Observation (CEACR) - adopted 2017, published 107th ILC session (2018)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Guatemala (Ratification: 1952)

La Comisión toma nota respectivamente de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) recibidas en 2015 y el 1.º de septiembre de 2017, de las observaciones conjuntas del Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y de los Sindicatos Globales de Guatemala recibidas el 30 de agosto de 2017 así como de las observaciones de la Confederación de la Unidad Sindical de Guatemala (CUSG) recibidas en 2016. La Comisión observa que estas distintas observaciones sindicales se refieren a cuestiones examinadas en la presente observación así como a numerosos alegatos de actos de discriminación antisindical y de obstaculización a la negociación colectiva en municipalidades y en varias empresas multinacionales. La Comisión pide al Gobierno que proporcione sus comentarios al respecto.

La Comisión toma también nota de las observaciones conjuntas de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) y del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF) recibidas en 2016 y el 1.º de septiembre de 2017 así como de las observaciones del CACIF recibidas en 2015, que se refieren a cuestiones examinadas por la Comisión en la presente observación.

La Comisión observa que en el marco del examen por parte del Consejo de Administración de la queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT por incumplimiento por parte de Guatemala del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), los mandantes tripartitos del país firmaron el 2 de noviembre de 2017 un acuerdo dirigido a resolver los puntos de la queja pendientes de resolución. La Comisión toma nota con interés de que varios aspectos de dicho acuerdo que prevé, entre otros elementos, la creación de una comisión tripartita de relaciones laborales y libertad sindical, tienen relevancia para la plena aplicación del presente Convenio.

Artículo 1 del Convenio. Protección adecuada contra la discriminación antisindical. Actuación de la inspección del trabajo. En sus comentarios anteriores, la Comisión había pedido al Gobierno que tomara las medidas necesarias para garantizar que el proceso de reforma legislativa en curso en materia de inspección del trabajo se concretara en una mayor eficacia y celeridad en la imposición de sanciones disuasivas por los actos de discriminación antisindical. La Comisión había pedido también al Gobierno que indicara específicamente el número y el monto de las sanciones impuestas en materia de actos antisindicales.

La Comisión toma nota de la adopción del decreto legislativo núm. 7/2017 (el decreto legislativo), publicado el 6 de abril de 2017. La Comisión toma nota con satisfacción de que el decreto legislativo devuelve a la Inspección del Trabajo su facultad sancionatoria y saluda que la adopción de este texto haya sido precedida de un diálogo entre los sectores empleador y trabajador que permitió a los mismos alcanzar un consenso sobre el contenido de la reforma que fue en gran medida plasmado en el decreto legislativo adoptado por el Congreso. Al tiempo que señala que el contenido del decreto legislativo está siendo examinado en el marco del control de la aplicación del Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), la Comisión pide al Gobierno que informe de manera detallada sobre el impacto de la nueva ley respecto de la protección contra los actos de discriminación antisindical, tal como es requerido por el artículo 1 del presente Convenio. A este respecto, la Comisión pide al Gobierno que informe específicamente sobre la evolución del número de infracciones detectadas y sanciones impuestas por la inspección del trabajo por violación a los derechos sindicales y de negociación colectiva. Observando que la nueva ley contempla una serie de recursos administrativos y contencioso-administrativos que pueden ser interpuestos en caso de imposición de una sanción por la inspección del trabajo, la Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre la duración de los procedimientos antes de que las sanciones impuestas por la inspección del trabajo en materia de derechos colectivos sean definitivas así como sobre la tasa de ejecución de dichas sanciones.

