Observation (CEACR) - adopted 2016, published 106th ILC session (2017)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Ecuador (Ratification: 1967)

La commission prend note des observations conjointes de l’Union nationale des travailleurs de l’éducation (UNE) et de l’Internationale des services publics (ISP) reçues le 1er septembre 2016, ainsi que des observations conjointes de l’UNE et de l’Internationale de l’éducation (IE) reçues le 7 septembre 2016. Ces deux communications syndicales portent sur des questions examinées dans la présente observation et dans la demande directe correspondante. La commission note également que, dans le cadre de leurs observations relatives à l’application de la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, reçues le 1er septembre 2016, ces organisations dénoncent des actes de violence des forces de police à l’occasion d’une manifestation pacifique organisée à la suite de l’adoption le 3 décembre 2015 d’amendements à la Constitution nationale, et de la détention arbitraire de 21 personnes, dont M. Edgar Sarango, président de la Confédération des travailleurs de l’Equateur. La commission exprime sa préoccupation au sujet de ces allégations et prie le gouvernement de communiquer ses commentaires à ce sujet.

La commission prend note des observations de la Fédération nationale des chambres des industries de l’Equateur reçues le 2 septembre 2016 qui portent également sur des questions examinées dans la présente observation et dans la demande directe correspondante. Enfin, la commission prend note des observations à caractère général formulées par l’Organisation internationale des employeurs (OIE), reçues le 1er septembre 2016.

La commission prend note des commentaires du gouvernement au sujet des observations conjointes de 2015 de l’UNE, de l’Internationale des services publics (ISP) et du Front unitaire des travailleurs (FUT). En ce qui concerne les observations dénonçant le rôle actif joué par le gouvernement dans la création de la Confédération nationale des travailleurs du secteur public, de la Centrale unitaire des travailleurs et du Réseau des enseignants, la commission prend note des déclarations suivantes du gouvernement: i) l’Etat encourage la création de toutes sortes d’associations ou d’organisations, sans favoritisme ni ingérence; ii) il joue une rôle actif dans la simplification des démarches pour la création et l’enregistrement des organisations professionnelles; iii) le Réseau des enseignants n’est pas une organisation professionnelle ou syndicale, mais une organisation éducative. En ce qui concerne la situation de Mme Mery Zamora, ex présidente de l’UNE, qui, selon les organisations syndicales susmentionnées, a été victime d’une acharnement judiciaire de la part des autorités publiques, la commission note que, selon le gouvernement, la justice a innocenté Mme Mery Zamora.

Application de la convention dans le secteur public

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs, sans autorisation préalable, de constituer des organisations de leur choix. Impossibilité de constituer plus d’une organisation syndicale dans l’administration publique. Dans ses commentaires précédents, la commission a examiné l’article 326.9 de la Constitution en vertu duquel, aux fins des relations de travail dans les institutions étatiques, la main-d’œuvre est représentée par une seule organisation. Ayant pris dûment note de l’indication du gouvernement selon laquelle d’autres dispositions constitutionnelles (art. 326.7) et légales reconnaissaient le droit des travailleurs du secteur public, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations de leur choix, la commission avait demandé au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 326.9 de la Constitution afin de le mettre en conformité avec l’article 2 de la convention et avec les dispositions susmentionnées du droit équatorien. La commission note que, dans son dernier rapport, le gouvernement indique que l’objectif de l’article 326.9 de la Constitution est d’éviter une prolifération désordonnée d’organisations professionnelles. La commission note en outre que l’ISP et l’UNE communiquent dans leurs observations le texte du projet de loi portant réforme de la législation qui régit le secteur public, que l’Assemblée nationale examine actuellement. La commission note que ce projet dispose que, aux fins de l’exercice de leur droit d’organisation, conformément à l’article 326.9 de la Constitution, les fonctionnaires seront représentés par un comité des fonctionnaires dont les membres devront représenter la majorité absolue de l’ensemble des fonctionnaires de la même institution. La commission constate que: i) en vertu de ce projet, le comité susmentionné aurait toutes les caractéristiques d’une organisation de travailleurs avec des affiliés, des statuts et un comité de direction; ii) le comité aurait toutes les fonctions de promotion et de défense des intérêts collectifs reconnus aux fonctionnaires dans le projet (en particulier le droit au dialogue social et le droit de grève); iii) le projet ne prévoit pas d’autres formes d’organisation par lesquelles les fonctionnaires pourraient défendre collectivement leurs intérêts et exercer les droits collectifs mentionnés précédemment; iv) la majorité absolue étant requise pour représenter les fonctionnaires, il ne pourrait y avoir qu’un comité par institution. La commission rappelle que, en vertu de l’article 2 de la convention, les travailleurs, du secteur public ou du secteur privé, doivent pouvoir constituer les organisations de leur choix. Par conséquent, l’unicité organisationnelle qu’impose la loi, directement ou indirectement, est contraire à la convention, et le pluralisme syndical devrait être possible dans tous les cas. La commission prie donc instamment le gouvernement de prendre immédiatement les mesures nécessaires pour que, conformément à l’article 2 de la convention, la Constitution et la loi respectent pleinement le droit des fonctionnaires de constituer les organisations de leur choix pour défendre collectivement leurs intérêts. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations à ce sujet.

