Observation (CEACR) - adopted 2017, published 107th ILC session (2018)

Republic of Moldova

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) (Ratification: 1996)
Labour Inspection (Agriculture) Convention, 1969 (No. 129) (Ratification: 1997)

Afin de fournir une vue d’ensemble des questions relatives à l’application des conventions ratifiées en matière d’inspection du travail, la commission estime qu’il convient d’examiner les conventions nos 81 et 129 dans un même commentaire.

La commission prend note des observations de la Confédération nationale des syndicats de Moldova (CNSM) dans sa communication reçue le 21 août 2017.

Article 4 de la convention no 81, et article 7 de la convention no 129. Surveillance et contrôle d’une autorité centrale. Sécurité et santé au travail. La commission note l’indication du gouvernement contenue dans son rapport, selon laquelle la loi no 131 de 2012 sur le contrôle de l’Etat des activités des entreprises retire certaines compétences et fonctions de surveillance dans le domaine de la sécurité et de la santé au travail de l’Inspection du travail de l’Etat pour les transférer à dix organes de surveillance, dont l’Agence nationale pour la sécurité alimentaire, l’Agence pour la protection des consommateurs et la surveillance des marchés, l’Agence nationale pour la santé publique, l’Inspection de la protection de l’environnement, l’Agence nationale pour les transports motorisés, l’Agence nationale pour la réglementation énergétique et l’Agence nationale pour les communications électroniques et les techniques d’information. Ces agences contrôleront les questions se rapportant à la sécurité et à la santé au travail des entreprises régies par la législation relevant de leurs compétences. En ce qui concerne les autres domaines d’activité, l’Agence pour la surveillance technique est chargée de la surveillance dans le domaine de la sécurité et de la santé au travail. La commission note également l’information fournie par le gouvernement indiquant que les inspecteurs du travail chargés de vérifier les questions de la sécurité et de la santé au travail seront désignés au sein d’agences sectorielles. Ces inspecteurs rendront compte de leur travail à leurs agences respectives ainsi qu’à l’Inspection du travail de l’Etat. Le gouvernement indique en outre que l’Inspection du travail de l’Etat mettra au point des directives et des listes de contrôle à l’intention des inspecteurs, ainsi qu’une plate-forme destinée à leur formation.

A cet égard, la commission prend note des observations de la CNSM selon lesquelles le fractionnement des fonctions de contrôle en matière de sécurité et de santé au travail a pour conséquence l’absence d’un cadre institutionnel permettant l’inspection sur ces points.

La commission rappelle que l’article 4 de la convention no 81 et l’article 7 de la convention no 129 prévoient de placer le système de l’inspection du travail sous la surveillance et le contrôle d’une autorité centrale, sous réserve que cela soit compatible avec la pratique administrative du Membre. Elle rappelle à cet égard que, dans son étude d’ensemble de 2006, Inspection du travail, elle indique que, si certaines responsabilités concernant l’inspection du travail devaient être attribuées à différents départements, l’autorité compétente doit prendre des mesures afin de veiller à ce que des ressources budgétaires adéquates soient mises à disposition, et d’encourager la coopération entre ces différents départements (paragr. 140, 141 et 152). Rappelant l’importance qui s’attache à ce que tous changements dans l’organisation de l’inspection du travail s’effectuent dans le respect des conventions nos 81 et 129, en particulier des articles 4, 6, 9, 10, 11 et 16 de la convention no 81 et des articles 7, 8, 11, 14, 15 et 21 de la convention no 129 (s’agissant de la surveillance et du contrôle de l’inspection du travail par une autorité centrale; de la stabilité du personnel de l’inspection dans son emploi et de l’indépendance de ce personnel; de la collaboration d’experts et de techniciens dûment qualifiés, y compris en médecine; du nombre suffisant d’inspecteurs pour permettre l’exercice efficace des fonctions d’inspection, de la mise à disposition des moyens nécessaires en bureaux et facilités de transport; et, enfin, de la conduite aussi fréquente et aussi soigneuse que nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions légales existantes), la commission prie instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires à cet égard. En ce qui concerne ses commentaires sur la convention (nº 155) sur la sécurité et la santé des travailleurs, 1981, la commission prie le gouvernement de communiquer plus d’informations sur les mesures prises afin d’assurer la coordination entre les diverses autorités sectorielles, pour ce qui est des inspections concernant les questions de la sécurité et de la santé au travail, ainsi qu’entre ces autorités et l’Inspection du travail de l’Etat. Elle sollicite des informations supplémentaires sur le contrôle des entreprises qui ne sont pas couvertes par les agences sectorielles respectives et, en particulier, pour ce qui est du secteur agricole. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur les points suivants: 1) les mesures prises ou envisagées pour garantir l’attribution de ressources budgétaires et humaines suffisantes afin d’assurer l’application des dispositions légales relatives à la sécurité et à la santé au travail; et 2) le nombre d’inspecteurs nommés dans les organes sectoriels, ainsi que le nombre des inspections qu’ils ont effectuées (articles 10 et 16 de la convention no 81 et articles 14 et 21 de la convention no 129). Elle prie le gouvernement d’indiquer la façon dont l’indépendance et l’impartialité des inspecteurs du travail nommés dans les organes sectoriels est assurée pour ce qui est des rapports d’inspection qu’ils adressent aux services de direction des organes sectoriels (article 6 de la convention no 81 et article 8 de la convention no 129). La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures assurant la collaboration d’experts et de techniciens dûment qualifiés, y compris de techniciens en médecine (article 9 de la convention no 81 et article 11 de la convention no 129); sur les mesures assurant aux inspecteurs du travail des bureaux locaux aménagés de façon appropriée aux besoins et les facilités de transport nécessaires à l’exercice de leurs fonctions (article 11 de la convention no 81 et article 15 de la convention no 129); sur les mesures assurant que les activités des inspecteurs sont reflétées dans le rapport annuel sur les travaux des services d’inspection (articles 20 et 21 de la convention no 81 et articles 25 à 27 de la convention no 129).