Procedimientos judiciales eficaces. En comentarios anteriores, la Comisión había expresado su profunda preocupación por la persistente lentitud de los procesos judiciales en materia de discriminación antisindical y el alto nivel de incumplimiento de las órdenes de reinstalación y había solicitado que se tomaran las medidas necesarias, inclusive legislativas, para remediar esta situación. La Comisión observa también de que la ausencia de protección judicial adecuada ante casos de discriminación antisindical constituye uno de los elementos de la queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT en relación con el Convenio núm. 87 y que, en el marco de la Hoja de ruta adoptada en 2013 por los mandantes tripartitos del país para resolver los puntos planteados en la queja, el Gobierno se ha comprometido a afrontar esta problemática. La Comisión toma nota primero de las informaciones estadísticas proporcionadas por el Gobierno. El Gobierno informa en particular que, del 1.º de enero al 8 de septiembre de 2017, se plantearon 1 721 solicitudes de reintegro relacionadas con conflictos colectivos (1 589 casos procediendo del sector público y 132 casos del sector privado). En este mismo lapso de tiempo, el organismo judicial otorgó 1 250 reintegros, de los cuales: i) 92 fueron efectivamente cumplidos; ii) 83 se encuentran pendientes de ejecutar por la no subsanación de ciertos elementos, y iii) 1 075 se encuentran pendientes de que se resuelvan recursos en trámite. En cuanto a los delitos de desobediencia por incumplimiento de sentencias firmes de reintegro a favor de miembros del movimiento sindical, el Gobierno remite las estadísticas proporcionadas por la Unidad Fiscal Especial de Delitos contra Sindicalistas relativas al período enero-agosto de 2017, las cuales indican que, de 253 casos recibidos: i) 61 casos dieron lugar a acusaciones por parte de la Unidad fiscal, y ii) tres casos dieron lugar a sentencias condenatorias por juicio de faltas y un caso dio lugar a una sentencia absolutoria. La Comisión toma nota a continuación de las informaciones del Gobierno relativas a una serie de iniciativas institucionales tomadas desde marzo de 2017 con el apoyo del representante del Director General de la OIT en Guatemala, para mejorar la eficacia de la justicia laboral, las cuales incluyen: i) después de un proceso de elaboración, la aprobación en julio de 2017 por la Corte Suprema de Justicia del Reglamento Interior de los Órganos Jurisdiccionales de Trabajo y Previsión Social; ii) avances en la elaboración por la Cámara de Amparo y Antejuicio del Reglamento de Ejecución de Sentencias, en materia de Trabajo y Previsión Social, proyecto que aborda, entre otros temas, la verificación del cumplimiento de las resoluciones en materia de reinstalación.

La Comisión toma también nota de que, en su informe de noviembre de 2017, el Comité de Libertad Sindical, ante la multiplicación de casos relativos a la falta de protección judicial ante casos de discriminación antisindical, ha solicitado al Gobierno que tome las medidas necesarias para emprender una reforma procesal laboral (véase caso núm. 3062, 383.er informe del Comité, párrafo 371). A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que: i) el Código del Trabajo tiene más de setenta años de vigencia y que su parte procesal nunca ha sido reformada, motivo por el cual los procesos laborales son antiguos y deben ser actualizados para garantizar su celeridad y ejecución; ii) en consecuencia, la Cámara de Amparo y Antejuicio de la Corte Suprema de Justicia ha conformado una comisión de trabajo para elaborar un proyecto de ley procesal laboral.

A la luz de las informaciones anteriormente examinadas, la Comisión expresa su preocupación por la persistencia de un alto número de denuncias alegando la excesiva lentitud de la justicia ante casos de discriminación antisindical y por el alto porcentaje de sentencias de reinstalación incumplidas. La Comisión, al tiempo que saluda la iniciativa de adoptar una reforma procesal laboral, subraya la necesidad de que la mencionada iniciativa incluya como una de sus prioridades la adopción de reglas procesales eficaces para asegurar que todos los casos de discriminación antisindical sean examinados por la justicia de forma sumarísima y que las decisiones judiciales correspondientes sean ejecutadas a la brevedad. La Comisión insta al Gobierno que tome las medidas necesarias para que, previa consulta con los interlocutores sociales, se reformen las reglas procesales aplicables a todos los casos de discriminación antisindical en el sentido indicado. La Comisión recuerda que el Gobierno puede solicitar la asistencia técnica de la Oficina sobre esta cuestión y le pide que informe de todo avance al respecto.