Articles 2, 3 et 4. Enregistrement des associations de fonctionnaires et de leurs comités directeurs. Interdiction de la dissolution par la voie administrative des associations. Règlement pour le fonctionnement du système unifié d’information des organisations sociales et civiques (décret exécutif no 16 du 20 juin 2013 tel que modifié par le décret no 739 du 12 août 2015). Dans sa demande directe précédente, la commission a noté que le décret exécutif no 16 prévoyait différents motifs de dissolution administrative, par exemple la réalisation d’activités politiques partisanes (réservées aux partis et mouvements politiques enregistrés au Conseil national électoral), les activités d’ingérence dans les politiques publiques qui portent atteinte à la sécurité interne ou externe de l’Etat ou les activités qui ont une incidence sur la paix publique (art. 26.7 du décret). La commission avait prié le gouvernement de communiquer des informations sur la manière dont sont appliqués les motifs de dissolution administrative aux organisations professionnelles de fonctionnaires et aux syndicats de travailleurs réglementés par le Code du travail. La commission note que le gouvernement indique ce qui suit: i) le décret exécutif no 16, tel que modifié par le décret no 739, s’applique seulement aux organisations sociales et civiques qui se définissent comme telles, et ne peut donc pas s’appliquer aux organisations professionnelles; ii) la législation équatorienne du travail prévoit une procédure complexe pour dissoudre les organisations professionnelles, laquelle peut être demandée par leurs membres, et en aucun cas par l’Etat ou les employeurs du secteur privé; et iii) des associations (de fonctionnaires) comme l’UNE qui n’ont pas été enregistrées auprès du ministère du Travail, mais auprès du ministère de l’Education, ne sont pas des organisations professionnelles régies par le Code du travail et relèvent donc des dispositions des décrets exécutifs nos 16 et 739.

A ce sujet, compte tenu de l’article 10 de la convention, la commission rappelle que, dans la mesure où les associations professionnelles de fonctionnaires ont pour objet de promouvoir les intérêts économiques et sociaux de leurs membres, quelle que soit leur définition ou quel que soit l’instrument juridique qui les régit dans le droit national, ces associations sont pleinement protégées par les garanties de la convention. La commission rappelle en particulier que, pour pouvoir défendre les intérêts de leurs membres, les associations de fonctionnaires doivent pouvoir s’exprimer sur la politique économique et sociale du gouvernement, et que l’article 4 de la convention interdit la dissolution ou la suspension par voie administrative de ces associations. A la lumière de ce qui précède, la commission prie instamment le gouvernement de mener à bien les réformes nécessaires pour que les associations professionnelles de fonctionnaires ne soient pas soumises à des motifs de dissolution les empêchant d’exercer pleinement le mandat qu’elles ont de défendre les intérêts de leurs membres, et pour qu’elles ne soient pas assujetties à la dissolution ou à la suspension administrative. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations à ce sujet.

