Observation (CEACR) - adopted 2013, published 103rd ILC session (2014)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Pakistan (Ratification: 1953)

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 102.ª reunión, junio de 2013)

La Comisión toma nota de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, sobre la aplicación de este Convenio, de los comentarios de la Confederación Sindical Internacional (CSI), de 21 de agosto de 2013 y comunicados al Gobierno el 29 de agosto de 2013, así como de la memoria del Gobierno recibida por la Oficina el 30 de agosto de 2013 y de sus diversos anexos.

La Comisión toma nota de la discusión que se refirió a las cuestiones siguientes: 1) la eficacia de la inspección del trabajo y el control del cumplimiento de las disposiciones legales en el contexto de la cesión de competencias legislativas y jurisdiccionales a las provincias en el área laboral; 2) la inspección del trabajo y la seguridad y salud en el trabajo (SST) en el contexto del reciente incendio en una fábrica textil en Karachi, en el cual perdieron la vida cerca de 300 trabajadores; 3) los recursos humanos y materiales de la inspección del trabajo; 4) las políticas restrictivas de la inspección, y 5) la publicación regular de informes anuales de inspección y su comunicación a la OIT.

En sus conclusiones, la Comisión de la Conferencia solicitó al Gobierno que, en su memoria debida a la Comisión de Expertos en 2013, incluyera información completa sobre todas las cuestiones planteadas y, en el informe anual sobre las actividades de los servicios de inspección en cada provincia, incluyera datos detallados en relación con todos los temas enumerados en el artículo 21 del Convenio, a saber, e información sobre los establecimientos sujetos a inspección y el número de trabajadores empleados en ellos, y estadísticas de las visitas de inspección, las infracciones y sanciones impuestas, los accidentes del trabajo y los casos de enfermedad profesional. La Comisión expresó la esperanza de que las medidas adoptadas con respecto a la aplicación de este Convenio de gobernanza quedaran reflejadas en la próxima memoria que presentara el Gobierno a la Comisión de Expertos. La Comisión acogió favorablemente la solicitud de asistencia técnica efectuada por el Gobierno, y expresó la esperanza de que ella le permita aplicar efectivamente el Convenio.

1. Eficacia de la inspección del trabajo y control del cumplimiento de las disposiciones legales en el contexto de la cesión de competencias legislativas y jurisdiccionales en el área laboral a las provincias

Proceso legislativo en las provincias. La Comisión toma nota de las indicaciones del Gobierno durante las discusiones que tuvieron lugar en la Conferencia, según las cuales la delegación de poderes a los gobiernos provinciales permitiría fortalecer el régimen de inspección. Asimismo, la Comisión toma nota de las indicaciones del Gobierno en su memoria, según las cuales tras esta delegación de competencias legislativas, las provincias están actualmente en el proceso de adoptar su propia legislación laboral. A este respecto, toma nota de copias de diversos textos legislativos adoptados por las provincias de Punjab y Khyber Pakhtunkha en 2012 y 2013, facilitados por el Gobierno. También toma nota de las observaciones de la CSI, en el sentido de que la falta de coordinación entre las provincias en este proceso ha generado un mosaico de leyes y reglamentos laborales que no cumplen con las normas internacionales del trabajo. Asimismo, la organización sindical subraya la necesidad de promulgar inmediatamente leyes y reglamentos sobre la inspección del trabajo, y señala que esta labor no se ha cumplido en ninguna de las provincias. La Comisión solicita al Gobierno que mantenga a la Oficina informada de todo progreso que realicen las provincias en el proceso de adopción de la legislación laboral, en particular en la esfera de la inspección del trabajo y de la SST, y que proporcione copia de esos textos una vez que hayan sido adoptados, indicando las disposiciones específicas que dan efecto a los artículos del Convenio.

