Observation (CEACR) - adopted 2014, published 104th ILC session (2015)

Forced Labour Convention, 1930 (No. 29) - Qatar (Ratification: 1998)

Seguimiento de las reclamaciones del Comité tripartito (reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT)

Artículos 1, 1), 2, 1), y 25 del Convenio. Trabajo forzoso de los trabajadores migrantes. La Comisión toma nota de que en su 320.ª reunión (marzo de 2014), el Consejo de Administración aprobó el informe del comité tripartito establecido para examinar la reclamación presentada por la Confederación Sindical Internacional (CSI) y la Internacional de Trabajadores de la Construcción y la Madera (ICM) alegando el incumplimiento por Qatar del Convenio núm. 29. Este comité llegó a la conclusión de que en el país hay trabajadores migrantes en situaciones de trabajo forzoso debido a la existencia de ciertas prácticas, y en particular debido a la sustitución de contratos, las restricciones a la libertad de dejar la relación de trabajo y de salir del país, el impago de salarios o la amenaza de represalias. El comité consideró que el Gobierno debía adoptar más medidas para cumplir sus obligaciones con arreglo al artículo 1 del Convenio. El Consejo de Administración adoptó las conclusiones del comité tripartito y pidió al Gobierno que:

• -reconsiderase sin demora el funcionamiento del sistema de patrocinio;
• -garantizase sin demora el acceso de los trabajadores migrantes a la justicia de forma que pudieran hacer valer de manera efectiva sus derechos;
• -velase por que se aplicaran sanciones adecuadas por las infracciones.

a) Funcionamiento del sistema de patrocinio (Kafala). La Comisión toma nota de que la contratación de trabajadores migrantes y su empleo están regidos por la ley núm. 4 de 2009 que regula el sistema de patrocinio. En el marco de este sistema, los trabajadores migrantes que han conseguido un visado deben tener un patrocinador. Este patrocinador debe cumplir las formalidades para obtener los permisos de residencia del trabajador y cuando ese procedimiento termina el empleador tiene la obligación de entregar su pasaporte al trabajador (artículo 19). La ley prohíbe que los trabajadores cambien de empleador, y el cambio temporal de patrocinador sólo es posible si está pendiente una acción judicial en relación con el empleador y el trabajador. Además, los trabajadores no pueden abandonar el país de forma provisional o definitiva sin tener un visado de salida expedido por su patrocinador (artículo 18). La ley prevé un procedimiento especial aplicable a los casos en los que el patrocinador se niega a conceder un visado de salida a un empleado (artículo 12). La Comisión toma nota de que el comité tripartito observó que si bien ciertas disposiciones de la ley núm. 4, de 2009, ofrecen protección a los trabajadores, su aplicación práctica plantea dificultades, especialmente el procedimiento de registro de los trabajadores, que lleva a la confiscación de pasaportes o a que el número de transferencias de patrocinador sea muy reducido. Asimismo, el comité señaló que ciertas disposiciones de la ley, al limitar la posibilidad de que los trabajadores migrantes dejen el país o cambien de empleador, impiden que los trabajadores que son víctimas de prácticas abusivas se libren de estas situaciones. Lo mismo ocurre con la práctica de retención de los pasaportes que priva a los trabajadores de su libertad de movimiento.

La Comisión toma debida nota de que el Gobierno indica que se ha preparado un proyecto de ley que deroga el sistema de patrocinio y lo sustituye por contratos de trabajo. El proyecto de ley autoriza a los trabajadores a cambiar de empleador cuando su contrato de duración limitada expira o después de cinco años cuando tienen un contrato de duración ilimitada. El Gobierno indica que también se han previsto enmiendas para permitir que, previa obtención de una autorización de la autoridad gubernamental competente, los trabajadores pongan fin a la relación de trabajo con su empleador. Añade que se realizarán más esfuerzos para que no se retengan los pasaportes de los trabajadores y que los empleadores que violan esta obligación sean sancionados con arreglo a la ley.

