Observation (CEACR) - adopted 2017, published 107th ILC session (2018)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Pakistan (Ratification: 1953)

La commission prend note des observations de la Fédération des travailleurs du Pakistan (PWF) reçues en 2016, réitérant en détail les précédentes préoccupations exprimées par la fédération selon lesquelles il n’existe aucun système efficace d’inspection du travail dans le pays.

Articles 4 et 5 b) de la convention. Surveillance par une autorité centrale d’inspection et détermination des priorités de l’inspection en collaboration avec les partenaires sociaux. La commission avait précédemment pris note de l’indication du gouvernement selon laquelle le manque de coordination entre les départements du travail dans les provinces restait très problématique. A cet égard, elle avait pris note de l’établissement envisagé de comités tripartites dans les provinces, chargés de contrôler les activités de l’inspection du travail.

La commission se félicite que le gouvernement ait indiqué, en réponse à sa précédente demande, que les départements provinciaux du travail fonctionnent désormais en tant qu’autorités centrales, que leur coordination est actuellement assurée au moyen de réunions bimensuelles du Comité consultatif fédéral tripartite (FTCC) et que les priorités de l’inspection du travail sont déterminées au cours des réunions trimestrielles des comités consultatifs provinciaux tripartites (PTCC). La commission se félicite également de l’information du gouvernement selon laquelle les gouvernements provinciaux ont reçu des informations sur l’inspection du travail et des explications sur les données à fournir au titre de la convention. Dans ce contexte, la commission note que l’une des recommandations de l’étude nationale de 2016 sur la sécurité et la santé au travail (SST) publiée par le ministère des Pakistanais à l’étranger et du Développement des ressources humaines et jointe au rapport du gouvernement concerne la création d’autorités d’inspection du travail indépendantes (distinctes des départements du travail) au niveau provincial, dotées de ressources humaines et financières suffisantes. Prenant note des comptes rendus détaillés des réunions tripartites du FTCC et des PTCC déjà transmis avec le rapport du gouvernement au titre de la convention (nº 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976, la commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les questions relatives à l’inspection du travail discutées au sein du FTCC et les PTCC, et sur l’impact de ces réunions sur l’amélioration de la coordination et de la coopération en matière d’inspection du travail, sous la supervision et le contrôle d’une autorité centrale. La commission prie également le gouvernement de fournir des informations quant à savoir si une suite a été donnée à la recommandation de l’étude sur la SST de prévoir la création d’autorités de l’inspection du travail indépendantes au niveau des provinces.

Articles 10 et 16. Couverture des lieux de travail par les inspections du travail. Cabinets d’audit privés. Ressources humaines des services de l’inspection du travail. La commission avait précédemment noté que, au cours de la discussion de la Commission de l’application des normes en 2014, certains intervenants se sont déclarés préoccupés quant au fait que des inspections soient effectuées par des tierces parties, à savoir des cabinets d’audit privés, et par le nombre insuffisant d’inspecteurs du travail dans le contexte de l’incendie d’usine survenu en 2012 dans la province du Sindh et qui a provoqué le décès de 300 travailleurs. A cet égard, la commission avait noté, dans ses précédents commentaires, la déclaration du gouvernement selon laquelle la sous-traitance de responsabilités à ces cabinets devait changer et qu’il existait des plans pour la réglementer. La commission prend note de l’indication du gouvernement, dans son rapport, selon laquelle le Conseil national pakistanais d’accréditation (PNAC) est chargé d’accréditer les cabinets d’audit privés, qu’il a accrédité sept cabinets à ce jour (pour l’essentiel des cabinets spécialisés dans le respect des règles sur la SST, mais aussi dans d’autres questions relatives au travail) et que les évaluations du respect de la législation peuvent par exemple être effectuées au moyen d’analyses des lacunes par rapport aux normes du travail, ainsi qu’en engageant des consultations avec des ONG et des syndicats sur la situation de certains lieux de travail.