Artículo 4. Promoción de la negociación colectiva. En sus comentarios anteriores, la Comisión había expresado su preocupación por el número muy reducido de pactos colectivos (80 pactos firmados en el país entre 2011 y 2014) y por la ausencia de negociación colectiva en el sector de la maquila desde 2013. La Comisión había pedido al Gobierno que aprovechara de manera enérgica la campaña de promoción de la libertad sindical prevista en la Hoja de ruta para promover los mecanismos de negociación colectiva, prestando especial atención al sector de la maquila. La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno en relación con la campaña de sensibilización llevada a cabo en materia de libertad sindical y negociación colectiva que se examinan en el marco del Convenio núm. 87. La Comisión toma también nota de los datos proporcionados por el Gobierno en octubre de 2017 en el marco del seguimiento a la queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT y según los cuales: de enero a septiembre de 2017, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social homologó 13 pactos colectivos mientras que otros nueve pactos están en proceso de homologación y otros tres deben tomar en cuenta las observaciones «previos» del Ministerio.

Al tiempo que recuerda que los procesos de homologación o aprobación previos de los convenios colectivos son compatibles con el Convenio a condición de que el rechazo de la aprobación se limite a aquellos casos en que el convenio colectivo presente vicios de forma o no se ajusta a las normas mínimas establecidas por la legislación general del trabajo (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 201), la Comisión observa con creciente preocupación que el número referido de convenios colectivos firmados y homologados es extremadamente bajo (especialmente si se toma en cuenta que, hasta la fecha, la negociación colectiva se lleva a cabo en el país de forma descentralizada, a nivel de empresa y de institución pública), y que dicho número continúa decreciendo en relación con los años anteriores. La Comisión pide al Gobierno que utilice la nueva Comisión Tripartita de Relaciones Laborales y Libertad Sindical para examinar con los interlocutores sociales los obstáculos, tanto legislativos como prácticos a la eficaz promoción de la negociación colectiva, y, de esta manera, poder tomar medidas que fomenten la negociación colectiva en todos los niveles. A este respecto, la Comisión toma nota con interés de que el acuerdo tripartito identifica, entre los objetivos de la reforma legislativa que deberá someterse al Congreso de la República los mecanismos y requisitos aplicables a la negociación colectiva de carácter sectorial, abarcando, entre otros, los umbrales aplicables a la creación de organizaciones sindicales sectoriales, al derecho de negociar colectivamente y a la identificación de la organización más representativa. Recordando que el Gobierno puede solicitar la asistencia técnica de la Oficina a este respecto, la Comisión pide al Gobierno que informe de todo avance al respecto.

Artículo 4 y 6. Promoción de la negociación colectiva en el sector público. La Comisión toma nota de que las distintas observaciones sindicales recibidas en 2015, 2016 y 2017 denuncian una serie de violaciones al derecho de negociación colectiva en el sector público, alegándose: i) a partir de julio de 2015, una agresiva campaña en los medios de comunicación masivos del país, apoyada por el sector empleador, en contra de los pactos colectivos del sector público, presentados como la causa de la mala calidad de los servicios públicos y del déficit de las cuentas públicas; ii) las investigaciones entabladas por la Procuraduría General de la Nación (PGN) en febrero de 2016 en contra de 14 pactos colectivos del sector público así como la acción judicial iniciada por la misma institución en febrero de 2017 con miras a obtener la anulación de varias cláusulas del Pacto colectivo de la salud pública por, supuestamente, no contar dicho pacto con un dictamen previo del Ministerio de Finanzas y por delegar funciones que competen exclusivamente al Estado; iii) la adopción de dos circulares de 2015 y 2016 del Presidente de la República que prohíben el incremento, por medio de la negociación colectiva, de beneficios económicos financiados por la tributación, lo cual impediría cualquier negociación de contenido económico en la administración pública, y iv) la obstaculización de los pactos colectivos recientemente firmados en el sector público por parte del Ministerio de Trabajo y Protección Social, denegándose la homologación de los mismos por motivos no previstos por la legislación.