Artículos 4 y 5, b). Vigilancia y control de la autoridad central de inspección. Determinación de las prioridades de inspección en colaboración con los interlocutores sociales. La Comisión recuerda que las conclusiones de la Comisión de la Conferencia insistieron en la importancia de disponer de un sistema eficaz de inspección del trabajo en todas las provincias, la necesidad de definir las prioridades de la inspección del trabajo de común acuerdo y que se adopte un enfoque estratégico y flexible, en consulta con los interlocutores sociales. La Comisión recuerda que el Gobierno señala en su memoria anterior que se aplicará un mecanismo de coordinación a nivel federal que sustituirá la creación, anteriormente prevista, de la autoridad nacional de inspección. La Comisión toma nota de las indicaciones según las cuales el Ministerio de Pakistaníes en el Exterior y de Desarrollo de Recursos Humanos (MOPHRD) es responsable de la coordinación y supervisión de la legislación laboral en las provincias y que el mecanismo de coordinación en el ámbito federal incluye una comisión de coordinación (integrada por las secretarías provinciales de trabajo y encabezada por el secretario federal del MOPHRD) y una comisión técnica (integrada por representantes del gobierno federal y de la OIT). La Comisión toma nota de las observaciones de la CSI, según las cuales la política de inspección de 2006 adoptada por el gobierno federal no tiene fuerza obligatoria en las provincias, y también toma nota de las indicaciones del Gobierno de que la política federal de inspección laboral de 2006 y la política laboral de 2010 proporcionan orientaciones a las provincias y que, en consecuencia, muchas de ellas ya han aplicado diversos aspectos de esas políticas, incluida la racionalización y consolidación de la legislación laboral, la informatización de los registros de la inspección del trabajo, etc. La Comisión solicita al Gobierno que facilite información sobre las medidas adoptadas para la determinación de las prioridades de la inspección del trabajo con miras a mejorar su eficacia y hacer el mejor uso de los escasos recursos humanos y materiales disponibles, y que precise el papel de los interlocutores sociales en este proceso. Sírvase también indicar información detallada sobre las medidas de aplicación que se han adoptado en las provincias en relación con las cuestiones y puntos planteados anteriormente por la Comisión en relación con la política de inspección de 2006 y de los documentos de política laboral de 2010. A este respecto, la Comisión solicita al Gobierno que proporcione mayor información sobre el mandato, composición y actividades de la comisión de coordinación y de la comisión técnica y copias de los textos aplicables.

Artículos 3, 1), b), 17, 18, 20 y 21. Aplicación efectiva de sanciones suficientemente disuasorias. La Comisión toma nota de las indicaciones proporcionadas por el Gobierno durante las discusiones que tuvieron lugar en la Comisión de la Conferencia, según las cuales la delegación de competencias a los gobiernos provinciales permitiría fortalecer al régimen de inspección y adoptar un enfoque preventivo que haría más eficiente la labor de los inspectores. La Comisión también toma nota de que el Gobierno señala en su memoria que los inspectores del trabajo han recibido instrucciones de recurrir principalmente a la persuasión, la orientación y la prevención, indicando también que las acciones legales sólo se utilizan como último recurso. Asimismo, la Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno, adjunta a la memoria, sobre el número de acciones judiciales iniciadas por los inspectores del trabajo, los casos pendientes ante los tribunales de trabajo, las decisiones pronunciadas y la cuantía de las multas impuestas. A este respecto, la Comisión toma nota de las indicaciones de la CSI, en el sentido de que no se prevén sanciones adecuadas por infracción de la legislación laboral ni por obstrucción de la labor de los inspectores; las multas que pueden imponerse por violación de la legislación laboral son extremadamente bajas y no disuaden a los empleadores de infringir la ley. La CSI alega también que los empleadores niegan a los inspectores del trabajo el acceso a los registros de la empresa, y aunque el inspector puede recurrir a los tribunales para obtener este acceso, los procedimientos pueden llevar muchos meses y desembocar en multas significantes. La Comisión recuerda al Gobierno, en términos del Estudio General de 2006, Inspección del trabajo, en los párrafos 279 y 282, que si bien la información y asesoramiento previsto en el artículo 3, 1), b), del Convenio no pueden sino favorecer la adhesión a las prescripciones legales, deben ir asimismo acompañados de un dispositivo de represión que permita procesar a los autores de infracciones comprobadas por los inspectores del trabajo. Las funciones de control y de asesoramiento son, en la práctica, indisociables. Al recordar que la Comisión de la Conferencia solicitó información detallada en relación con todas las cuestiones enumeradas en el artículo 21 del Convenio, incluyendo las infracciones y las sanciones impuestas, la Comisión solicita al Gobierno que proporcione información pertinente, e información detallada sobre la clasificación de esas infracciones, en función de las cuestiones legales a las que se refieren, y que vele por que esta información se incluya en los informes anuales de la inspección del trabajo. Asimismo, la Comisión solicita al Gobierno que indique el número de casos en que se deniega a los inspectores del trabajo el acceso a los registros de las empresas de acciones iniciadas sobre casos de obstrucción al cumplimiento de las funciones de los inspectores del trabajo y de sus resultados.

