejecución necesarias, en consulta con los interlocutores sociales interesados, a fin de velar por que la protección de los derechos sindicales, en particular el derecho a la libertad de reunión y la protección contra la discriminación antisindical, queden plenamente garantizadas en la legislación y en la práctica, y remitió los aspectos legislativos del presente caso a esta comisión (véase el 391.er informe, octubre de 2019, caso núm. 3076, párrafos 410 y 412, h), y el 395.º informe, junio de 2021, párrafos 282 y 283). En vista de lo anterior y recordando que el proyecto de ley de relaciones laborales y el proyecto de ley de asociaciones están pendientes de aprobación desde hace varios años, la Comisión espera que se adopten sin demora, tras una consulta significativa con las organizaciones de trabajadores y de empleadores, y que contemplen todas las observaciones que la Comisión formula a continuación, a fin de garantizar su plena conformidad con el Convenio y contribuir a la promoción de la libertad sindical en el país. La Comisión invita al Gobierno a seguir recurriendo a la asistencia técnica de la Oficina, si así lo desea, y le pide que le facilite una copia de las leyes enmendadas una vez aprobadas.

A la espera de la adopción de los proyectos de ley mencionados, y haciendo hincapié en la conveniencia de establecer un marco legislativo completo que regule las relaciones laborales colectivas, la Comisión ha examinado la legislación actualmente en vigor, teniendo en cuenta las propuestas legislativas indicadas por el Gobierno.

Ley de Asociaciones de 2003

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y de los empleadores, sin ninguna distinción, a constituir las organizaciones que estimen convenientes. La Comisión pidió anteriormente al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para enmendar el artículo 6, b), de la Ley de Asociaciones, a fin de permitir que los menores que hayan alcanzado la edad mínima legal de admisión al empleo (16 años) puedan ejercer sus derechos sindicales. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que se están llevando a cabo deliberaciones en la fase de comisión del Parlamento para que los menores que han alcanzado la edad legal de admisión al empleo en virtud de la Ley de Protección de los Derechos del Niño, 2019, puedan ejercer sus derechos sindicales en el marco del nuevo proyecto de ley de asociaciones. La Comisión espera que las modificaciones legislativas propuestas garanticen que los menores que hayan alcanzado la edad legal de admisión al empleo puedan ejercer sus derechos sindicales.

Derecho a constituir organizaciones sin autorización previa. En su observación anterior, la Comisión pidió al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para modificar el artículo 9, a) de la Ley de Asociaciones con el fin de limitar el poder discrecional del encargado del registro para rechazar el establecimiento de una organización. La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno de que el artículo 34, a) del nuevo proyecto de ley de asociaciones obliga al registrador a aceptar cualquier nombre que no se encuentre en los supuestos enumerados en el artículo y que las decisiones administrativas están sujetas a revisión judicial. Observando que el Gobierno no proporciona ningún detalle sobre los motivos tasados que autorizan a rechazar un nombre propuesto en virtud del artículo 34, a) del proyecto de ley de asociaciones, la Comisión espera que estos sean lo suficientemente restrictivos como para limitar el poder discrecional del registrador, garantizando que la inscripción en el registro sea una mera formalidad y no equivalga a una autorización previa, que es contraria al artículo 2 del Convenio.

La Comisión pidió además al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para modificar el artículo 37, b) de la Ley de Asociaciones, a fin de garantizar que el ejercicio de las actividades sindicales legítimas no dependa de la inscripción en el registro y no esté sujeto a sanciones. La Comisión acoge con satisfacción la indicación del Gobierno de que el artículo 37, b) será derogado en el nuevo proyecto de ley, que no prohíbe las actividades de las asociaciones no registradas.

La Comisión también pidió al Gobierno que proporcionara estadísticas sobre el número de organizaciones de trabajadores y de empleadores registradas, los sectores y el número de trabajadores cubiertos. La Comisión toma nota de que el Gobierno proporciona una lista de asociaciones registradas en los ámbitos social, recreativo y deportivo, si bien no especifica si algunas de ellas son asociaciones de trabajadores y de empleadores, e indica además que se está desarrollando un portal de ONG para mejorar la recopilación y la extracción de datos. La Comisión observa que el MTUC sostiene que el Gobierno no dispone de un mecanismo para recopilar datos sobre las organizaciones de trabajadores y que el portal de ONG no resolverá esta cuestión. La Comisión alienta al Gobierno a adoptar las medidas necesarias para propiciar la recopilación de datos sobre el número de organizaciones de trabajadores y de empleadores registradas en el país, los sectores en los que actúan y el número de trabajadores cubiertos, y le pide que proporcione estadísticas al respecto.