Articles 5 a), 17 et 18 de la convention no 81, et articles 12, paragraphe 1, 23 et 24 de la convention no 129. Coopération avec le système juridique et sanctions adéquates pour violations des dispositions légales applicables par les inspecteurs du travail. La commission avait noté précédemment l’information contenue dans les rapports annuels de l’inspection du travail selon laquelle l’Inspection du travail de l’Etat a établi en 2012 891 rapports d’infractions devant être présentés à la cour, 514 rapports de ce type en 2013 et 434 en 2014. Elle note à cet égard l’information contenue dans le rapport du gouvernement selon laquelle, en 2016, les inspecteurs du travail ont élaboré et présenté 165 rapports d’infractions. Notant la baisse considérable du nombre de rapports d’infractions soumis aux tribunaux entre 2012 et 2016, la commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur les raisons de cette tendance. Elle demande également au gouvernement de fournir des informations sur les résultats spécifiques des rapports d’infractions présentés aux tribunaux, en indiquant la décision prise à leur sujet et en précisant si une amende ou une autre peine a été appliquée.

Article 12 de la convention no 81, et article 16 de la convention no 129. Visites d’inspection sans avertissement préalable. La commission avait noté précédemment que le rapport de la commission tripartite créée en vue d’examiner la réclamation alléguant le non-respect par la République de Moldova de la convention no 81, formulée au titre de l’article 24 de la Constitution de l’OIT, adopté par le Conseil d’administration en mars 2015 (document GB.323/INS/11/6), avait constaté que l’application de la loi no 131 à l’Inspection du travail de l’Etat (conformément à l’article 27 de son annexe) posait des problèmes de compatibilité avec l’article 12 de la convention no 81, en ce qu’elle restreint le libre accès des inspecteurs du travail afin de procéder à leurs inspections. Le rapport de la commission tripartite notait en particulier que l’article 18(1) de la loi no 131 prévoit qu’une notice concernant la décision d’effectuer un contrôle doit être envoyée à l’entité devant être soumise au contrôle au moins cinq jours ouvrables avant que le contrôle ne débute. L’article 18(2) prévoit que cette notice n’est pas requise dans le cas d’un contrôle sans préavis et l’article 19 précise les circonstances spécifiques limitées dans lesquelles un contrôle peut être entrepris sans avertissement préalable, sans qu’il soit tenu compte du calendrier établi pour le contrôle. A cet égard, le rapport de la commission tripartite précise que les restrictions concernant l’organisation d’inspections inopinées contenues aux articles 18 et 19 de la loi no 131 sont incompatibles avec les prescriptions de l’article 12, paragraphe 1 a) et b), de la convention no 81. Ces restrictions sont également incompatibles avec les prescriptions de l’article 16, paragraphe 1 a) et b), de la convention no 129.

La commission prend note des observations de la CNSM selon lesquelles, bien que le gouvernement ait pris certaines mesures afin d’adapter la législation nationale aux dispositions de l’article 12 de la convention no 81, ladite législation contient toujours de sérieuses limites à l’activité d’inspection du travail. Elle prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle, pour ce qui est des contrôles planifiés, il est conscient de la contradiction qui existe entre les règles générales liées à la conduite d’une inspection (art. 14 et 20 à 23 de la loi no 131) et les dispositions de l’article 12. Le gouvernement indique que cette contradiction sera supprimée dans le cadre de l’ensemble de documents législatifs que le Parlement devra adopter et constitue la deuxième phase de la réforme des inspections. Il indique, en particulier, qu’il prévoit certaines dérogations à l’obligation de présenter un préavis de cinq jours avant une inspection. Rappelant l’importance qu’il y a à autoriser les inspecteurs du travail à pouvoir effectuer des visites sans avertissement préalable afin de garantir l’efficacité de la surveillance, la commission prie instamment le gouvernement de poursuivre ses efforts en vue de modifier la loi no 131 afin de garantir que les inspecteurs du travail seront autorisés à procéder à des visites sans avertissement préalable, conformément à l’article 12, paragraphe 1 a) et b), de la convention no 81 et à l’article 16, paragraphe 1 a) et b), de la convention no 129. Elle demande au gouvernement de fournir des informations détaillées sur les mesures prises et de fournir tous textes législatifs adoptés à cet égard.