La Comisión también solicita al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas o previstas en el contexto de las reformas legislativas en curso, para aumentar la cuantía de las multas y reforzar las disposiciones penales y que comunique copia de los textos legales pertinentes una vez que hayan sido adoptados.

2. Inspección del trabajo y SST en el contexto del reciente incendio en una fábrica textil en Karachi, en el que perdieron la vida cerca de 300 trabajadores

Artículos 3, 1), a) y b), 5, b), 9 y 13. Actividades de la inspección del trabajo en el ámbito de la SST, incluyendo los establecimientos industriales de la provincia de Sindh. Supervisión de la auditoría privada y sistemas de certificación de las normas laborales por los servicios de inspección del trabajo. La Comisión toma nota de que durante las discusiones que tuvieron lugar en la Comisión de la Conferencia el Gobierno anunció la adopción de medidas a fin de indemnizar a las víctimas del incendio en Karachi y a sus familias, y de evitar la repetición de tales accidentes en el futuro. A este respecto, la Comisión también toma nota de que durante esas discusiones, el Gobierno señaló que había suscrito en la provincia de Sindh una declaración conjunta de compromiso con la OIT y los interlocutores sociales para el establecimiento de un plan de acción que abordará la cuestión de la inspección del trabajo y la SST en vista de los graves accidentes que tuvieron lugar en el país, en particular el incendio de la fábrica en Karachi en septiembre de 2012. Asimismo, la Comisión toma nota de la información suministrada en la memoria del Gobierno, según la cual se realizan esfuerzos en el ámbito provincial para asegurar el cumplimiento de las disposiciones legales en el ámbito de la SST, incluyendo el suministro de formación y servicios técnicos gratuitos por los inspectores en los lugares de trabajo. La Comisión también toma nota de que el Gobierno señala que los servicios de inspección en el ámbito provincial están respaldados por equipos de expertos técnicos que proporcionan servicios de asesoramiento y especialización en la esfera de la seguridad y la higiene en el trabajo y en otras áreas técnicas.

La Comisión también toma nota de las observaciones formuladas por la CSI, según las cuales la fábrica de Karachi antes mencionada había recibido un certificado que adolecía de graves errores, establecido por una empresa de auditoría privada acreditando el cumplimiento de las normas internacionales, entre otras, en el ámbito de la SST. Asimismo, toma nota de que la CSI señala que en la provincia de Sindh, en la que está situada Karachi, el sistema de la inspección del trabajo es inoperante, no se realizan inspecciones regulares de los lugares de trabajo y no se adoptan medidas para eliminar o reducir al mínimo las situaciones peligrosas en el lugar de trabajo, debido a que los empleadores saben perfectamente que no serán considerados responsables de los incumplimientos en la materia. La Comisión pide al Gobierno que comunique información sobre los progresos realizados en el establecimiento del plan de acción ya mencionado para mejorar la inspección del trabajo y el nivel de cumplimiento de las normas de SST en la provincia de Sindh, y que comunique una copia a la Oficina una vez que éste se haya adoptado, así como información sobre todas las medidas adoptadas para su aplicación.

La Comisión pide al Gobierno que comunique información detallada sobre las actividades de la inspección del trabajo llevadas a cabo en el área de la SST, especialmente en la provincia de Sindh (número de visitas de inspección, de infracciones observadas, disposiciones legales a las que se refieren, tipos de sanciones impuestas, incluyendo la adopción de medidas de ejecución inmediata en el caso de peligro inminente para la salud o seguridad de los trabajadores) así como sobre el número de accidentes del trabajo y de casos de enfermedad profesional notificados.

Asimismo, la Comisión solicita al Gobierno que formule los comentarios que estime apropiados en relación con las observaciones de la CSI y que proporcione información detallada sobre la manera en que las empresas privadas de auditoría son supervisadas por la inspección del trabajo.

Sírvase también proporcionar información sobre el número, calificaciones, situación jurídica y distribución geográfica de los expertos técnicos que prestan servicios de asesoramiento y conocimientos especializados en las áreas de seguridad e higiene en el trabajo y otras áreas técnicas, y que suministre información sobre la cooperación de los interlocutores sociales para garantizar el cumplimiento de la legislación en materia de SST.

