Observation (CEACR) - adopted 2016, published 106th ILC session (2017)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Bangladesh (Ratification: 1972)

La commission prend note de la discussion que la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail a consacrée à l’application de la présente convention à sa 103e session (mai-juin 2014), ainsi que des résultats tels que présentés dans le rapport de la mission de contacts directs effectuée en 2015 à la demande de la Commission de la Conférence.

Article 3, paragraphe 1 a) et b), et articles 13, 17, 18, 20 et 21 de la convention. Activités d’inspection dans les secteurs autres que celui du prêt-à-porter. Disponibilité de statistiques sur les activités d’inspection ventilées par secteur. Publication et communication au BIT de rapports annuels sur les activités d’inspection, nécessaires pour l’évaluation de l’efficacité du système d’inspection du travail. Dans son précédent commentaire, la commission avait noté que les activités de l’inspection du travail continuaient apparemment d’être centrées principalement sur le secteur du prêt-à-porter. La commission note que, en réponse à sa demande, le gouvernement fournit dans son rapport un certain nombre de statistiques de l’inspection du travail, par exemple sur: i) le nombre des établissements assujettis au contrôle de l’inspection et le nombre des travailleurs occupés dans ces établissements (article 21 c)); ii) le nombre des visites d’inspection effectuées (article 21 d)); iii) le nombre des infractions décelées; iv) celui des affaires transmises aux tribunaux du travail et le montant total des amendes imposées (article 21 e)); et v) l’incidence des accidents du travail (article 21 f)). La commission note cependant qu’il n’a pas été communiqué, comme demandé, de statistiques ventilées de manière systématique (en ce qui concerne, par exemple, le nombre total des visites d’inspection effectuées en 2015, qui ne sont pas ventilées par secteur), lacune qui ne permet pas de procéder à une évaluation en connaissance de cause de la couverture assurée par l’inspection du travail dans les autres secteurs.

Tout en se félicitant de ces statistiques, la commission note également qu’une fois de plus aucun rapport annuel sur les travaux des services d’inspection n’a été communiqué au BIT, bien que le gouvernement ait indiqué dans son dernier rapport qu’il devait en publier un prochainement. En réponse à la demande de la commission de faire rapport de manière détaillée sur l’avancement du projet de création d’un registre de tous les lieux de travail assujettis au contrôle de l’inspection et du nombre des travailleurs qui y sont occupés, le gouvernement indique que l’assistance technique du BIT pour cette tâche serait bienvenue. La commission note également à cet égard que le gouvernement se réfère à un groupe de travail interinstitutionnel dans lequel sont représentés le Département de l’inspection des usines et autres établissements (DIFE), le Département de la lutte contre l’incendie et de la défense civile (DFSCD), la Direction du travail (DOL), la Direction du développement de la capitale (RAJUK), la Fédération des employeurs du Bangladesh (BEF), l’Association des fabricants et exportateurs de vêtements du Bangladesh (BGMEA), l’Association des producteurs et spécialistes du tricot du Bangladesh (BKMEA) et la Société allemande de coopération internationale (GIZ) créé en vue de constituer une base de données contenant les informations pertinentes. La commission veut croire que les rapports d’inspection annuels seront communiqués prochainement et que ces rapports contiendront des informations dans toutes les matières visées à l’article 21 a) à g) de la convention. Elle prie le gouvernement de communiquer des informations plus détaillées sur les mesures prises concrètement, y compris celles qui l’ont été avec l’assistance technique du BIT, afin de constituer un registre de tous les lieux de travail assujettis au contrôle de l’inspection, registre devant préciser le nombre des travailleurs qui y sont occupés. Elle le prie à nouveau de fournir des informations détaillées sur le déploiement des mesures annoncées dans le précédent rapport en vue d’améliorer la collecte des données relatives à l’inspection (mise en place d’un système informatisé pour la déclaration; constitution d’une liste révisée de pointage des activités de l’inspection du travail; recrutement de personnel pour la collecte, la compilation et la mise à jour des données, etc.).

Article 3, paragraphe 2. Autres fonctions confiées aux inspecteurs du travail. Se référant à l’alinéa 124(a) de la loi sur le travail du Bangladesh (BLA) ainsi qu’à la règle 113 de la Réglementation du travail du Bangladesh de 2015 (BLR, 2015) concernant la conciliation et la médiation en matière d’arriérés de paiements ou de versements de prestations, ainsi qu’au paragraphe 8 de la recommandation (nº 81) sur l’inspection du travail, 1947, la commission avait rappelé précédemment que les fonctions des inspecteurs du travail ne devraient pas inclure la conciliation ou l’arbitrage dans le cadre de conflits du travail.