Derecho de los trabajadores y de los empleadores a constituir las organizaciones que estimen convenientes. En su comentario anterior, la Comisión pidió al Gobierno que proporcionara información sobre si los trabajadores y empleadores que ejercen más de una ocupación o trabajan en más de un sector puedan afiliarse a más de una organización. La Comisión saluda la aclaración del Gobierno de que sí pueden hacerlo y de que no existen impedimentos legislativos para tales actividades.

Artículo 3. Libertad de elección de representantes. La Comisión pidió anteriormente al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para enmendar el artículo 24 de la Ley de Asociaciones, a fin de garantizar que los menores que reúnen los requisitos para el empleo también puedan ejercer sus derechos sindicales. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que se están llevando a cabo deliberaciones para permitir que los menores con derecho a empleo ejerzan los derechos sindicales en virtud del nuevo proyecto de ley de asociaciones. La Comisión espera que las modificaciones legislativas propuestas garanticen que los menores que hayan alcanzado la edad legal de admisión al empleo puedan ejercer sus derechos sindicales, incluido el derecho a optar como candidato a un cargo sindical.

La Comisión toma nota además de que el Gobierno informa de que, en virtud del nuevo proyecto de ley de asociaciones, una persona no puede ser miembro del comité ejecutivo de una asociación si ya es miembro del comité ejecutivo de otra. Recordando que tales restricciones pueden infringir indebidamente el derecho de las organizaciones a elegir a sus representantes con plena libertad, al impedir que personas calificadas ocupen cargos sindicales si ya ocupan un puesto similar en otra asociación, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para revisar las disposiciones pertinentes del proyecto de ley de asociaciones a fin de permitir que las personas ocupen cargos sindicales en más de una asociación, con la única condición de respetar los estatutos de las organizaciones en cuestión.

Derecho de las organizaciones a organizar sus actividades y formular sus programas. En su comentario anterior, tras observar que la Ley de Asociaciones contenía una serie de disposiciones que regulan detalladamente el funcionamiento interno de las asociaciones (artículos 5, f); 10; 11; 14, b); 18, 23 y 31), la Comisión pidió al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para modificar estas disposiciones. La Comisión saluda la indicación del Gobierno sobre las enmiendas propuestas a los artículos 10 y 11 (cambios en el nombre de la asociación), 18 (cambios en los reglamentos de una asociación) y 31 (disolución voluntaria de las asociaciones), que eliminan la regulación detallada y limitan los poderes discrecionales del registrador en relación con algunos aspectos del funcionamiento interno de las asociaciones. Observando, sin embargo, la declaración del Gobierno de que los artículos 5, f) —que establece que, una vez disuelta una asociación, cualquier dinero o propiedad que tuviera esta se entregará a otra asociación sin ánimo de lucro o a una organización benéfica aprobada por el Gobierno—, y 23 —que proporciona instrucciones detalladas sobre cómo hacer frente a las deudas de una asociación— no se han modificado sustancialmente, la Comisión reitera su petición a este respecto.

La Comisión pidió además al Gobierno que indicara los requisitos previos necesarios para que una asociación de trabajadores o de empleadores pueda recibir asistencia de una organización extranjera de conformidad con el artículo 22 de la Ley de Asociaciones. La Comisión toma nota de la aclaración del Gobierno de que es el artículo 34 del Reglamento de Asociaciones, 2015, el que estipula los requisitos previos que deben reunir las asociaciones para recibir asistencia extranjera (aprobación del Secretario antes de solicitar y aceptar asistencia de organizaciones extranjeras y presentación de documentos con detalles sobre la parte que solicita asistencia de una organización extranjera, la parte que la proporciona, así como sobre el monto y el propósito para el que se solicita). El Gobierno añade que estos requisitos previos se están modificando mediante el nuevo proyecto de ley de asociaciones, pero no especifica de qué manera. Recordando que las disposiciones que exigen la aprobación por parte de las autoridades de la asistencia financiera procedente del extranjero pueden dar lugar a un control de la gestión financiera de las organizaciones y a restricciones de su derecho a organizar su administración y sus actividades, control y restricciones que son incompatibles con el artículo 3 del Convenio, la Comisión espera que el Gobierno garantice que las modificaciones propuestas por el proyecto de ley de asociaciones se ajusten plenamente al Convenio.

