Direct Request (CEACR) - adopted 2016, published 106th ILC session (2017)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Bosnia and Herzegovina (Ratification: 1993)

La commission prend note des observations à caractère général formulées par l’Organisation internationale des employeurs (OIE), reçues le 1er septembre 2016. La commission prend également note des observations formulées par la Confédération syndicale internationale (CSI) dans une communication reçue le 1er septembre 2016, où il est allégué un certain nombre de carences sur le plan législatif, ainsi que des actes d’intimidation commis à l’égard de travailleurs lors d’une manifestation. La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires aux dernières observations de la CSI ainsi qu’à celles reçues le 30 août 2013.

Confédération des syndicats indépendants de Bosnie-Herzégovine (SSSBiH). Dans ses commentaires précédents, la commission avait pris note avec satisfaction de l’enregistrement de la SSSBiH, le 8 mai 2012. La commission note cependant que le gouvernement a indiqué au début de 2014 avoir reçu de la SSSBiH des observations selon lesquelles le ministère de la Justice n’aurait pas pleinement exécuté le jugement rendu par la Cour de Bosnie-Herzégovine le 20 avril 2012 en ce qu’il n’aurait pas accompli toutes les démarches nécessaires pour mener la procédure d’enregistrement jusqu’à son terme. Le gouvernement énumère les mesures prises et déclare que le ministère de la Justice a agi conformément au jugement rendu par la Cour de Bosnie-Herzégovine, puis en a informé la SSSBiH par lettre datée du 8 mai 2012. Le gouvernement déclare également qu’une action en révision, alléguant que la loi de la Fédération de Bosnie-Herzégovine (FBiH) sur les associations et fondations a été violée, a été introduite contre la décision de la Cour de Bosnie-Herzégovine, et que la procédure y relative est actuellement en cours. La commission veut croire que la SSSBiH pourra continuer d’exercer ses activités et représenter ses membres et elle prie le gouvernement de donner des informations sur l’aboutissement de la procédure en cours.

Réforme de la législation. La commission note que le gouvernement fait état de l’adoption des instruments suivants: i) la loi sur le travail de 2016 de la FBiH; ii) la loi sur les inspections de 2014 de la FBiH; iii) la loi sur le travail de 2016 de la Republika Srpska (RS); et iv) le règlement de 2016 relatif à l’inscription des organisations syndicales et des associations d’employeurs au Registre de la Republika Srpska (RS). La commission procédera à un examen approfondi de la loi sur les inspections de la FBiH ainsi que du règlement susvisé de la RS lorsque leurs traductions seront disponibles. La commission prie le gouvernement de communiquer copie de la loi de 2004 sur le travail dans les institutions de Bosnie-Herzégovine.

Article 2 de la convention. Champ d’application de la convention. La commission observe que l’article 6 de loi sur le travail de la Fédération de Bosnie Herzégovine (FBiH) et l’article 2(5) de la loi de 2006 sur le travail du district de Brčko de Bosnie-Herzégovine jointe au rapport du gouvernement définissent le travailleur comme étant une personne physique employée sur la base d’un contrat de travail. La commission observe en outre que l’article 5 de la loi sur le travail de la RS définit le travailleur comme étant une personne physique qui travaille pour un employeur et dont les droits et obligations découlent de la relation d’emploi telle qu’elle est définie dans la loi – décision d’embaucher; sélection ou nomination; conclusion d’un contrat de travail – ou dans une autre base légale précisée dans une loi spéciale, et qui est enregistré dans le Système unique d’enregistrement, de contrôle et de recouvrement des contributions. Rappelant que le droit syndical doit être reconnu à tous les travailleurs sans distinction aucune et sans discrimination d’aucune sorte, y compris aux travailleurs n’ayant pas de contrat de travail, aux travailleurs domestiques, aux travailleurs de l’économie informelle ou encore aux travailleurs indépendants, la commission prie le gouvernement d’indiquer si ces catégories de travailleurs jouissent, en droit et dans la pratique, des droits que la convention garantit et, dans la négative, de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation pertinente à cet égard, et de donner des informations sur toutes les mesures prises à cet égard.