La Comisión confía en que se adopte sin demora una nueva legislación aplicable a los trabajadores migrantes que les asegure el pleno disfrute de sus derechos laborales y les proteja contra toda forma de explotación que se asemeje al trabajo forzoso. La Comisión espera que, para alcanzar este objetivo, la legislación permita:

• -eliminar las restricciones y los obstáculos que limitan la libertad de movimiento de esos trabajadores y les impiden poner fin a su relación de trabajo en caso de abuso;
• -que los trabajadores dejen su empleo respetando ciertos intervalos de tiempo o mediante un preaviso razonable;
• -revisar el procedimiento de expedición de visados de salida;
• -garantizar el acceso a mecanismos de queja rápidos y eficaces para hacer valer los derechos de esos trabajadores en todo el territorio;
• -garantizar que cuando no se respeten sus derechos puedan utilizar mecanismos de protección y de asistencia.

b) Acceso a la justicia. La Comisión señala que el comité tripartito observó que si bien la legislación prevé el establecimiento de diversos mecanismos de presentación de quejas, los trabajadores parecen tener dificultades para utilizarlos. El comité consideró que se deberían seguir adoptando medidas para eliminar esos obstáculos, por ejemplo sensibilizando a los trabajadores sobre sus derechos, protegiendo a las presuntas víctimas de trabajo forzoso y reforzando la cooperación con los países que suministran mano de obra. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el proyecto de ley establece que los trabajadores migrantes deberán presentar sus quejas al Departamento de Relaciones Laborales del Ministerio de Trabajo que las examinará sin demora y que los trabajadores no deberán costear ningún gasto de justicia. A fin de recibir las quejas, se ha equipado a este departamento con tabletas, disponibles en diferentes lenguas, y se ha incrementado el número de intérpretes. Además, se ha puesto a disposición de los trabajadores una línea telefónica gratuita y una dirección electrónica para que puedan presentar quejas, que son tratadas por un equipo especialmente formado a este fin. Por último, se ha establecido una oficina para ayudar a los trabajadores a iniciar procedimientos ante los tribunales y apoyarles durante todo el procedimiento judicial.

Tomando debida nota de esta información, la Comisión recuerda que debido a la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran los trabajadores migrantes resulta necesario implementar medidas específicas que les permitan hacer valer sus derechos sin temor a represalias. La Comisión insta firmemente al Gobierno a seguir adoptando medidas para fortalecer la capacidad de los trabajadores a fin de que, en la práctica, puedan dirigirse a las autoridades competentes y obtener reparación en caso de violación de sus derechos o de abusos sin temor a represalias. La Comisión también pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para sensibilizar al público y a las autoridades competentes sobre la problemática del trabajo forzoso de los migrantes, a fin de que todos los actores interesados puedan identificar los casos de explotación en el trabajo, denunciarlos y proteger a las víctimas. La Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para asegurar que las víctimas reciben asistencia psicológica, médica y jurídica, y que proporcione información sobre el número de centros de acogida que existen, el número de personas que se benefician de esta asistencia y los acuerdos bilaterales firmados con los países que suministran mano de obra. Por último, la Comisión pide al Gobierno que indique las medidas legislativas y prácticas adoptadas para garantizar una protección efectiva a los trabajadores domésticos.

