Observation (CEACR) - adopted 2015, published 105th ILC session (2016)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Fiji (Ratification: 2002)

La Comisión toma nota de las observaciones proporcionadas por la Confederación Sindical Internacional (CSI), en una comunicación recibida el 1.º de septiembre de 2015. La Comisión también toma nota de las observaciones de carácter general de la Organización Internacional de Empleadores (OIE), recibidas el 1.º de septiembre de 2015.

Queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT por incumplimiento del Convenio. La Comisión recuerda que la queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT por un grupo de delegados trabajadores en la Conferencia Internacional del Trabajo de 2013, en la que se alega el incumplimiento de las disposiciones del Convenio por parte de Fiji, fue declarada admisible y sigue pendiente de resolución ante el Consejo de Administración. La Comisión toma nota del acuerdo tripartito suscrito el 25 de marzo de 2015 por el Gobierno, el Congreso de Sindicatos de Fiji (FTUC) y la Federación de Comercio y Empleadores de Fiji (FCEF) reconociendo la revisión de la legislación laboral, incluida la Ley de Relaciones Laborales (ERP), en el marco del Consejo Consultivo de Relaciones Laborales (ERAB) a fin de velar por el cumplimiento de los convenios fundamentales de la OIT. La Comisión toma nota de que el Consejo de Administración lamentó que no se le hubiera presentado un informe de ejecución conjunto de conformidad con lo establecido en el acuerdo tripartito suscrito por el Gobierno de la República de Fiji, el FTUC y la FCEF el 25 de marzo de 2015, como lo solicitara el Consejo de Administración en su 324.ª reunión (junio de 2015), e instó al Gobierno de Fiji a que aceptara una misión tripartita para examinar los obstáculos que se oponen a la presentación de un informe de ejecución conjunto y considere todas las cuestiones pendientes en la queja presentada en virtud del artículo 26. La Comisión entiende que la misión tripartita se llevará a cabo en un futuro próximo y confía en que estará en condiciones de prestar asistencia al Gobierno y a los interlocutores sociales para encontrar soluciones a las cuestiones pendientes referidas a la aplicación del Convenio.

Derechos sindicales y libertades públicas. La Comisión tomó nota anteriormente con interés de que el nuevo comisario de policía reactivó la investigación sobre la agresión al Sr. Felix Anthony, dirigente sindical, que fue objeto de sus observaciones anteriores, la Comisión expresó su confianza en que el Sr. Anthony cooperase con la investigación y pidió al Gobierno que comunicara información sobre toda evolución a este respecto. La Comisión tomó debida nota de la indicación del Gobierno de que el expediente pertinente de la investigación ha sido compilado por la policía de Fiji y remitido a la Fiscalía General del Estado el 25 de febrero de 2015, para consultas sobre el curso de acción a seguir, y de que el Sr. Anthony no ha hecho una declaración formal indicando su voluntad de seguir adelante la causa y presentar los informes médicos pendientes.

La Comisión recuerda además que sus comentarios anteriores también se refirieron a los casos del Sr. Daniel Urai (presidente del FTUC) y del Sr. Goundar, quienes fueron acusados penalmente. La Comisión expresó su confianza de que se retirasen de inmediato todas las acusaciones relacionadas con el ejercicio de actividades sindicales y pidió al Gobierno que indicara si seguían pendientes de resolución las imputaciones contra el Sr. Goundar. La Comisión entiende y toma nota con satisfacción de que las acusaciones de sedición formuladas contra el Sr. Urai y otra persona hace ya cuatro años, han sido dejadas sin efecto por el Tribunal de Magistrados de Suva debido a que el Fiscal General del Estado desistió de la acción penal y que el abandono de los cargos entraña la devolución del pasaporte y el levantamiento de la prohibición de viajar. Al tiempo que toma nota de la indicación del Gobierno de que existe una segunda causa pendiente en los tribunales contra el Sr. Urai, imputado por el delito de reunión ilegal, con motivo del incumplimiento de disposiciones del Reglamento de Emergencia Pública (PER), la Comisión expresa la firme esperanza de que se abandonen sin demora las acusaciones pendientes relacionadas con el ejercicio de su actividad sindical, y pide al Gobierno una vez más que indique si sigue pendiente de resolución alguna imputación contra el Sr. Goundar.