Dissolution administrative de l’UNE. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement d’enregistrer la nouvelle direction de l’UNE. A ce sujet, la commission prend note des observations de l’UNE, de l’IE et de l’ISP qui affirment ce qui suit: i) en raison du refus constant des autorités d’enregistrer la direction de l’UNE, les enseignants du pays ont tenu un congrès extraordinaire le 14 mai 2016 pour reprendre dès le début la procédure d’enregistrement de leur direction; ii) en juillet 2016, le sous-secrétariat à l’éducation du district métropolitain de Quito a entamé, en application du décret exécutif no 16, la procédure de dissolution administrative de l’UNE; iii) le sous-secrétariat à l’éducation susmentionné a déclaré la dissolution de l’UNE par une résolution du 18 août 2016; et iv) afin de commencer la procédure de liquidation du patrimoine de l’UNE, la police nationale de l’Equateur a perquisitionné et occupé les locaux syndicaux de l’UNE à Guayaquil et à Quito le 29 août 2016. La commission prend note aussi des informations suivantes du gouvernement: i) il avait été demandé dès le 23 décembre 2013 à l’UNE de remplir six conditions requises tant dans la réglementation en vigueur que dans les statuts de l’UNE; et ii) la convocation par un nombre insuffisant de membres de l’organisation sociale en vue d’un congrès extraordinaire pour élire les membres de son comité directeur enfreint les dispositions du décret exécutif no 16 et l’article 18 des statuts de cette organisation. Enfin, la commission note que, dans un communiqué conjoint du 27 septembre 2016, le Rapporteur spécial des Nations Unies sur le droit à la liberté de réunion et d’association pacifiques, le Rapporteur spécial sur la promotion et la protection du droit à la liberté d’opinion et d’expression et le Rapporteur spécial sur la situation des défenseurs des droits de l’homme ont condamné l’utilisation de la législation nationale en Equateur pour dissoudre l’UNE. Compte tenu de ce qui précède, la commission ne peut que rappeler à nouveau que les élections des dirigeants des organisations de travailleurs, lesquelles incluent les associations professionnelles de fonctionnaires, constituent une affaire interne de ces organisations dans laquelle les autorités administratives ne doivent pas s’ingérer, et que la dissolution administrative des organisations de travailleurs constitue une grave violation de la convention. La commission exprime sa profonde préoccupation en raison de la dissolution administrative de l’UNE et prie instamment le gouvernement de prendre d’urgence toutes les mesures nécessaires pour abroger cette décision et pour que l’UNE puisse reprendre immédiatement ses activités. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout progrès à cet égard.

Article 3. Droit des syndicats de travailleurs et des associations de fonctionnaires d’organiser leur activité et de formuler leur programme d’action. Peines de prison en cas de suspension des services publics ou de leur entrave. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que l’article 346 du Code organique intégral pénal soit révisé de sorte que des sanctions pénales ne soient pas imposées aux travailleurs qui organisent une grève pacifique. A ce sujet, la commission prend note des indications suivantes du gouvernement: i) l’interdiction énoncée dans l’article susmentionné porte sur l’interruption illégale et illégitime d’un service public en dehors de la procédure prévue pour exercer le droit de grève; ii) l’objectif de cette disposition pénale est de protéger le droit des citoyens d’accéder aux services publics sans aucune restriction; et iii) pour déclarer une grève dans le secteur public, il faut suivre la procédure applicable, et la législation du travail indique les services minima qui doivent être assurés. Rappelant que des sanctions pénales ne peuvent pas être imposées pour la participation à une grève pacifique et que de telles sanctions ne devraient être possibles que si des actes de violence sont commis contre des personnes ou contre des biens, ou si sont commises d’autres infractions graves prévues dans la législation pénale, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que l’article 346 du Code organique intégral pénal soit révisé dans le sens indiqué, et de communiquer des informations sur toute évolution à cet égard.