c) Aplicación de sanciones. Sanciones por infracción de la legislación del trabajo. La Comisión toma nota de que el comité tripartito señaló la falta de sanciones por violación de la legislación del trabajo y de la ley que regula el sistema de patrocinio. Asimismo, indicó que la detección y la sanción efectiva de estas violaciones contribuyen a la prevención de las prácticas de trabajo forzoso. La Comisión toma nota de que el Gobierno transmite estadísticas sobre el número de procedimientos judiciales y condenas en relación con los atrasos en el pago de salarios y de remuneración de las vacaciones y las horas extraordinarias. Entre enero y junio de 2014, se entablaron 448 procedimientos y se pronunciaron 379 condenas. En lo que respecta a la cuestión de los atrasos en el pago de los salarios, el Gobierno se refiere a un proyecto legislativo a fin de crear una unidad especial en materia de protección de los salarios en el Departamento de la Inspección del Trabajo y prever la obligación de los empleadores de pagar los salarios directamente a través de una transferencia bancaria. Asimismo, el Gobierno transmite información sobre las medidas adoptadas para fortalecer la inspección del trabajo, especialmente a través de la ampliación de su cobertura geográfica, el aumento del número de inspectores y la mejora de su estatuto, y la dotación de material informático moderno. Gracias a estas mejoras, el número de visitas de inspección aumentó, pasando de 46 624, en 2012, a 50 538, en 2013. La Comisión alienta firmemente al Gobierno a continuar reforzando el control de las condiciones de trabajo de los trabajadores migrantes y la aplicación efectiva de sanciones en relación con las violaciones detectadas. A este respecto, pide al Gobierno que continúe sensibilizando y formando a los inspectores del trabajo a fin de que puedan identificar y acabar con las prácticas que incrementan la vulnerabilidad de los trabajadores migrantes y les exponen al trabajo forzoso, a saber, la confiscación de pasaportes, los retrasos en el pago de los salarios, las prácticas abusivas de las agencias de colocación, y en particular la cuestión de los gastos de contratación, y las sustituciones de contratos de trabajo. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que indique la manera en la que la inspección del trabajo coopera con el Ministerio Público para que las infracciones detectadas den lugar a procedimientos penales. Por último, la Comisión remite a los comentarios que formula en virtud del Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81).

Imposición de sanciones penales. La Comisión toma nota de que el comité tripartito pidió al Gobierno que adoptara medidas eficaces, de conformidad con el artículo 25 del Convenio, para que se impongan sanciones apropiadas a los empleadores que recurren a prácticas de trabajo forzoso. La Comisión toma nota con preocupación de que si bien el Gobierno se refiere a las disposiciones de la legislación nacional que garantizan la libertad de trabajo y sancionan la imposición de trabajo forzoso (artículo 322 del Código Penal y la Ley núm. 15, de 2011, de Lucha Contra la Trata de Personas), sigue sin transmitir información sobre los procedimientos judiciales entablados en base a estas disposiciones. A este respecto, la Comisión señala que la situación de los trabajadores migrantes en Qatar ha sido examinada por numerosos organismos de las Naciones Unidas y que todos estos organismos expresaron su gran preocupación por los abusos de los que son víctimas muchos trabajadores migrantes (documentos A/HRC/26/35/Add.1, de 23 de abril de 2014, y CEDAW/C/QAT/CO/1, de 10 de marzo de 2014). Recordando que el hecho de que no se sancione a las personas que imponen trabajo forzoso genera un clima de impunidad que propicia la perpetuación de estas prácticas, la Comisión expresa la firme esperanza de que el Gobierno adopte todas las medidas necesarias para garantizar que, de conformidad con el artículo 25 del Convenio, se imponen efectivamente sanciones eficaces y disuasorias a las personas que recurren a las prácticas de trabajo forzoso. La Comisión pide al Gobierno que garantice que, habida cuenta de la gravedad de este delito, las autoridades policiales y la Fiscalía actúan «de oficio», independientemente de toda acción llevada a cabo por las víctimas. La Comisión también pide al Gobierno que transmita información sobre los procedimientos judiciales entablados y las sanciones pronunciadas.

Asimismo, la Comisión toma nota de que durante su 322.ª reunión (noviembre de 2014), el Consejo de Administración declaró admisible la queja presentada por delegados de la Conferencia Internacional del Trabajo en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT alegando el incumplimiento por Qatar de los Convenios núms. 29 y 81, y pidió al Gobierno y a las organizaciones de empleadores y de trabajadores de Qatar que transmitieran información pertinente que examinaría en su próxima reunión (marzo de 2015).

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2015.]