Cuestiones legislativas. Ley de Relaciones Laborales (enmienda) de 2015. La Comisión toma nota de que según se indica en la memoria del Gobierno y en el informe de ejecución presentado por el Gobierno de Fiji el 15 de octubre de 2015: i) el ERAB celebró tres reuniones en mayo de 2015, en las que aprobó la propuesta de revocación del decreto relativo a las industrias nacionales esenciales (empleo) de 2011 (ENID), y sus miembros debatieron sobre el proyecto de ley de relaciones laborales (enmienda) elaborado por el Gobierno; ii) una vez que el ERAB tomó nota de los puntos de desacuerdo, el Gobierno propuso que el proyecto de ley se trasladara al ministro, y iii) el proyecto de ley se presentó ante el Parlamento el 22 de mayo 2015; el Parlamento trasladó este proyecto la Comisión Parlamentaria Permanente ante la cual se presentan las observaciones de todos los interesados; y el proyecto fue aprobado por el Parlamento y promulgado el 14 de julio de 2015 como Ley de Relaciones Laborales (enmienda) núm. 10, de 2015.

La Comisión toma nota con satisfacción de que las siguientes cuestiones planteadas anteriormente se resolvieron mediante la adopción de la Ley de Relaciones Laborales (enmienda), de 2015: posibilidad de que todos los trabajadores que desempeñen más de una actividad laboral se afilien a más de un sindicato en la misma industria, oficio o profesión en la medida de que no se trate del mismo empleador (artículo 119, 2), en su forma enmendada); el registrador tiene facultades para inspeccionar las cuentas del sindicato durante las horas normales de actividad, sólo cuando así lo requiera el 10 por ciento de los afiliados con derecho a voto (artículo 128, 2)); y la eliminación de la pena de prisión por organizar una huelga ilegal aunque pacífica (artículos 250 y 256, a)). Sin embargo, al tiempo que recuerda que no debería imponerse ninguna sanción penal por la participación en una huelga de manera pacífica, la Comisión pide que se modifiquen los artículos 250 y 256, a) para eliminar la pena de multa por dicha forma de participación.

La Comisión también toma nota de que el artículo 191BW de la ERP, en su forma enmendada en 2015, prevé la derogación del ENID con excepción del texto que se mantiene en la nueva parte 19 de la ERP. Al tomar nota con interés de la derogación del ENID, la Comisión observa con profunda preocupación que las enmiendas de la ERP mantienen algunos elementos del ENID, que ya han sido motivo de preocupación para la Comisión y que se tratan a continuación.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen conveniente y de afiliarse a las mismas. La Comisión toma nota de que la nueva parte 19 de la ERP prevé las modalidades para establecer la representación de los trabajadores en todos los servicios e industrias considerados esenciales. Las partes 1 a 12, 14 a 16, 18, 21 y 22 de la ERP se aplicarán únicamente a los servicios e industrias esenciales en la medida en que no resulten incompatibles con la parte 19. La Comisión toma nota con preocupación de que, con arreglo al artículo 185 de la ERP en su forma enmendada, la lista de industrias consideradas como servicios esenciales ahora incluye los servicios enumerados en la lista 7 de la ERP (servicios de rescate aéreo y marítimo; servicios de emergencia en caso de desastres nacionales; servicios de extinción de incendios; servicios de salud; servicios hospitalarios; servicios de faros; servicios meteorológicos; bombeo, ventilación y aireación en las minas; servicios sanitarios; abastecimiento y distribución de combustible, petróleo, energía y electricidad, esenciales para el mantenimiento de los servicios que figuran en la lista 7; telecomunicaciones; servicios de transporte necesarios para el funcionamiento de los servicios que figuran en la lista 7; y servicios de abastecimiento de agua), las industrias nacionales consideradas esenciales con arreglo al ENID (industria financiera, industria de telecomunicaciones, industria de la aviación civil, y los servicios públicos) y las correspondientes empresas designadas en virtud del ENID, así como el Gobierno, las autoridades legales, las autoridades locales y las empresas comerciales gubernamentales (según indica el FTUC, en este último rubro se incluyen como servicios esenciales la industria azucarera y la industria pesquera). La lista ampliada, según lo indicado por el Gobierno, se refiere a lugares de trabajo donde los trabajadores pueden elegir modos de representación distintos de los sindicatos.