Alors qu’en 2016 la commission avait noté une augmentation du nombre des inspecteurs du travail dans trois provinces, elle note avec préoccupation que, d’après l’étude de 2016 sur la SST soumise par le gouvernement, il continue à y avoir une grave pénurie d’inspecteurs du travail par rapport au nombre des lieux de travail assujettis à l’inspection. D’après l’étude sur la SST, le nombre des inspecteurs (inspecteurs du travail et inspecteurs des mines) semble être plus faible dans chaque province qu’indiqué dans le rapport de 2014 du gouvernement. Dans ce contexte, la commission prend note également des observations de la PWF selon lesquelles le nombre des inspecteurs du travail et celui des inspections du travail sont insuffisants pour parvenir à une couverture adéquate des lieux de travail par l’inspection du travail. La commission tient à souligner que, si les audits privés peuvent contribuer à traiter certaines lacunes par rapport aux obligations à respecter, de telles initiatives ne peuvent être que complémentaires aux inspections du travail publiques, et non les remplacer. La commission prie instamment le gouvernement de poursuivre ses efforts pour augmenter le nombre d’inspecteurs du travail, de fournir des informations sur les mesures concrètes prises à cet égard et de continuer à fournir des données sur le nombre d’inspecteurs du travail dans chaque province. Elle le prie de fournir des informations permettant de savoir si les entreprises qui ont fait l’objet d’une évaluation de la conformité par des cabinets d’audit privés continuent d’être soumises à l’inspection du travail en droit et dans la pratique. Elle prie en outre le gouvernement d’indiquer comment le PNAC supervise les cabinets d’audit privés, comment est garantie l’indépendance des évaluations de la conformité effectuée par ces cabinets et, le cas échéant, comment le gouvernement encourage la coopération entre les services d’inspection du travail et les cabinets d’audit privés.

Article 12, paragraphe 1. Libre accès des inspecteurs du travail aux lieux de travail. La commission avait précédemment noté avec préoccupation l’indication du gouvernement selon laquelle depuis 2001, en vertu d’une décision administrative, l’inspecteur en chef des usines (directeur du travail) doit, préalablement à une inspection dans une usine de la province du Sindh, adresser à celle-ci un courrier mentionnant la date et l’heure de la visite. La commission note que le gouvernement indique que le système des notifications préalables a été introduit en réponse à la préoccupation des employeurs qui estimaient que les inspections étaient trop nombreuses. Le gouvernement indique également que, dans le Sindh, le PTCC a créé un sous-comité chargé de faire des recommandations pour aligner le régime d’inspection sur les dispositions de la convention et, dans le même temps, répondre aux préoccupations des employeurs. Dans ce contexte, la commission prend note également des observations de la PWF selon lesquelles les inspections du travail ont pratiquement été interrompues dans la province du Sindh, et 2,3 millions de travailleurs de cette province sont victimes d’accidents du travail chaque année. Ayant précédemment pris note de l’indication du gouvernement selon laquelle les inspecteurs du travail ne rencontrent généralement pas de difficultés dans l’exercice de leurs activités d’inspection dans la province du Pendjab, la commission note également, d’après l’étude sur la SST transmise par le gouvernement, que des restrictions sous la forme de notifications préalables semblent continuer à poser un problème dans certaines régions du Pendjab. La commission prie de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, conformément à l’article 12, paragraphe 1 a) et b), pour lever la restriction dans la province du Sindh qui consiste à adresser obligatoirement une notification préalable aux visites d’inspection. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures concrètes prises pour mettre un terme à cette pratique. Notant l’information contenue dans l’étude sur la SST selon laquelle il semble persister des problèmes en ce qui concerne les restrictions dont font l’objet les inspecteurs du travail au Pendjab, la commission prie également le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que les inspecteurs du travail de la province du Pendjab soient habilités à pénétrer dans n’importe quel lieu de travail assujetti à inspection, librement et sans notification préalable, à n’importe quelle heure du jour ou de la nuit. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur le nombre d’inspections effectuées sans avis préalable dans chacune de ces deux provinces, y compris sur les infractions détectées, les sanctions imposées et les mesures d’indemnisation prises suite à ces inspections.

Articles 17 et 18. Contrôle efficace de l’application et sanctions suffisamment dissuasives. La commission note que, en réponse à sa demande pour que le gouvernement prévoie des sanctions appropriées en cas d’infraction à la législation du travail dans les provinces du Sindh et du Baloutchistan, le gouvernement se réfère au relèvement des peines prévues par certaines lois du travail au Sindh, y compris la loi de 2015 sur les usines du Sindh (en vertu de laquelle les amendes ont été portées à un maximum de 75 000 roupies pakistanaises (PKR), soit environ 706  dollars des Etats-Unis (dollars E.-U.), et qui prévoit aussi des peines d’emprisonnement en ce qui concerne certaines infractions). Le gouvernement indique également que le projet de législation dont est actuellement saisi le Parlement provincial du Baloutchistan prévoit un relèvement du niveau des sanctions.