Le gouvernement explique à cet égard que deux ministères distincts, le DIFE et la DOL, sont chargés de l’application de la BLA, 2006 (dans sa teneur modifiée). Il ajoute que le sous-alinéa 124(a) de la BLA, 2006 (dans sa teneur modifiée), ne charge les inspecteurs du travail du DIFE de fonctions de conciliation qu’en ce qui concerne les salaires, et que les fonctionnaires de la DOL sont chargés des fonctions de conciliation et de médiation dans toutes les autres matières. Notant que le gouvernement indique que les fonctions de conciliation et de médiation confiées aux inspecteurs du travail se limitent au domaine du paiement du salaire et des prestations sociales, la commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur la proportion du temps allouée aux fonctions de conciliation et de médiation par les inspecteurs du DIFE en 2015 et 2016. La commission prie également le gouvernement d’examiner la possibilité de confier les fonctions de conciliation et de médiation dans le cadre de conflits individuels du travail portant sur les salaires et les prestations sociales à un autre organisme public, comme la DOL. La commission demande en outre au gouvernement de fournir des informations détaillées sur la proportion du temps allouée aux fonctions de conciliation et de médiation par les inspecteurs du DIFE en 2015 et 2016.

Article 6. Statut et conditions de service du personnel de l’inspection du travail. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté que, d’après le rapport de la mission de contacts directs, le maintien des effectifs chez les inspecteurs du travail est un problème, un certain nombre d’inspecteurs du travail récemment recrutés ayant par exemple quitté le DIFE à l’issue de leur formation pour prendre un emploi dans une autre administration gouvernementale. A ce propos, la commission avait demandé que le gouvernement examine les profils de carrière et les grades des inspecteurs du travail afin de s’assurer que ces paramètres correspondent aux perspectives de carrière des fonctionnaires exerçant des fonctions similaires dans d’autres services de l’administration, comme ceux des impôts ou de la police.

La commission note que, en réponse à la demande qu’elle lui avait faite, le gouvernement indique que les inspecteurs du travail jouissent de la stabilité dans l’emploi et que leurs conditions de service fondamentales sont similaires à celles des autres employés permanents de l’Etat, et que les règlements de service qui leur sont applicables garantissent l’égalité entre tous les inspecteurs du travail en matière de salaire et de perspectives de carrière. La commission prie une fois de plus le gouvernement de fournir des informations sur les salaires et prestations sociales prévus pour ces catégories, ainsi que sur la structure hiérarchique des catégories professionnelles dans les autres services de l’administration exerçant des fonctions comparables, comme celles des inspecteurs des impôts ou des policiers. Elle le prie également de fournir en tant que de besoin des explications sur le taux élevé de départ volontaire du personnel – autres que celles ayant trait aux conditions de service.

Article 7. Formation des inspecteurs du travail. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté avec intérêt que tous les inspecteurs du travail ont bénéficié d’une formation dans un certain nombre de matières, y compris celle de la SST. Tout en prenant note des informations de caractère général relatives à la formation qui sont fournies dans le rapport du gouvernement, la commission note que le gouvernement n’a pas donné de réponse à la demande d’information qu’elle avait spécifiquement exprimée à propos de la formation professionnelle prévue pour les inspecteurs du travail suite à l’adoption de la BLR, 2015. Elle note que le gouvernement n’a pas non plus donné d’information sur l’attention spécifique à accorder à son commentaire au titre de la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, s’agissant de l’élaboration de programmes de formation des inspecteurs du travail dans le domaine de la liberté syndicale, pour parvenir à ce que l’ensemble de la formation professionnelle des inspecteurs du travail en matière de liberté syndicale soit entièrement conforme à cette convention. La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur la formation dispensée aux inspecteurs du travail au cours de la période couverte par le prochain rapport. Elle le prie à nouveau de communiquer des informations sur l’attention spécifique qu’il aura accordée aux commentaires qu’elle a formulés dans le contexte de la convention no 87 à propos de la mise en place de programmes de formation des inspecteurs du travail portant sur la liberté syndicale.