La nueva definición aplicable a la parte 19 del término «sindicato» (artículo 185) se refiere a un sindicato de trabajadores registrado con arreglo a la ERP, que deberá incluir una unidad de negociación constituida o registrada con arreglo a las disposiciones del ENID o de la parte 19. El artículo 189, 1), dispone que una unidad de negociación constituida con arreglo al ENID o por una decisión adoptada mediante votación secreta por el 25 por ciento de los trabajadores empleados por el mismo empleador en un servicio esencial (artículo 189, 4)), se considerará un sindicato a los efectos de la parte 19 y tendrá derecho a entablar negociaciones colectivas en representación de los trabajadores que son partes de la unidad de negociación y a someter los conflictos laborales ante un tribunal de arbitraje en representación de esos trabajadores. De conformidad con el artículo 189, 3), la unidad de negociación tendrá derecho a registrarse como sindicato con arreglo a la ERP y una vez registrada será titular de todos los derechos y estará sujeta a todas las obligaciones aplicables a un sindicato constituido en virtud de la ERP. El artículo 190 dispone que todos los trabajadores en un servicio esencial tendrán derecho a constituir y afiliarse a un sindicato o a una unidad de negociación, tendrán derecho a entablar negociaciones colectivas, y a que los conflictos laborales en que intervenga sean resueltos por el Tribunal de Arbitraje con arreglo a lo dispuesto en la parte 19. Con arreglo al artículo 189, 2), si la mayoría de trabajadores en una unidad de negociación constituida con arreglo al ENID decide, por votación secreta, afiliarse a un sindicato establecido en virtud de la ERP, esa unidad de negociación quedará disuelta y los trabajadores, a los efectos de la parte 19, serán representados por el sindicato al que hayan adherido.

La Comisión observa que en las disposiciones antes mencionadas existe un uso doble del término «sindicato»: por una parte, se utiliza en el sentido tradicional para designar a las organizaciones de trabajadores registradas con arreglo a la parte 14 de la ERP; y por la otra, el término se emplea para las unidades de negociación, cuyos dirigentes se limitan a aquellos que trabajan en la unidad de negociación y cuyo procedimiento para el registro en virtud de la parte 14, que incluye estatutos, reglas, elecciones de directivos, asambleas generales, etc., no son claros. El establecimiento de una unidad de negociación parece limitarse a requerir, en virtud de la ERP, que se lleve a cabo una votación, con el pronunciamiento favorable del 25 por ciento de los trabajadores. La Comisión recuerda que, según el informe de la misión de contactos directos de la OIT, de 2014:

Muchos testigos comunicaron a la misión que estaban muy preocupados por las repercusiones del ENID en el movimiento sindical del país por la capacidad de éste para ejercer derechos sindicales. En efecto, al margen de las disposiciones concretas cuya modificación ya han solicitado los órganos de control, la información proporcionada a la misión por todas las partes interesadas, incluidas las empresas abarcadas por el decreto y sus respectivas unidades de negociación, indica que no es posible que los sindicatos sigan funcionando como tales en virtud del decreto. […] La disolución de los sindicatos y la revocación de los convenios colectivos no se vieron compensadas por el establecimiento de sindicatos en las empresas, sino que se crearon unidades de negociación con los representantes de los trabajadores para las que se tuvieron que establecer además nuevas estructuras jurídicas a efectos de la recaudación de las cuotas sindicales. Aunque se ha dicho que se les permitía consultar con sindicatos externos, los representantes de los trabajadores no podían ir acompañados en las negociaciones que mantenían con los representantes de la dirección, que al parecer contrataban a abogados mucho mejor preparados para este tipo de diálogo; esto daba lugar a un importante desequilibrio de poder en el proceso de negociación, por no mencionar el miedo a represalias, que llevaba a los representantes de los trabajadores en la negociación a temer por la pérdida de sus empleos.