La Comisión toma también nota a este respecto de las observaciones conjuntas de la OIE y del CACIF de 2016, en las cuales indican que: i) en octubre de 2015, el CACIF solicitó a la PGN la revisión de aquellas cláusulas del pacto colectivo de salud pública contrarias a la ley y de aquellas presentando un carácter excesivo; ii) dicha solicitud es consecutiva a la divulgación, a partir de finales de 2014, por parte de los medios de comunicación de los mencionados excesos, y iii) el sector empleador reconoce que los pactos colectivos son instrumentos legales y, con la mencionada excepción en ningún momento se ha exigido la revisión o nulidad de los pactos colectivos dentro del Estado.

La Comisión constata que la memoria del Gobierno no contiene elementos específicos respecto de las cuestiones planteadas por la negociación colectiva en el sector público a pesar de que varias de las observaciones sindicales mencionadas hayan sido formuladas en años anteriores. La Comisión quisiera recordar primero de manera general que el Convenio reconoce el derecho de negociación colectiva de los trabajadores de las empresas públicas y de los funcionarios que no trabajan en la administración del Estado. La Comisión recuerda también que Guatemala tiene ratificado el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154), instrumento que extiende el derecho de negociación colectiva al conjunto de la administración pública al tiempo que admite que el reconocimiento y ejercicio de dicho derecho pueden dar lugar a modalidades particulares de aplicación en este sector.

En relación con los alegatos de obstaculización de la homologación de los pactos colectivos del sector público por parte del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, la Comisión recuerda nuevamente que considera de manera general que, para salvaguardar el principio de la negociación colectiva libre y voluntaria, los mecanismos de homologación o de aprobación de los convenios colectivos por las autoridades públicas son compatibles con el Convenio a condición de que el rechazo de la aprobación se limite a aquellos casos en que el convenio colectivo presente vicios de forma o no se ajuste a las normas mínimas establecidas por la legislación general del trabajo. Respecto del sector público, la Comisión recuerda que considera adicionalmente que las singularidades de la administración pública hacen necesario cierto grado de flexibilidad, que en este sentido el Convenio puede ser compatible con los sistemas que exigen la aprobación parlamentaria de ciertas condiciones de trabajo o cláusulas financieras de los convenios colectivos en el sector público y que, en todo caso, es aceptable la exigencia de un dictamen financiero de las autoridades competentes previo a la firma del convenio. La Comisión entiende que la exigencia de tal dictamen existe en el ordenamiento jurídico Guatemalteco. La Comisión pide por lo tanto al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se agilice por parte del Ministerio de Trabajo y Previsión Social el proceso de homologación de los pactos colectivos del sector público concluidos de conformidad con la ley y que se asegure de que los eventuales rechazos de homologación se limiten a situaciones en donde el pacto colectivo presente vicios de forma, no se ajuste a las normas mínimas establecidas por la legislación general del trabajo o no cuente con los dictámenes financieros previos requeridos por la legislación. La Comisión pide adicionalmente al Gobierno que proporcione informaciones sobre las consecuencias de la falta de homologación y sobre las vías de recurso existentes contra dicha decisión y que brinde sus respuestas a los varios casos concretos de falta de homologación destacados por las organizaciones sindicales en sus observaciones.