Artículo 4. Disolución por vía administrativa y judicial. En su comentario anterior, tras observar que, en virtud de los artículos 32, a) y 33 de la Ley de Asociaciones, una asociación podía ser disuelta por el registrador o por los tribunales en razón de motivos demasiado amplios, la Comisión solicitó al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para modificar estas disposiciones. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que, en virtud del capítulo 10 del proyecto de ley de asociaciones, el registrador deberá seguir el procedimiento especificado en las secciones pertinentes y tendrá que recurrir a los tribunales para obtener una orden de disolución de una asociación, pero observa que el Gobierno no facilita ningún detalle sobre el procedimiento real ni sobre los motivos que pueden aducirse para justificar dicha disolución. Recordando una vez más que la disolución de una organización de trabajadores o de empleadores es una medida extrema con graves consecuencias para el derecho de sindicación a la que solo debería recurrirse en circunstancias determinadas, la Comisión pide al Gobierno que garantice que las enmiendas propuestas solo permitirán la disolución de una asociación tras una decisión judicial sobre la base de criterios precisos y predeterminados.

Artículo 5. Derecho a formar federaciones y confederaciones. La Comisión pidió anteriormente al Gobierno que adoptara las medidas necesarias, incluso mediante la adopción de disposiciones legislativas específicas, para garantizar que las organizaciones de trabajadores y de empleadores puedan formar federaciones y confederaciones, y afiliarse a organizaciones internacionales. La Comisión toma nota de que, según el Gobierno, si bien no existen disposiciones legislativas específicas que regulen la cuestión, no hay obstáculos legales para constituir federaciones o confederaciones o para afiliarse a organizaciones internacionales. Observando, sin embargo, la preocupación del MTUC por el hecho de que ni el Gobierno ni el sistema judicial reconocen las federaciones y confederaciones de sindicatos o la afiliación internacional, y observando además la indicación del Gobierno de que podría considerarse la inclusión de la cuestión en el proyecto de ley de relaciones laborales, la Comisión pide al Gobierno que incluya en el proceso de reforma en curso el examen y la adopción de las disposiciones legislativas y otras medidas necesarias para garantizar que se reconozca, tanto en la legislación como en la práctica, a las organizaciones de trabajadores y de empleadores el derecho a constituir federaciones y confederaciones, y afiliarse a organizaciones internacionales.

Reglamento de Asociaciones, 2015

La Comisión toma nota de que el Gobierno proporciona una copia del Reglamento de Asociaciones, que actualmente aplica la Ley de Asociaciones, y observa que contiene una serie de disposiciones que no están en consonancia con el Convenio y que es necesario modificar, a saber: los artículos 4, a) (inscripción obligatoria), 4, c) y 24, ii) (los miembros fundadores y los miembros del comité ejecutivo deben tener 18 años); 4, d) (prohibición de que la persona que registre la asociación tenga antecedentes penales); 13, a) (regulación detallada del nombre de la asociación); 15, d) (sanción por el uso de un sello, una bandera, un color o un lema que no haya sido registrado); 17, b), vi) (regulación detallada de los activos financieros); 19, a) (restricciones en cuanto a los objetivos de la asociación); 23, a) (solo los nacionales del país podrán presentarse como candidatos a presidente, secretario y tesorero); 24, i) (los miembros del comité ejecutivo deben ser miembros de la asociación); 30 a) (regulación detallada de los informes y cuentas anuales); 36, a) (auditoría por parte de una empresa auditora acreditada por el Gobierno para determinadas asociaciones); 38 (inspección policial con orden judicial si las actividades de la asociación socavan la armonía social); 40 ii), 42 y 43 (que prevén la disolución de una asociación por el registrador o los tribunales en razón de motivos demasiado vagos); 41 (exigencia de una resolución especial para la disolución voluntaria); 44, a), iii) y 45, a) (regulación detallada sobre el uso de los activos de la asociación tras su disolución), así como las artículos 12 a)-b), 14 a), 16 b), 20, 26 c), 29, 34 a), 35 b), 37 a) y 39 a), que prevén un poder discrecional excesivo del registrador en relación con la constitución, administración, y suspensión de las actividades de una asociación. En consonancia con las peticiones y expectativas de la Comisión mencionadas anteriormente, y teniendo en cuenta que la Ley de Asociaciones está siendo enmendada, la Comisión confía plenamente en que el Gobierno garantizará que, en el marco de la actual reforma legislativa, el Reglamento de Asociaciones también será enmendado para garantizar su plena conformidad con el Convenio.