La Comisión observa que, en el caso de una larga lista de servicios e industrias esenciales, la ERP en su forma modificada da preferencia, exactamente igual que el ENID, al establecimiento de representaciones de trabajadores en estructuras distintas de los sindicatos, permitiendo la constitución de «unidades de negociación» con sólo el 25 por ciento de los trabajadores. Esta forma de representación continuará siendo la única en el lugar de trabajo hasta que los trabajadores voten por mayoría (el 50 por ciento más uno) que se constituirá un sindicato. En esas circunstancias, la Comisión se ve obligada a concluir que las enmiendas que introducen en la ERP el criterio del ENID respecto de la representación del trabajador permite que se siga socavando el derecho de los trabajadores a constituir los sindicatos que estimen conveniente y es probable que se perpetúen las repercusiones negativas que tiene el ENID en el movimiento sindical, observadas por la misión de contactos directos. En consecuencia, la Comisión pide al Gobierno de revisar los artículos 185 y 189, 1) y 3), en consulta con las organizaciones nacionales representativas de los trabajadores y de los empleadores para proceder a su enmienda, de manera de garantizar que no se socave efectivamente a las organizaciones de trabajadores.

A este respecto, la Comisión recuerda que el requisito de afiliación mínima para constituir una organización de trabajadores o de empleadores debería mantenerse dentro de límites razonables para no obstaculizar el establecimiento de organizaciones, y no impedir en la práctica que se constituya más de un sindicato en una empresa. En su Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafos 89 y 90, la Comisión recuerda que el requisito mínimo de 40 trabajadores para el solo efecto de constituir un sindicato es excesiva y critica el requisito mínimo del 30 por ciento de los afiliados. Con la finalidad de permitir el pluralismo sindical y de asegurar que el requisito de afiliación mínima no limite indebidamente los derechos de los trabajadores para constituir las organizaciones que estimen conveniente y afiliarse a ellas, la Comisión debe concluir que una disposición que imponga un requisito mínimo del 50 por ciento de los trabajadores en los denominados servicios esenciales constituye una violación del artículo 2 del Convenio e insta al Gobierno a adoptar medidas para modificar sin demora el artículo 189, 2).

En relación con la definición de «sindicato» en la parte 19, la Comisión subraya que aunque determinados derechos se consideran tradicionalmente como derechos sindicales, los representantes de los trabajadores también deberían disfrutar de ellos (por ejemplo, la protección contra la discriminación antisindical) o ejercerlos cuando no existen sindicatos. La Comisión estima que el derecho a participar en órganos nacionales tripartitos y el derecho a nombrar delegados en los órganos internacionales debería ser una prerrogativa de las organizaciones de trabajadores y de empleadores en el sentido previsto en el Convenio. A este respecto la Comisión observa que el Gobierno designó, en octubre de 2015, 18 miembros adicionales del ERAB y que al menos dos de los seis nuevos miembros trabajadores son representantes de unidades de negociación; además el FTUC, al denunciar que el ERAB ampliado incluía numerosos participantes sin una condición jurídica precisa, anunció que no sería parte en sus reuniones. La Comisión observa que probablemente se presenten situaciones similares respecto de las propuestas de candidatos al grupo de trabajadores que pasarán a integrar el Tribunal de Arbitraje. La Comisión insta al Gobierno a velar por que la composición de los sectores de trabajadores y empleadores miembros de esos órganos sea determinada por las organizaciones nacionales representativas de los empleadores y de los trabajadores.

Además, la Comisión toma nota que la FTUC denuncia que no se han adoptado medidas correctivas para dejar sin efecto la cancelación de los registros sindicales y que se ha suspendido la resolución de conflictos como consecuencia de la introducción del ENID; observa también que esos puntos se encontraban entre las cuestiones de desacuerdo en relación con el proyecto de ley de relaciones laborales (enmienda), respecto de los cuales el ERAB decidió su registro para su discusión en una fase ulterior. La Comisión también toma nota de que el Gobierno indica en el informe de ejecución que el ERAB acordó que los recursos individuales presentados por los trabajadores ante el Tribunal de Empleo, suspendidos con arreglo a las disposiciones del ENID, se remitirían a los tribunales para su resolución. Observando que aún persisten las repercusiones negativas del ENID en el movimiento sindical, y recordando sus comentarios anteriores relativos a los artículos 6 y 26 del ENID ahora derogado (cancelación de todos los registros sindicales en vigor en las «industrias nacionales esenciales»; y la falta de recursos judiciales en casos de conflictos de derecho), la Comisión insta al Gobierno a: i) volver a registrar a los sindicatos cuyos registros fueron cancelados con arreglo al artículo 6 del ENID, y ii) aplicar la recomendación del ERAB a fin de reanudar la solución de los conflictos suspendidos con arreglo al artículo 26 del ENID.