Artículos 3, 1), a) y b), 13, 17, 18, 20 y 21. La inspección del trabajo y la SST en el sector de la minería de la provincia de Baluchistán. La Comisión recuerda las indicaciones proporcionadas por el Gobierno durante las discusiones que tuvieron lugar en la Comisión de la Conferencia, según las cuales la delegación de poderes a los gobiernos provinciales permitiría fortalecer el régimen de inspección y adoptar un enfoque preventivo que haría más eficiente la labor de los inspectores del trabajo. En relación con las discusiones acerca de las actividades de la inspección del trabajo y las cuestiones de SST en los establecimientos industriales de la provincia de Sindh, la Comisión observa que la CSI también hace referencia al elevado número de muertes y heridos en las minas de carbón de la provincia de Baluchistán, en las que se informa que los trabajadores realizan sus actividades prácticamente desprovistos de equipo de protección y los propietarios de las minas toman escasas medidas de seguridad. A este respecto, la organización sindical se refiere a una serie de explosiones de metano en una mina de carbón cercana a Quetta, que provocaron la muerte de 43 trabajadores en 2011. Recordando que la Comisión de la Conferencia solicitó al Gobierno que incluyera información detallada en los informes anuales sobre las actividades de los servicios de la inspección del trabajo en cada provincia, incluyendo los casos de accidentes del trabajo y los casos de enfermedades profesionales, la Comisión solicita al Gobierno que facilite información estadística separada sobre las actividades de la inspección del trabajo en materia de SST en la provincia de Baluchistán, en particular en las minas de carbón de esa provincia y que garantice que esa información se incluya en los informes anuales de la inspección del trabajo.

3. Recursos humanos y medios materiales de la inspección del trabajo

Artículos 7, 10 y 11. Recursos humanos y medios materiales de la inspección del trabajo y formación de los inspectores del trabajo. La Comisión toma nota de que en las conclusiones de la Comisión de la Conferencia se insistió en la importancia de que se proporcionen recursos humanos y medios materiales suficientes y de brindar una capacitación adecuada a los inspectores del trabajo.

A este respecto, toma nota de la observación formulada por la CSI, según la cual hay una escasez crítica de inspectores del trabajo en el país. Además toma nota de que, si bien el Gobierno indica que los medios de transporte son limitados en número, se comparten por varios inspectores y que existe la posibilidad de que se reembolsen los gastos de los inspectores cuando utilizan sus vehículos particulares para las inspecciones, la CSI indica que en la mayoría de los casos se requiere a los inspectores que utilicen sus propios vehículos para llevar a cabo las inspecciones y que raras veces, o nunca, se reembolsan sus gastos de viaje. La Comisión también toma nota de que, mientras que el Gobierno hace referencia a la formación adecuada de los inspectores del trabajo, el sindicato indica que los inspectores sólo reciben una formación muy rudimentaria y que la mínima formación que se les suministra tiene por objeto desarrollar la capacidad requerida para realizar inspecciones en sectores específicos. La Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que se asignen a la inspección del trabajo los recursos humanos y los medios materiales suficientes para asegurar el cumplimiento efectivo de sus funciones. La Comisión solicita al Gobierno que facilite información actualizada sobre el número de inspectores del trabajo en cada provincia, e información detallada sobre los medios materiales de que disponen los servicios de la inspección del trabajo en cada provincia, tales como oficinas y medios de transporte. Asimismo, solicita al Gobierno que describa las reglas aplicables para el reembolso (el importe de los viáticos por kilómetro, procedimiento a seguir, etc.) y el número de casos en que se reembolsaron los gastos de viaje. Asimismo, la Comisión solicita al Gobierno que proporcione información sobre la formación impartida a los inspectores del trabajo en cada provincia (materias tratadas, número de participantes, duración, etc.) durante el período cubierto por la próxima memoria del Gobierno.