Ley de libertad de reunión pública pacífica, 2013, y Reglamento que regula la resolución de conflictos entre el empresario y el trabajador, 2011

En su comentario anterior, la Comisión pidió al Gobierno que derogara el artículo 24, b), 7), de la Ley sobre la libertad de reunión pública pacífica y que modificara los artículos 5, 7, 8 y 11 del Reglamento sobre la resolución de conflictos, a fin de eliminar las restricciones indebidas al derecho de huelga y garantizar que todos los trabajadores cubiertos por el Convenio, incluidos los de los centros turísticos insulares, puedan ejercer en la práctica su derecho de huelga. La Comisión toma nota de que, según el Gobierno, las restricciones para reunirse en los centros turísticos, impuestas por el artículo 24, b), 7), están en vigor teniendo en cuenta la situación de «una isla, un centro turístico» y la importancia estratégica de la industria del turismo para las Maldivas. El Gobierno afirma que la disposición no prohíbe completamente el derecho de reunión en los centros turísticos insulares, ya que permite ejercerlo con permiso de la policía. La Comisión observa a este respecto las preocupaciones planteadas por el MTUC en el sentido de que, dado que los trabajadores de los complejos turísticos viven en islas remotas, la restricción de reunirse impuesta por el artículo 24, b), 7) niega por completo cualquier forma de asamblea o reunión sin la aprobación de los propietarios del complejo turístico y que la policía nunca ha permitido a los trabajadores realizar ninguna actividad de este tipo. En vista de lo anterior y observando que el Gobierno no proporciona ninguna información sobre las medidas adoptadas para abordar las restricciones impuestas a las huelgas por los artículos 5, 7, 8 y 11 del Reglamento sobre la resolución de conflictos, la Comisión recuerda una vez más que estas restricciones al derecho de reunión y de huelga, junto con la limitación del artículo 24, b), 7), de la Ley de libertad de reunión pública pacífica son tan amplias que podrían obstaculizar gravemente el derecho de las organizaciones de trabajadores a organizar sus actividades, incluso mediante la huelga, especialmente si se tiene en cuenta que cualquier paralización del trabajo podría considerarse que perjudica al empleador o al lugar de trabajo u obstruye los servicios a los clientes, en particular en los centros turísticos. En cuanto a las particularidades geográficas de los centros turísticos insulares, la Comisión también recuerda que en las situaciones en las que no parece justificarse una restricción o prohibición sustancial de la huelga, pero en las que, sin poner en tela de juicio el derecho de huelga de la gran mayoría de los trabajadores, es necesario garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios o el funcionamiento seguro o ininterrumpido de las instalaciones, como en los servicios públicos de importancia fundamental, podría considerarse la posibilidad de introducir servicios mínimos negociados (definidos mediante la participación de las organizaciones de trabajadores interesadas junto con el empleador). Por lo tanto, la Comisión pide una vez más al Gobierno que adopte las medidas necesarias para derogar el artículo 24, b), 7), de la Ley de libertad de reunión pública pacífica, y que modifique los artículos 5, 7, 8 y 11 del Reglamento sobre la solución de conflictos, a fin de eliminar las restricciones indebidas al derecho de las organizaciones de trabajadores a organizar sus actividades y garantizar que todos los trabajadores cubiertos por el Convenio que no realicen servicios esenciales en el sentido estricto del término, incluidos los de los centros turísticos insulares, puedan ejercer en la práctica su derecho de huelga.

Por último, tras observar que el artículo 6 del Reglamento sobre la solución de conflictos no establece ningún plazo para agotar el recurso al mecanismo obligatorio de resolución de quejas a nivel del empleador antes de que pueda tener lugar una huelga, la Comisión pidió al Gobierno que proporcionara información sobre la aplicación en la práctica del artículo 6 del Reglamento. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa de que el proyecto de ley de relaciones laborales tiene la intención de modificar los procedimientos establecidos en el Reglamento, sin indicar, no obstante, qué modificaciones concretas se introducirán en el artículo 6 del Reglamento. Recordando una vez más que los mecanismos obligatorios de reclamación de quejas a nivel del empleador no deberían ser tan complejos, ni carecer de plazos, ni ser tan lentos en su aplicación, que una huelga legal resulte imposible en la práctica o pierda su eficacia, la Comisión espera que el mecanismo de reclamación de quejas, en los términos enunciados en el proyecto de ley de relaciones laborales, se ajuste plenamente a lo anterior.