La Comisión también observa que los siguientes puntos anteriormente planteados se encuentran aún pendientes tras la adopción de la Ley de Relaciones Laborales (enmienda) de 2015: denegación del derecho de sindicación al personal penitenciario (artículo 3, 2)); facultades excesivamente amplias del funcionario encargado del registro para decidir si un sindicato reúne o no las condiciones de registro previstas en la ERP (artículo 125, 1), a), en su forma enmendada; obligación de los dirigentes sindicales de haber trabajado durante un período no menor de tres meses en la industria, el comercio o la profesión correspondiente (artículo 127, a), en su forma enmendada); prohibición de ejercer como dirigentes sindicales a las personas que no sean nacionales de Fiji (artículo 127, d)); injerencia en los estatutos y reglamentos del sindicato (artículo 184); facultades excesivas del funcionario encargado del registro que goza de la competencia para examinar en cualquier momento los libros de contabilidad de una organización (artículo 128, 3)); disposiciones que pueden obstaculizar las acciones sindicales (artículos 175, 3), b) y 180); y arbitraje obligatorio (artículos 169 y 170; artículo 181, c), en su forma enmendada; y nuevo artículo 191BS (anteriormente 191, 1), c)). En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión pide al Gobierno que revise las disposiciones mencionadas de la ERP en consulta con las organizaciones nacionales representativas de trabajadores y de empleadores con miras a su enmienda, de manera de poner la legislación en plena conformidad con el Convenio.

Artículo 3. Derechos de las organizaciones de trabajadores de organizar sus actividades y formular sus programas. La Comisión toma nota con preocupación de las siguientes discrepancias entre las disposiciones de la ERP, en su forma enmendada en 2015 y del Convenio también planteadas por la CSI en relación con: las disposiciones que pueden obstaculizar la acción sindical (artículo 191BN); pena de prisión en caso de declarar una huelga (ilegal o incluso legal) pacífica en los servicios considerados esenciales (artículos 191BQ, 1), 256, a), 179 y 191BM); las facultades discrecionales excesivamente amplias del ministro con respecto al nombramiento y remoción de los miembros del Tribunal de Arbitraje y nombramiento de mediadores, que ponen en tela de juicio la imparcialidad de los órganos de solución de conflictos (artículos 191D, 191E, 191G y 191Y); el arbitraje obligatorio en los servicios considerados esenciales (artículos 191Q, 191R, 191S, 191T y 191AA), etc. La Comisión toma nota de que, a la luz de la lista ampliada de los servicios esenciales indicado por el artículo 2 anteriormente mencionado, dichas restricciones abordaban amplios sectores de la economía. La Comisión observa también que dichas restricciones no imponen una prohibición completa de las acciones colectivas. Aunque toma nota con interés de que el ERAB acordó recomendar al ministro la reducción del período de aviso para la huelga de veintiocho a catorce días, la Comisión observa con preocupación que el efecto acumulativo del sistema de arbitraje obligatorio aplicable a los «servicios esenciales» y las severas sanciones que entrañan penas de prisión tienen el efecto de impedir o reprimir efectivamente toda acción sindical en esos servicios. La Comisión pide al Gobierno que revise las disposiciones antes mencionadas de la ERP en consulta con las organizaciones nacionales representativas de trabajadores y de empleadores con miras a su enmienda, de manera de poner la legislación en plena conformidad con el Convenio.