Articles 10 et 11. Renforcement des moyens de l’inspection du travail en termes de personnel et de moyens matériels. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté que des mesures avaient été prises pour renforcer et restructurer l’inspection du travail, notamment en prévoyant un triplement des effectifs et des ressources budgétaires. Dans ses commentaires précédents, la commission avait salué l’augmentation – de 43 à 283 – du nombre des inspecteurs du travail (entre 2013 et 2015) et elle avait noté que les emplois vacants étaient en passe d’être pourvus, y compris à travers l’injonction faite à la Commission de la fonction publique de recruter 154 autres inspecteurs du travail.

La commission note avec regret que le gouvernement n’a donné aucune nouvelle information quant à la poursuite des efforts de recrutement d’inspecteurs du travail (notamment d’inspecteurs compétents en matière de SST) et qu’il n’a donné aucune indication quant au délai fixé concrètement pour pourvoir les 575 postes qui ont été approuvés et pour recruter 800 inspecteurs du travail, comme il s’y était engagé. Néanmoins, la commission se réjouit de l’amélioration des conditions matérielles de l’inspection du travail dont le gouvernement fait état (notamment sur le plan des moyens de transport désormais disponibles) ainsi que de la progression régulière du montant des allocations budgétaires destinées au DIFE. La commission prie à nouveau le gouvernement de faire en sorte que la totalité des 575 postes d’inspecteurs du travail d’ores et déjà approuvés soient pourvus sans plus attendre et, d’une manière générale, pour qu’un nombre adéquat d’inspecteurs du travail qualifiés soient recrutés, compte tenu du nombre des lieux de travail assujettis au contrôle de l’inspection. Elle le prie de continuer de fournir des informations sur l’amélioration des ressources, y compris des moyens de transport et autres matériels, à la disposition des services d’inspection du travail.

Article 12, paragraphe 1, articles 15 c) et 16. Inspections sans avis préalable. Devoir de confidentialité en matière de plaintes. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté qu’en 2014 seulement 668 des 25 525 visites d’inspection effectuées avaient été des visites non annoncées, et elle avait exprimé l’opinion que, dans cette situation où 2,5 pour cent seulement des visites d’inspection sont aléatoires ou non annoncées suite à une plainte, le lien entre la visite et le dépôt d’une plainte n’est que trop facile à faire, si bien que la confidentialité est compromise. De plus, elle avait fait valoir que l’habitude de ne mener principalement que des visites préalablement annoncées peut compromettre l’efficacité de l’inspection, les problèmes pouvant être alors facilement dissimulés.

La commission note que, en réponse à la demande qu’elle avait exprimée d’inscrire dans la loi le principe de la confidentialité du dépôt d’une plainte comme de la source de cette plainte, le gouvernement indique que l’absence d’une telle disposition dans la BLA, 2006 (dans sa teneur modifiée), n’empêche pas de garantir la confidentialité dans la pratique. La commission note que le gouvernement ne donne pas de réponse à la demande qu’elle avait exprimée concernant les mesures d’ordre pratique prises pour parvenir à ce qu’un nombre suffisant de visites de l’inspection du travail soient des visites non annoncées (c’est-à-dire des visites aléatoires ou suite à une plainte, sans préavis) de telle sorte que les inspecteurs du travail soient en mesure de respecter effectivement leur obligation de confidentialité. La commission prie à nouveau le gouvernement d’assurer qu’un nombre suffisant de visites non annoncées de l’inspection du travail sont effectuées et de fournir des informations sur toute mesure d’ordre pratique prise à cet égard. Elle prie également que, dans une optique de certitude juridique, le gouvernement s’emploie à inscrire dans la loi le devoir de confidentialité en matière de plainte, que ce soit dans la loi sur le travail ou dans des règlements ou directives à l’usage de l’inspection du travail.

Articles 17 et 18. Procédures légales et imposition effective de sanctions suffisamment dissuasives. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté que, selon la Confédération syndicale internationale (CSI), il restait très difficile de faire appliquer la loi pour un certain nombre de raisons, notamment parce que les inspecteurs du travail ne sont pas habilités à imposer des amendes et qu’il est nécessaire de saisir les instances judiciaires de tous les cas d’inobservation de la législation, parce que le nombre de juristes employés par le ministère du Travail et de l’Emploi et par le DIFE est insuffisant et parce que le montant des amendes est trop faible pour être dissuasif. Elle avait également noté que, d’après le rapport de la mission de contacts directs, il est rarement, voire jamais, imposé de peines d’emprisonnement.