4. Políticas restrictivas para la inspección del trabajo

Artículo 12, 1). Políticas restrictivas para la inspección del trabajo. La Comisión toma nota de que en el transcurso de las discusiones que tuvieron lugar en la Comisión de la Conferencia el Gobierno aseguró que no se estaban aplicando prohibiciones de inspección en provincia alguna. A este respecto, la Comisión toma nota de las observaciones de la CSI, indicando que si bien es cierto que la provincia de Punjab revocó la política restrictiva (a la que se refirió anteriormente la Confederación de Trabajadores de Pakistán (PWC)) que desde hace largo tiempo impedía la entrada de los inspectores del trabajo a las instalaciones de las fábricas, como consecuencia de la presión del lobby industrial, en la provincia de Sindh aún se exige que los inspectores notifiquen con bastante antelación a los empleadores que van a proceder a una visita de inspección. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno reitera en su memoria que no se prohíbe realizar inspecciones en provincia alguna y que las inspecciones ordinarias se han reiniciado en la provincia de Punjab, como se indicó en la memoria anterior del Gobierno. La Comisión solicita al Gobierno que formule las observaciones que estime conveniente en relación con los comentarios de la CSI y, que indique de ser el caso, las medidas adoptadas en la legislación y en la práctica para garantizar que los inspectores del trabajo están facultados para entrar libremente y sin notificación previa a cualquier hora del día y de la noche en todo lugar de trabajo sujeto a inspección, de manera que los inspectores del trabajo puedan cumplir sus funciones en todas las provincias del país con arreglo a lo dispuesto en las disposiciones del Convenio.

5. Publicación regular y comunicación a la OIT de los informes anuales de inspección

Artículos 20 y 21. Publicación de un informe anual de inspección. La Comisión toma nota de que las conclusiones de la Comisión de la Conferencia insistieron en la importancia de suministrar información completa sobre todas las cuestiones previstas en el artículo 21 del Convenio a fin de permitir una evaluación objetiva del grado en que se cumplen en cada provincia las disposiciones relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su labor. La Comisión toma nota de que el informe de la provincia de Sindh, que se adjunta a la memoria del Gobierno, contiene información sobre el número de inspecciones realizadas, el número de acciones judiciales, los casos pendientes ante los tribunales del trabajo, las decisiones pronunciadas y la cuantía de las multas impuestas para el período 2011 a 2013. Asimismo, toma nota de las estadísticas sobre el número de inspecciones, acciones judiciales y multas impuestas entre 2008 y 2012 en el informe de la provincia de Khyber Pakhatunkhawa (en relación con trabajo infantil, salarios, prestaciones por maternidad, SST, etc.) y las estadísticas sobre el número de inspecciones, acciones judiciales, casos pendientes ante el tribunal del trabajo, decisiones pronunciadas y cuantía de las multas impuestas en la provincia de Baluchistán. Sin embargo, la escasa información proporcionada y la falta de información sobre el número de establecimientos sujetos a inspección no constituye una base suficiente para realizar una evaluación exhaustiva de la aplicación del Convenio. La Comisión toma nota de la información de que la documentación de la inspección del trabajo se informatiza actualmente en la provincia de Punjab, pero observa que no se ha proporcionado información sobre las actividades de los servicios de la inspección del trabajo en dicha provincia.

En este contexto, también toma nota de la información proporcionada por la CSI, en el sentido de que la última memoria sobre las actividades de los servicios de la inspección del trabajo se refiere a 2007, y que no existe una autoridad central que recopile la información y elabore un informe anual sobre todo el país. La organización sindical indica a este respecto, que el Ministerio de Coordinación Interprovincial tiene competencia para supervisar esta cuestión, pero hasta la fecha no ha hecho nada al respecto. La Comisión solicita al Gobierno que haga todos los esfuerzos posibles para asegurar que la autoridad central de inspección publique y comunique a la OIT un informe anual de la inspección del trabajo (artículos 20 y 21 del Convenio), y que indique las medidas adoptadas a este respecto. Asimismo, solicita al Gobierno que comunique en su próxima memoria información estadística sobre la inspección del trabajo en las provincias y en los diferentes sectores, incluyendo las zonas francas de exportación, tan detallada como sea posible (establecimientos industriales y comerciales sujetos a inspección, número de inspecciones, infracciones observadas y disposiciones legales a las que se refieren, etc.) en todas las provincias.

Asistencia técnica. Recordando que la Comisión de la Conferencia acogió favorablemente la solicitud de asistencia técnica efectuada por el Gobierno y expresó la esperanza de que ella le permita aplicar efectivamente el Convenio, la Comisión invita al Gobierno a proporcionar información sobre cualquier evolución a este respecto.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2014.]