Relations avec les comités de travailleurs ou de salariés. Fédération de Bosnie-Herzégovine (FBiH). Dans ses commentaires précédents, la commission avait exprimé l’espoir que les articles 98 et 108(2) de la loi sur le travail de la FBiH, qui confèrent aux syndicats une position secondaire et même subsidiaire par rapport aux comités d’entreprise, seraient modifiés à l’occasion de la révision de cette loi. La commission note que le gouvernement communique à ce propos les éléments suivants: i) l’article 109 de la nouvelle loi sur le travail de la FBiH place les comités d’entreprise et les syndicats sur un pied d’égalité – cet article prescrit à tout employeur qui emploie 30 personnes ou plus et qui envisage des licenciements économiques devant concerner au moins cinq personnes au cours des trois prochains mois de consulter aussi bien le comité d’entreprise que le syndicat; ii) l’article 119 prévoit que, si un comité d’entreprise n’a pas été constitué, le syndicat sera investi des devoirs et responsabilités qui incombent autrement au comité d’entreprise. Observant à cet égard que l’article 119 de la loi sur le travail de la FBiH continue d’attribuer aux syndicats une position subsidiaire par rapport aux comités d’entreprise, la commission rappelle que l’existence de comités d’entreprise ne doit pas être utilisée pour diminuer les syndicats ou entraver leurs activités. La commission prie le gouvernement de prendre, en concertation avec les organisations les plus représentatives, les mesures nécessaires, y compris sur le plan législatif, pour prévenir tout risque d’affaiblissement de la position institutionnelle des syndicats, et elle le prie de fournir des informations sur tous faits nouveaux à cet égard.

Republika Srpska (RS) et district de Brčko (DB). La commission observe que l’article 208 de la loi sur le travail de la RS prévoit la constitution de «comités d’entreprise» qui auront pour mandat d’émettre des avis et de participer aux décisions ayant une incidence sur les droits économiques et sociaux et les intérêts des travailleurs, mais que cet article est muet quant aux rapports qui pourraient exister entre comités d’entreprise et syndicats. Elle observe en outre que l’article 93 de la loi sur le travail du DB prévoit la constitution de comités d’entreprise qui auront pour mandat de représenter les salariés, protéger leurs droits et leurs intérêts et négocier collectivement avec l’employeur, et que cet article prévoit en outre que, là où un comité d’entreprise n’a pas été constitué, le syndicat assumera les fonctions et pouvoirs qui auraient incombé à celui-ci. Elle observe en outre que l’article 83 de la même loi prévoit, lorsqu’il est question de licenciements collectifs, une obligation de consulter le comité d’entreprise ou, en l’absence d’un tel comité, le syndicat. La commission prie le gouvernement d’expliquer quels sont les rapports entre un syndicat et un comité d’entreprise au regard de la loi sur le travail de la RS. Notant que les articles 83 et 93 de la loi sur le travail du DB placent les syndicats dans une position subsidiaire vis-à-vis des comités d’entreprise, la commission prie le gouvernement de prendre, en concertation avec les organisations les plus représentatives, les mesures nécessaires, y compris sur le plan législatif, pour assurer que l’existence de comités d’entreprise n’a pas pour conséquence d’affaiblir les syndicats et leur action.

Pluralisme syndical. Structures syndicales de niveau supérieur. Republika Srpska (RS). La commission avait noté précédemment que l’article 2(2) du règlement sur l’enregistrement des organisations syndicales de 2006 de la RS désigne une seule et unique organisation centrale – l’Union des syndicats – en tant que forme la plus générale d’organisation syndicale de la Republika Srpska et que cet article ne comprend aucune disposition pour l’enregistrement d’autres organisations à ce niveau. Néanmoins, la commission avait noté avec un certain intérêt que, dans sa version modifiée de 2012, ce règlement prévoit que les associations de syndicats constituées au niveau de la RS sont considérées comme des syndicats (au niveau le plus élevé). La commission avait prié le gouvernement de communiquer le texte du règlement relatif à l’enregistrement des organisations syndicales et de donner des précisions sur les dispositions légales qui garantissent le pluralisme syndical dans la RS. Elle note que le gouvernement déclare que le règlement de la RS de 2016 garantit une liberté absolue quant à la constitution de syndicats et à l’exercice des activités de ces derniers, à tous les niveaux (de l’établissement, de la région, de la zone ou du secteur, et de la RS): l’article 3(1) définit l’organisation syndicale comme étant toute forme d’organisation syndicale de travailleurs constituée conformément à la loi sur le travail de la RS et aussi à ses statuts et son règlement intérieur; l’article 3(3) prévoit la création d’organisations de travailleurs et d’employeurs de niveau supérieur au niveau des régions, des secteurs ou de l’ensemble de la RS. La commission note avec satisfaction que la législation applicable autorise des travailleurs à constituer des organisations syndicales de tous niveaux.