La commission note que le gouvernement répète une fois de plus que le niveau des amendes imposables pour des infractions à la BLA a été porté à un maximum de 25 000 BDT (approximativement 325 dollars des Etats-Unis) suite aux amendements apportés à cette loi en 2013. En réponse à la demande de la commission, le gouvernement indique que les inspecteurs du travail doivent toujours saisir les autorités judiciaires de tous les cas d’inobservation de la législation, qu’en 2015 il a été effectué 30 186 visites d’inspection et que les autorités judiciaires ont été saisies de 1 431 cas (dont 253 portant sur la SST et 12 sur le travail d’enfants). S’agissant de la demande de la commission de fournir des informations sur le nombre des affaires touchant aux droits syndicaux dont les autorités judiciaires ont été saisies, la commission note que le gouvernement indique que toutes les affaires de cet ordre (y compris les affaires de discrimination antisyndicale) ont été traitées par la DOL (compétente en matière de conciliation et de médiation). La commission considère à cet égard que les affaires de discrimination antisyndicale ne sont en général pas susceptibles d’être réglées par voie de conciliation et de médiation et que, en tout état de cause, il ne doit pas être porté atteinte à l’application stricte des lois applicables.

Enfin, la commission note qu’une fois de plus le gouvernement n’a pas fourni d’information sur les mesures envisagées pour améliorer l’application effective de la législation du travail et qu’il n’a pas fourni les informations demandées à propos de l’aboutissement des affaires dont les autorités judiciaires ont été saisies. La commission prie instamment une fois de plus le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées afin de garantir que le montant des amendes soit suffisamment dissuasif et que ces amendes soient effectivement appliquées.

En outre, la commission prie instamment le gouvernement de fournir les informations préalablement demandées sur le nombre des infractions décelées, le nombre des cas dans lesquels l’autorité judiciaire est saisie et sur les suites qui y sont faites (nombre de condamnations prononcées par rapport à celui des infractions signalées, montant des amendes imposées, etc.). La commission prie à nouveau le gouvernement de préciser de combien le DIFE dispose de juristes habilités à exercer les voies d’exécution prévues pour les infractions constatées.

Articles 2, 4 et 23. Inspection du travail dans les zones franches d’exportation (ZFE) et les zones économiques spéciales (ZES). Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté que l’Autorité des zones franches d’exportation du Bangladesh (BEPZA) était toujours l’autorité compétente pour assurer le respect des droits des travailleurs employés dans les ZFE. Elle avait noté que des conseillers, conciliateurs et arbitres attachés à la BEPZA étaient chargés de régler les conflits du travail ainsi que les questions de pratiques déloyales, en plus des tribunaux du travail compétents pour connaître des conflits du travail dans les ZFE. Elle avait noté cependant qu’il n’existait pas, dans les ZFE, de système d’inspection du travail au sens de la convention, et elle s’était déclarée profondément préoccupée de noter que le gouvernement n’avait toujours pas donné effet aux conclusions formulées par la Commission de l’application des normes en 2014 à propos des ZFE, conclusions demandant au gouvernement de traiter comme prioritaire la modification de la législation applicable aux ZFE de manière à étendre la compétence de l’inspection du travail à ces zones. A cet égard, elle avait également noté qu’un projet distinct de loi du travail dans les ZFE avait été établi, projet qui, selon les observations de la CSI, suscitait de nombreuses préoccupations du fait, par exemple, que les moyens légaux de contrainte dans les ZFE devaient rester du ressort de la BEPZA et que les fonctions et pouvoirs attribués aux tribunaux du travail compétents dans les ZFE et à leur juridiction d’appel devaient être considérablement restreints, par comparaison avec les fonctions et pouvoirs des tribunaux prévus par la BLA.

La commission note que le gouvernement indique, en réponse à sa demande réitérée d’étendre la compétence de l’inspection du travail aux ZFE, que le Cabinet a approuvé un projet de loi générale sur le travail dans les ZFE qui tend à un renforcement de la protection des travailleurs qui y sont employés, instrument qui suit actuellement la procédure d’adoption par le Parlement. Elle note également que, en réponse à ses questions concernant la législation qui serait applicable dans son projet de zones économiques spéciales (ZES), le gouvernement indique que ces ZES seront régies initialement par la loi sur le travail dans les ZFE. La commission exprime une fois de plus le ferme espoir que la loi sur le travail dans les ZFE étendra la compétence de l’inspection du travail inclusivement à ces zones, comme l’ont demandé la Commission de la Conférence et elle-même. Elle le prie également de veiller à ce que la compétence de l’inspection du travail soit également étendue aux futures ZES.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2017.]