En relación con la denuncia por las organizaciones sindicales de una prohibición de la negociación salarial en el sector público por medio de circulares presidenciales, la Comisión recuerda que, al tiempo que es plenamente consciente de las graves dificultades de tipo financiero y presupuestario que enfrentan los gobiernos, estima que las autoridades deberían dar preferencia, dentro de lo posible, a la negociación colectiva como mecanismo para determinar las condiciones de empleo de los funcionarios públicos. La Comisión estima asimismo que son considerables admisibles las limitaciones impuestas por las autoridades al contenido de los futuros convenios colectivos, sobre todo en materia salarial, en cumplimiento de las políticas de estabilización económica o de ajuste estructural que resulten necesarias, a condición de que se celebre una consulta previa al respecto con las organizaciones de trabajadores y empleadores, y de que esas restricciones: i) se apliquen como medida de excepción; ii) se limiten a lo indispensable; iii) no sobrepasen un período razonable, y iv) vayan acompañadas de garantías destinadas a proteger de manera efectiva el nivel de vida de los trabajadores interesados, y particularmente de aquellos que pueden resultar más afectados (véase Estudio General de 2012, párrafo 220). La Comisión pide al Gobierno que proporcione sus comentarios a las observaciones sindicales correspondientes y que se asegure del respeto de los criterios antes mencionados de manera que se compagine el deber del Estado de velar por el equilibrio de las cuentas públicas con el derecho, reconocido por los Convenios núms. 98 y 154, de los trabajadores del sector público de negociar colectivamente sus remuneraciones.

Respecto de la denuncia por las organizaciones sindicales de investigaciones y acciones judiciales entabladas por la PGN en contra de varios pactos colectivos del sector público, la Comisión recuerda que estima que si las autoridades cuestionaran de manera casi sistemática las prestaciones concedidas a los trabajadores del sector público aduciendo motivos de «racionalidad» o «proporcionalidad» con miras a su anulación (por estimarlas, por ejemplo, demasiado onerosas), estarían poniendo en grave peligro la propia institución de la negociación colectiva y le restarían importancia en la solución de los conflictos colectivos. Sin embargo, si el convenio colectivo comporta disposiciones contrarias a los principios fundamentales (por ejemplo de no discriminación) la autoridad judicial podría anular tales disposiciones invocando una norma superior (véase Estudio General de 2012, párrafo 207). La Comisión pide al Gobierno que proporcione sus comentarios a las observaciones sindicales correspondientes y que haga todo lo posible para favorecer la resolución negociada y consensuada de los conflictos que puedan surgir respecto del carácter supuestamente excesivo de ciertas cláusulas de pactos colectivos del sector público.

Observando finalmente que en varios casos relativos a la negociación colectiva en el sector público actualmente en instancia ante el Comité de Libertad Sindical, una parte importante de las dificultades encontradas parece estribar en la falta de reglamentación, la Comisión pide al Gobierno que tome, en consulta con las organizaciones sindicales concernidas, las medidas necesarias para asegurar que los procesos de negociación colectiva en el sector público cuenten con un marco normativo claro que garantice a la vez la toma en cuenta de la sostenibilidad financiera y el principio de negociación de buena fe. La Comisión recuerda al Gobierno que puede solicitar la asistencia técnica de la Oficina a este respecto y le pide que informe de todo avance.

Aplicación del Convenio en la práctica. Comisión de tratamiento de conflictos. En su anterior comentario relativo al presente Convenio, la Comisión había saludado la creación de la Comisión de Tratamiento de Conflictos en Materia de Libertad Sindical y Negociación Colectiva (en adelante la Comisión de Tratamiento de Conflictos). La Comisión recuerda también que en su observación de 2016 relativa al Convenio núm. 87, había pedido al Gobierno que llevara a cabo una evaluación del mandato y del funcionamiento de la Comisión de Tratamiento de Conflictos y que se incluyera en dicha evaluación un examen de la complementariedad entre la misma y los mecanismos judiciales de protección de la libertad sindical en el país. La Comisión toma nota de: i) la información proporcionada por el Gobierno sobre la evaluación de la Comisión de Tratamiento de Conflictos llevada a cabo por un consultor independiente con el apoyo del representante del Director General de la OIT en Guatemala; ii) la afirmación de las organizaciones sindicales según las cuales los resultados de la Comisión de Tratamiento de Conflictos han sido muy pobres y que se necesita revisar su mandato, y iii) la indicación del CACIF de que la mayoría de las sesiones de la Comisión de Tratamiento de Conflictos no pudieron realizarse por falta de quórum. La Comisión toma nota con interés de que el acuerdo tripartito firmado el 2 de noviembre de 2017 prevé que la nueva Comisión Tripartita de Relaciones Laborales y Libertad Sindical integrará las funciones de la Comisión de Tratamiento de Conflictos. Constatando que el número de alegatos de discriminación antisindical y de obstaculización de la negociación colectiva reportado ante la OIT sigue siendo muy alto, la Comisión confía en que, gracias a la creación de la nueva Comisión Tripartita, se establecerán mecanismos ágiles y efectivos que contribuirán, de manera complementaria a la inspección del trabajo y la justicia laboral, a la resolución de dichos conflictos. La Comisión recuerda que el Gobierno puede seguir contando con la asistencia técnica de la Oficina a este respecto y le pide que proporcione informaciones sobre la contribución de la nueva Comisión a la resolución de conflictos en materia sindical.