Articles 2 et 4. Loi sur les associations et les fondations. La commission note que le gouvernement indique que les dispositions générales régissant, pour la Fédération de Bosnie-Herzégovine, le droit d’association, les conditions et procédures afférentes à la création d’une association, son organisation interne, son enregistrement et sa dissolution sont inclus dans la loi de la FBiH sur les associations et fondations, et que les associations de travailleurs sont régies spécifiquement par les dispositions de la loi sur le travail de la FBiH. La commission croit comprendre que le dispositif est également le même pour la Republika Srpska et le district de Brčko.

Défaut d’enregistrement. District de Brčko (DB). La commission note que, si l’article 25(1) de la loi du DB sur les associations et fondations prévoit que l’enregistrement est volontaire, son article 45(1)(a) sanctionne l’omission de la formalité d’enregistrement. La commission rappelle à cet égard que, si la reconnaissance officielle d’une organisation à travers son enregistrement constitue un aspect pertinent du droit syndical en ce que cela constitue la première mesure à prendre par un syndicat pour pouvoir effectivement jouer son rôle, la légitimité de l’exercice d’activités syndicales et des organisations d’employeurs ne doit pas être subordonnée à l’enregistrement, et l’omission de la formalité de cet enregistrement ne devrait pas être passible de sanctions. La commission prie le gouvernement d’indiquer si les dispositions susmentionnées sont applicables à l’égard des organisations de travailleurs et d’employeurs et, dans l’affirmative, de modifier l’article 45(1)(a) de la loi du DB sur les associations et fondations dans le sens du principe susvisé.

Suspension des activités de syndicats et dissolution de syndicats. Tout en prenant note des indications du gouvernement selon lesquelles l’article 17 de la loi sur le travail de la FBiH, l’article 212(1) de la loi sur le travail de la RS et l’article 8 de la loi sur le travail du DB interdisent toute suspension temporaire ou permanente d’activités légales d’organisations syndicales ou d’organisations d’employeurs, la commission observe que l’article 43 de la loi de la FBiH sur les associations et fédérations, l’article 40 de la loi de la RS sur les associations et fédérations et l’article 26 de la loi du DB sur les associations et fédérations permettent de dissoudre une association ou d’en suspendre le fonctionnement pour un certain nombre de motifs, notamment dans les cas suivants: leurs assemblées générales réglementaires n’ont pas été convoquées, et ce à plusieurs reprises, depuis un certain temps; le nom d’une association a été utilisé dans des transactions légales; l’excédent généré par des activités économiques a été utilisé selon des modalités contraires à la loi ou aux statuts; il a été omis de notifier à l’autorité compétente la modification des données inscrites dans le registre (art. 44 des lois de la FBiH, 41 de la RS et 37 du DB sur les associations et fédérations). La commission considère que ces dispositions afférentes à la dissolution ou à la suspension de syndicats invoquent des motifs qui ne semblent pas justifier la gravité des sanctions prévues et que, dans certains cas, la décision de la dissolution d’un syndicat relève apparemment de la compétence d’un simple organisme administratif. Rappelant que la dissolution ou la suspension d’une organisation syndicale ou d’employeurs constitue une forme extrême d’intervention des autorités publiques, la commission prie le gouvernement d’indiquer si les dispositions susmentionnées sont applicables à l’égard des organisations de travailleurs et d’employeurs et, dans l’affirmative, de prendre, en concertation avec les partenaires sociaux, les mesures nécessaires pour les modifier, de manière à assurer que les organisations syndicales et d’employeurs ne pourront être suspendues ou dissoutes que dans des cas d’infractions graves aux lois et au terme d’une procédure judiciaire régulière.

Article 3. Droit des organisations d’employeurs et de travailleurs d’élire leurs représentants et d’organiser leur gestion et leurs activités librement. Bosnie-Herzégovine. Prenant note de l’adoption de la loi sur les grèves dans les institutions de Bosnie-Herzégovine, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur son champ d’application exact et les catégories précises de fonctionnaires auxquelles elle s’applique.