La commission note que le gouvernement n’a pas fourni les statistiques demandées sur le nombre d’infractions détectées, le nombre d’infractions ayant donné lieu à des poursuites et le nombre et le montant des amendes imposées. Dans ce contexte, la commission prend note également des observations de la PWF selon lesquelles des statistiques publiées par le ministère des Pakistanais à l’étranger et du Développement des ressources humaines montrent qu’au Sindh 12 sanctions seulement ont été imposées en 2014, alors qu’il y a 8 572 usines enregistrées dans cette province. La commission prend note également des observations de la PWF selon lesquelles les activités de contrôle du respect de la loi par l’inspection du travail sont insignifiantes, et aucune mesure d’importance n’a été prise concernant les tentatives de soudoyer des inspecteurs du travail et le refus de s’acquitter des obligations légales de payer le traitement médical ou d’octroyer des réparations financières aux travailleurs qui ont été victimes d’accidents du travail. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les progrès accomplis en ce qui concerne l’augmentation du montant des amendes et l’aggravation des autres sanctions prévues par la législation de la province du Baloutchistan ainsi que des informations sur les sanctions en cas d’infraction à la législation du travail prévues par la loi sur les mines de chaque province. La commission prie en outre le gouvernement de communiquer ses commentaires au sujet des observations de la PWF, y compris sur les mesures pour promouvoir la transparence dans l’application de la loi, et elle lui demande de nouveau de fournir des informations relatives à chacune des provinces sur le nombre des infractions détectées, le nombre correspondant des infractions ayant donné lieu à des poursuites et le nombre et le montant des amendes imposées.

Article 18. Sanctions pour obstruction faite aux inspecteurs du travail dans l’exercice de leurs fonctions. La commission avait précédemment noté que, pendant les discussions de la Commission de l’application des normes, en 2014, plusieurs intervenants avaient indiqué que les sanctions en cas d’obstruction faite aux inspecteurs du travail dans l’exercice de leurs fonctions n’étaient pas suffisantes. A cet égard, elle avait pris note de l’indication du gouvernement selon laquelle deux provinces (le Pendjab et le Khyber Pakhtunkhwa) avaient révisé leurs lois respectives sur les usines de sorte à imposer une amende de 20 000 roupies pakistanaises (environ 195  dollars E.-U.) dans les cas d’obstruction faite à l’intervention des inspecteurs du travail, et des projets de loi sur les usines avaient été préparés sur ce sujet dans les provinces du Sindh et du Baloutchistan. La commission avait également noté que, aux termes de la loi de 1923 sur les mines, toute personne faisant obstruction à une inspection dans une mine est passible d’une peine d’emprisonnement d’une durée pouvant aller jusqu’à trois mois et d’une amende pouvant aller jusqu’à 1 000 roupies pakistanaises (environ 10 dollars E.-U.).

La commission prend dûment note de l’indication du gouvernement selon laquelle les sanctions prévues pour obstruction à l’exercice des fonctions des inspecteurs du travail ont été aggravées (amendes portées à 10 000 roupies pakistanaises, soit environ 95 dollars E.-U.). Le gouvernement ajoute qu’il est proposé d’aggraver également les sanctions en cas d’obstruction dans la loi sur les usines du Baloutchistan (avec des amendes pouvant aller jusqu’à 60 000 roupies pakistanaises (soit environ 570 dollars E.-U.) ou des peines d’emprisonnement d’une durée pouvant aller jusqu’à un mois). La commission note que le gouvernement n’a pas fourni l’information demandée sur l’application des dispositions législatives en ce qui concerne l’obstruction aux activités des inspecteurs du travail dans la pratique et les mesures prises à cet égard. Dans ce contexte, elle prend note également des observations de la PWF selon lesquelles aucune mesure d’importance n’a été prise en ce qui concerne l’exercice d’une influence pour restreindre ou interdire les inspections. Prenant note des mesures législatives déjà prises, la commission prie instamment le gouvernement de continuer à prendre des mesures pour garantir l’adoption d’une législation prévoyant des sanctions suffisamment dissuasives en cas d’obstruction à l’exercice des fonctions des inspecteurs du travail en ce qui concerne les établissements relevant de la loi sur les usines au Baloutchistan. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur les sanctions applicables, prévues dans les lois sur les mines dans les provinces. La commission prie également de nouveau le gouvernement de fournir des informations sur les cas d’obstruction à l’exercice des fonctions des inspecteurs du travail dans la pratique, ventilées par province, y compris non seulement le nombre des poursuites engagées, mais aussi leur issue et les sanctions spécifiques appliquées (dont le montant des amendes imposées).

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2018.]