Application de la convention dans le secteur privé

Article 2. Nombre de travailleurs excessivement élevé (30) requis pour constituer des associations, des comités d’entreprise ou des assemblées visant à organiser des comités d’entreprise. La commission rappelle que, depuis que la réforme législative de 1985 a porté le nombre minimum de membres de 15 à 30, la commission prie le gouvernement d’abaisser le nombre minimum de travailleurs requis par la législation pour constituer des associations de travailleurs ou des comités d’entreprise. La commission note que, selon le gouvernement, le nombre minimum de 30 membres a pour but de garantir la représentativité du comité d’entreprise et de permettre de conclure des conventions collectives qui renforcent le syndicat et ses membres. A ce sujet, la commission souligne que l’exigence d’un niveau raisonnable de représentativité pour conclure des conventions collectives n’est pas contraire aux conventions de l’OIT sur la liberté syndicale et la négociation collective, mais ne doit pas être confondue avec les conditions fixées pour créer des organisations syndicales. Soulignant que, en vertu de l’article 2 de la convention, les travailleurs doivent pouvoir constituer librement les organisations de leur choix, la commission rappelle qu’elle considère d’une manière générale que l’exigence d’un nombre minimum de 30 membres pour constituer un syndicat d’entreprise dans les pays, dont l’économie se caractérise par la prévalence de petites entreprises, fait obstacle à la libre constitution d’organisations syndicales. La commission prie donc à nouveau le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, de prendre les mesures nécessaires pour réviser les articles 443, 452 et 459 du Code du travail afin d’abaisser le nombre minimum de membres requis pour créer des associations de travailleurs et des comités d’entreprise.

Article 3. Délais obligatoires pour organiser des élections syndicales. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté que plusieurs organisations syndicales affirmaient que l’article 10 c) de l’accord ministériel no 0130 de 2013 portant règlement des organisations professionnelles portait atteinte à l’autonomie des organisations syndicales puisqu’il prévoyait la perte des attributions et des compétences de la direction syndicale si elle n’organisait pas des élections dans un délai de quatre-vingt-dix jours après l’expiration du mandat défini par les statuts de l’organisation. La commission avait prié le gouvernement de communiquer ses commentaires à ce sujet ainsi que des informations sur l’application pratique de cette disposition. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle l’objectif de cette disposition est de favoriser le fonctionnement normal et démocratique des organisations syndicales. Tout en faisant observer que favoriser au moyen de la législation le fonctionnement démocratique des organisations syndicales n’est pas en soi contraire à la convention, la commission rappelle que, en vertu de l’article 3 de la convention, les élections syndicales constituent une affaire interne des organisations et qu’elles doivent être régies en premier lieu par les statuts des organisations. La commission prie par conséquent le gouvernement de modifier l’article 10 c) de l’accord ministériel no 0130 de 2013 afin que, dans le respect des règles démocratiques, ce soient les statuts de l’organisation qui définissent les conséquences d’un éventuel retard électoral.

Election de travailleurs non affiliés à l’organe de direction du comité d’entreprise. Dans son commentaire précédent, la commission avait noté que le nouvel article 459, alinéa 3, du Code du travail prévoit que l’organe de direction du comité d’entreprise «est composé de tout travailleur, affilié ou non, qui se présente sur la liste électorale en vue de son élection». La commission avait considéré que la possibilité offerte par la législation aux travailleurs non affiliés de se présenter aux élections de l’organe de direction du comité d’entreprise était contraire à l’autonomie syndicale reconnue par l’article 3 de la convention. La commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour réviser la disposition susmentionnée du Code du travail. A ce sujet, la commission note que, selon le gouvernement, les comités d’entreprise représentent tous les travailleurs, qu’ils soient affiliés ou non à cet organisme. Faisant observer que, en vertu du Code du travail, le comité d’entreprise est l’une des formes que peuvent revêtir les organisations syndicales au sein de l’entreprise, et que l’organe de direction du comité d’entreprise est élu uniquement par les travailleurs de l’entreprise qui sont syndiqués, la commission souligne à nouveau que la candidature de travailleurs non affiliés n’est acceptable que si elle est prévue par les statuts du comité d’entreprise. La commission prie donc à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour réviser l’article 459, alinéa 3, du Code du travail de manière à respecter le principe de l’autonomie syndicale, et de communiquer des informations sur tout progrès réalisé à cet égard.

La commission note avec une profonde préoccupation que, malgré ses commentaires répétés, il y a, en particulier dans le secteur public, des restrictions à la liberté syndicale qui sont contraires aux garanties de la convention. La commission prie instamment le gouvernement de prendre pleinement en considération le contenu de la présente observation, tant en ce qui concerne la législation en vigueur et son application que les projets de loi actuellement à l’examen, en particulier le projet de réforme de la législation administrative. A ce sujet, la commission rappelle que le gouvernement peut recourir à l’assistance technique du Bureau.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de fournir des données complètes à la Conférence à sa 106e session et de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2017.]