Sector de la maquila. En sus comentarios anteriores relativos al presente Convenio y al Convenio núm. 87, la Comisión había pedido al Gobierno que tomara medidas específicas para promover y garantizar el pleno respeto de los derechos sindicales en la maquila y que indicara el número de sindicatos activos y de trabajadores afiliados a los mismos en dicho sector así como el número de pactos colectivos vigentes. La Comisión toma nota de que el Gobierno: i) informa de la realización de una reunión y de tres capacitaciones bipartitas sobre derechos laborales en general, y ii) evoca la realización en el futuro de un programa de capacitación que incluirá entre otros temas, libertad sindical y negociación colectiva en el sector textil y maquila. La Comisión toma nota de las observaciones del CACIF que indica que, a raíz de la inscripción de dos sindicatos en noviembre de 2016 y enero de 2017, existen en la actualidad tres sindicatos en el sector de la maquila que afilian a un total de 260 trabajadores. La Comisión observa también que entre los 13 pactos colectivos homologados a nivel nacional en 2017, uno concierne a una empresa de la maquila.

La Comisión observa con preocupación que la tasa de sindicalización del sector es extremadamente baja y que sólo se tiene conocimiento de la homologación de un pacto colectivo de una empresa de la maquila en los últimos años. La Comisión pide al Gobierno que, en el marco de la nueva Comisión de Tripartita Relaciones Colectivas de Trabajo y Libertad Sindical, examine con los interlocutores sociales los obstáculos al ejercicio de los derechos sindicales y de negociación colectiva en la maquila y que intensifique las iniciativas para promover efectivamente los mencionados derechos en dicho sector. La Comisión pide al Gobierno que informe de todo avance al respecto.

Aplicación del Convenio en las municipalidades. En su comentario anterior, la Comisión había tomado nota con preocupación del elevado número de denuncias de violación del Convenio en el seno de las municipalidades y había pedido al Gobierno que tomara las medidas necesarias para garantizar la aplicación del Convenio en las municipalidades. La Comisión toma nota por una parte de que el Gobierno informa de la realización por parte del Ministerio de Trabajo y Previsión Social de un proceso de sensibilización a alcaldes municipales en conflictos laborales, iniciado con un primer taller impartido por el Viceministro de Administración de Trabajo en la sede de la Asociación Nacional de Municipalidades en septiembre de 2016. La Comisión toma nota por otra parte con preocupación de que las observaciones sindicales recibidas en 2017 denuncian la persistente violación de los artículos 1 y 4 del Convenio en una serie de municipalidades y que varios casos en instancia ante el Comité de Libertad Sindical se refieren a violaciones de los derechos sindicales en municipalidades. Subrayando que la labor de sensibilización del Ministerio de Trabajo y Previsión Social puede apoyar pero no sustituir la intervención de las autoridades públicas que tienen la responsabilidad de que las municipalidades respeten el Estado de derecho, la Comisión insta al Gobierno a que tome todas las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento del Convenio en las municipalidades. La Comisión pide al Gobierno que informe de todo avance al respecto.

La Comisión confía en que la implementación del acuerdo tripartito de noviembre de 2017 creará el impulso necesario para la toma de las medidas solicitadas desde hace muchos años, e invita al Gobierno a que informe de todos los avances obtenidos.

[La Comisión pide al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2019.]