Détermination des services minima. Bosnie-Herzégovine. La commission observe que, en vertu de l’article 15 de la nouvelle loi sur les grèves dans les institutions de Bosnie-Herzégovine, les services minima sont déterminés par décision du Conseil des ministres de Bosnie-Herzégovine sur la base d’une proposition soumise préalablement par l’employeur, qui a obtenu pour cela le consentement du syndicat et qu’en vertu de son article 26 la détermination des services minima doit avoir été faite dans les quatre-vingt-dix jours qui suivent l’entrée en vigueur de la loi. Rappelant que les syndicats devraient pouvoir participer à la détermination des services minima aux côtés des employeurs et des autorités publiques, à la définition des services minima et que tout désaccord à ce propos entre les parties devrait être tranché par un organe paritaire ou un organe indépendant, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’application de ces dispositions dans la pratique, notamment sur les modalités selon lesquelles les syndicats peuvent participer à cette détermination ainsi que sur la manière dont est tranché tout différend à cet égard.

Droit de grève dans la fonction publique. Fédération de Bosnie-Herzégovine. Dans ses commentaires précédents, observant que les conventions collectives en vigueur régissent le droit de faire grève chez les salariés des organismes administratifs et des autorités judiciaires, la commission avait voulu croire que le gouvernement fournirait des informations dans le cas où des dispositions législatives seraient adoptées dans ce domaine. La commission note que le gouvernement indique qu’il n’a pas été adopté de loi régissant spécifiquement la grève dans la fonction publique et que les conventions collectives mentionnées précédemment régissent ce droit ainsi que les conditions de fonctionnement des syndicats dans ce secteur. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations à cet égard.

Délégués syndicaux. Republika Srpska (RS). La commission avait noté précédemment que l’article 4(3) du règlement relatif à l’enregistrement incluait parmi les documents nécessaires à l’enregistrement d’un syndicat un certificat de l’employeur attestant que le délégué syndical autorisé à soumettre le formulaire de demande d’enregistrement est salarié sous contrat à durée indéterminée dans l’entreprise considérée. Le gouvernement avait indiqué à propos de cette règle contenue dans la version de 1998 du règlement que l’enregistrement auprès du ministère du Travail était conçu pour les besoins de l’administration du travail et n’avait aucun rapport avec l’enregistrement devant être effectué auprès des tribunaux aux fins de l’acquisition de la personnalité morale au sens de la loi de la RS sur les associations et fondations. La commission avait toutefois rappelé qu’une telle exigence peut empêcher certaines personnes telles que des permanents syndicaux ou des retraités d’exercer des responsabilités syndicales ou de poser leur candidature à de telles fonctions. Dans ses commentaires précédents, la commission avait observé que le règlement de 2006 sur l’enregistrement devait être modifié de manière à permettre que les délégués syndicaux ne soient pas nécessairement des salariés de l’employeur considéré. Elle observe que, suite à l’amendement introduit en 2012 dans le règlement sur l’enregistrement, la mention «sous contrat à durée indéterminée» a été supprimée de l’article 4(3), mais que le texte de cette disposition n’a pas été autrement modifié, si bien que la demande d’enregistrement doit inclure un certificat attestant que la personne autorisée à agir au nom du syndicat est salariée de l’employeur considéré. Prenant note de l’adoption de la loi sur le travail et du règlement relatif à l’enregistrement de la RS de 2016, la commission prie le gouvernement d’indiquer précisément si le règlement sur l’enregistrement de 2012 reste en vigueur et, dans l’affirmative, de prendre les mesures nécessaires pour que le texte en soit modifié de manière à garantir que les personnes non employées par l’employeur peuvent, conformément aux statuts des syndicats, être candidates aux postes de direction syndicale.