Servicio público. En lo que se refiere a los decretos relativos al sector público que eliminan el acceso de los trabajadores de la administración pública a recursos judiciales o administrativos y restringen sus derechos en virtud del Convenio, la Comisión toma nota con interés de que el artículo 191BW de la ERP, en su forma enmendada en 2015, dispone la derogación tanto del decreto núm. 21, de 2011, sobre relaciones laborales (enmienda), como del decreto núm. 36, de 2011, sobre el servicio público (enmienda), y la Comisión entiende que, de ese modo, los trabajadores de la administración pública pueden estar cubiertos por las disposiciones de la ERP. La Comisión observa, sin embargo, que la administración pública en su conjunto, incluidas las empresas públicas, se consideran actualmente como un servicio esencial y están comprendidos en la parte 19 de la ERP, con las correspondientes restricciones a los derechos de los trabajadores a constituir las organizaciones que estimen conveniente y se remite a los comentarios antes mencionados en la presente.

Decreto electoral. La Comisión tomó nota anteriormente de que el artículo 154 del decreto electoral núm. 11, de 2014, en su forma enmendada, dispone que la Oficina Electoral será responsable de la organización de todas las elecciones en todos los sindicatos registrados, y expresó la firme esperanza de que toda supervisión de las elecciones de las organizaciones de empleadores y de trabajadores se efectúe por un órgano independiente. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que la Oficina Electoral, en colaboración con el encargado del registro de sindicatos se ocupan de la organización de elecciones sindicales, y observó que la Oficina Electoral ha llevado a cabo campañas de sensibilización acerca del proceso electoral y elaboró directrices para las elecciones de conformidad con los requerimientos internacionales. La Comisión pide al Gobierno que proporcione una copia de las directrices antes mencionadas.

Constitución de la República de Fiji de 2013. La Comisión recuerda que en sus comentarios anteriores había tomado nota con profunda preocupación de que los derechos relativos a la libertad sindical consagrados en la nueva Constitución (artículos 19 y 20) son objeto de amplias excepciones y limitaciones a los fines de regular los sindicatos, los procesos de negociación colectiva y los «servicios e industrias esenciales, en aras de los intereses superiores de la economía de Fiji y de sus ciudadanos», que podrían ser invocados para socavar los principios en que se fundan. La Comisión observa que el Gobierno no ha dado respuesta a estas cuestiones. A la luz de las observaciones anteriores de la CSI en el sentido de que esas limitaciones podrían interpretarse como una autorización para imponer restricciones muy amplias al ejercicio del derecho fundamental de libertad sindical, la Comisión pide al Gobierno una vez más que informe sobre todas las sentencias pronunciadas por los tribunales que interpretan estas disposiciones y confía que sean aplicadas en plena conformidad con las disposiciones del Convenio.

Decreto relativo a los partidos políticos. La Comisión recuerda que en sus comentarios anteriores, tomó nota de que en virtud del artículo 14 del decreto relativo a los partidos políticos, de 2013, se prohíbe a las personas que desempeñan un cargo en cualquier organización de trabajadores o de empleadores afiliarse a un partido político, desempeñar un cargo en el mismo, y participar en actividades políticas, incluida la simple expresión de apoyo, y solicitó que se facilitara información a este respecto. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que las mismas reglas se aplican a otros interlocutores tripartitos y afiliados a organizaciones de empleadores, la administración pública y el Poder Judicial; el objetivo es asegurar un proceso de participación política justo e impedir el uso de influencias indebidas para obtener ventajas en el ámbito político. Además, la Comisión toma nota de que los artículos 113, 2), y 115, 1), del decreto electoral, prohíben a todo funcionario público llevar a cabo campañas políticas a toda persona, entidad u organización que reciba financiación o asistencia de un gobierno extranjero, u organización intergubernamental o no gubernamental para comprometerse, participar o llevar a cabo alguna campaña (incluyendo la organización de debates, foros públicos, reuniones, entrevistas, discusiones de grupo o la publicación de cualquier material) que esté relacionada con la elección. La Comisión recuerda que las disposiciones que imponen una prohibición general a las actividades políticas de los sindicatos y de las organizaciones de empleadores para la promoción de sus objetivos específicos son contrarias al Convenio. La Comisión pide al Gobierno que adopte medidas para revisar las disposiciones antes mencionadas, en consulta con las organizaciones de trabajadores y de empleadores representativas en el ámbito nacional con miras a su enmienda, de manera de garantizar el respeto de ese principio.