Loi sur les grèves. Republika Srpska (RS). Dans ses commentaires précédents, la commission avait également prié le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées en vue de modifier l’article 12 de la loi de la RS de 2008 sur les grèves (dont une traduction était disponible) de manière à assurer que les syndicats peuvent participer à la définition des services minima et que, en cas de désaccord entre les parties, le service minimum sera déterminé par un organe paritaire ou un organe indépendant, et de fournir plus d’informations sur les dispositions de la loi de la RS de 2009 relative au règlement pacifique des conflits du travail, en même temps que le texte de cet instrument. La commission note que le gouvernement communique à ce propos les éléments suivants: i) conformément à l’article 25(2) de la loi de la RS sur les grèves, les employeurs sont tenus d’adopter un document définissant les services minima dans un délai de soixante jours à compter de la date d’entrée en vigueur de cette loi; tous les employeurs de services essentiels ont adopté un tel document en 2008; ii) même si les employeurs ont adopté un document établissant les services essentiels avant qu’une grève ne se déclare, cette question peut toujours être abordée également par voie de négociation collective; iii) la loi de la RS sur les grèves prévoit la conciliation, la médiation ou l’arbitrage volontaires en cas de conflit collectif du travail (art. 7 et 14); iv) la loi de la RS sur le règlement pacifique des conflits du travail a également été appliquée pour le règlement de conflits du travail puisqu’elle régit la procédure de solution des conflits individuels et collectifs dans ce domaine par voie de médiation ou d’arbitrage, y compris les conflits portant sur la détermination du service minimum; v) le Parlement est actuellement saisi d’un projet de nouvelle loi sur le règlement pacifique des conflits du travail, qui accordera une attention particulière aux litiges portant sur les grèves. Notant que, selon la loi de la RS sur les grèves, la détermination du service minimum reste la prérogative du seul employeur, la commission prie une fois de plus le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour en modifier l’article 12 de manière à permettre aux syndicats de participer, aux côtés des employeurs et des autorités publiques, à la définition des services minima et, en cas de désaccord entre les parties, de prévoir pour cela un organe paritaire ou un organe indépendant. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur toutes mesures prises ou envisagées à cet égard ainsi que sur les cas dans lesquels la détermination du service minimum a été l’objet d’une négociation collective. Elle le prie en outre d’expliquer clairement si l’arbitrage prévu par la loi de la RS sur le règlement pacifique des conflits du travail revêt un caractère volontaire, étant basé sur l’accord des deux parties, ou s’il peut au contraire être imposé par les autorités à la demande de l’une d’elles. Enfin, elle le prie de communiquer le texte de la nouvelle loi de la RS sur le règlement pacifique des conflits du travail lorsque cet instrument aura été adopté.

La commission note en outre que, en vertu de l’article 4(1) et (2) de la loi de la RS sur les grèves, la décision de déclencher une grève ou de lancer un ordre de grève peut être prise par l’organe compétent du syndicat majoritaire habilité à le faire, ou par plus de 50 pour cent des travailleurs de l’entreprise, ou par un autre syndicat ayant recueilli le soutien de plus de 50 pour cent des travailleurs de l’entreprise. Rappelant que, si la législation comporte des dispositions qui requièrent un vote par les travailleurs avant qu’une grève ne puisse être déclenchée, de telles dispositions devraient assurer qu’il ne sera tenu compte que des votes exprimés et que le quorum requis ainsi que la majorité requise doivent être fixés à un niveau raisonnable, la commission prie le gouvernement de donner des informations sur l’application de cette disposition dans la pratique.

Droit d’assemblée dans le contexte d’une grève. Republika Srpska (RS) et District de Brčko (DB). La commission observe en outre que l’article 5(2) de la loi de la RS sur les grèves et l’article 4(d) de la loi de 2005 sur les grèves du district de Brčko (dont une traduction était disponible) prévoient que, si une action de grève s’accompagne d’un rassemblement de travailleurs, un tel rassemblement ne peut se dérouler à l’extérieur des locaux de l’entreprise dans laquelle la grève a lieu. La commission rappelle que les autorités devraient s’abstenir de toute intervention de nature à restreindre la liberté d’assemblée ou à poser des obstacles à son exercice légal tant que cet exercice n’entraîne pas une menace grave et imminente contre l’ordre public. La commission prie donc le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier en conséquence l’article 5(2) de la loi de la RS sur les grèves ainsi que l’article 4 (d) de la loi du DB du même objet.

Article 5. Droit des organisations d’employeurs et de travailleurs de constituer des fédérations et confédérations. District de Brčko (DB). La commission note que le gouvernement indique que la loi sur le travail du DB ne comporte aucune disposition ayant trait à la faculté des organisations de travailleurs de constituer des fédérations et des confédérations. La commission prie le gouvernement de préciser si les organisations de travailleurs et d’employeurs peuvent, en droit comme dans la pratique, constituer des fédérations et des confédérations, et d’indiquer quelles sont les dispositions légales qui le prévoient.

Application de la convention. District de Brčko (DB). Dans ses précédents commentaires, la commission avait prié le gouvernement de communiquer le texte de la loi du DB sur les associations et fondations ainsi que des informations détaillées sur les dispositions légales spécifiques donnant effet à chacun des articles de la convention. La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement à cet égard.