Articles 15 c) et 16 de la convention no 81, et articles 20 c) et 21 de la convention no 129. Confidentialité concernant le fait qu’une visite d’inspection a été effectuée comme suite à une plainte. La commission prend note de l’information contenue dans le rapport du gouvernement concernant le nombre d’inspections non programmées effectuées en 2015 et en 2016, qui indiquent que ces inspections ont eu lieu suite à une plainte ou dans le but de mener une enquête à la suite d’un accident. La commission rappelle que, conformément à la loi no 131, les entreprises reçoivent, cinq jours à l’avance, un avertissement annonçant l’inspection, pour toutes les inspections, à l’exception des inspections non programmées. A cet égard, la commission rappelle que, afin de mieux garantir la confidentialité concernant toute connexion entre une plainte et une visite d’inspection, il est important de veiller à ce qu’un nombre suffisant de visites d’inspection non programmées soient effectuées indépendamment des plaintes ou des accidents. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées afin de garantir qu’un nombre suffisant d’inspections non programmées sont menées afin de s’assurer que, lorsque les inspections ont lieu suite à une plainte, l’objet de la plainte de même que l’identité des plaignantes restent confidentiels.

Article 16 de la convention no 81, et article 21 de la convention no 129. Inspections aussi fréquentes qu’il est nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions légales pertinentes. La commission avait noté précédemment que le rapport du comité tripartite révélait que certaines dispositions de la loi no 131 n’étaient pas compatibles avec le principe établi à l’article 16 de la convention no 81. En particulier, l’article 14 de la loi no 131 dispose que les services de contrôle ne sont pas habilités à effectuer le contrôle d’un même établissement plus d’une fois dans une année civile, exception faite des contrôles sans préavis. L’article 15 de la loi no 131 dispose que chaque autorité exerçant des fonctions de surveillance élabore un plan annuel des inspections, qui ne peut être modifié et qui spécifie les inspections prévues par trimestre, étant exclu d’effectuer une inspection qui ne serait pas inscrite au calendrier. La commission a noté que l’organisation des visites d’inspection selon un calendrier n’est pas incompatible avec la convention dans la mesure où ce calendrier n’exclut pas de procéder à un nombre suffisant de visites non programmées. En revanche, les limitations particulières des inspections non programmées stipulées à l’article 19 de la loi no 131 empêchent que des inspections soient effectuées aussi souvent et aussi soigneusement qu’il est nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions légales pertinentes. Elle a en outre noté que les restrictions énoncées à l’article 3(g) de la loi no 131, selon lesquelles les inspections doivent être effectuées uniquement si les autres moyens permettant de s’assurer du respect de la législation ont été épuisés, ne sont pas compatibles avec l’article 16 de la convention no 81. La commission avait noté par la suite les observations de la CNSM selon lesquelles la loi no 18 adoptée le 4 mars 2016 établissait un moratoire sur un certain nombre de choses, dont l’inspection du travail, pour la période du 1er avril au 31 juillet 2016.

La commission note que le gouvernement indique que le cadre légal en vigueur ne limite pas expressément ou implicitement le nombre des inspections pouvant être effectuées à l’égard d’une entreprise. L’article 14 de la loi no 131 prévoit que l’organe d’inspection doit planifier un maximum d’une inspection par an sauf si la méthodologie fondée sur le risque exige une fréquence plus élevée et, pour ce qui concerne les inspections non programmées, il n’y a aucune limite. En outre, tout contrôle de suivi portant sur des infractions n’est pas comptabilisé comme une visite d’inspection distincte. La commission note à cet égard que le gouvernement indique qu’en 2015 il y a eu 4 883 inspections programmées et 1 317 inspections non programmées (motivées par des plaintes ou par des accidents), ainsi que 117 visites de suivi. En 2016, il y a eu 3 665 inspections programmées, 610 inspections non programmées et 42 visites de suivi.

La commission prend dûment note des explications du gouvernement concernant l’application d’une méthodologie fondée sur les risques et le nombre des inspections non programmées. Toutefois, elle note que la loi no 131 n’autorise des inspections non programmées que sous certaines conditions spécifiques: elles sont soumises à une délégation de contrôle signée par l’instance dirigeante de l’autorité de contrôle; elles ne peuvent être menées que sur la base d’informations non vérifiées ou d’informations provenant de sources anonymes; elles ne peuvent avoir lieu lorsqu’il existe d’autres moyens, directs ou indirects, d’obtenir les informations recherchées (art. 7 et 19). En outre, la loi no 230 modifiant et complétant certains instruments législatifs de 2016 a modifié à nouveau la loi no 141 sur l’inspection du travail en supprimant la possibilité de procéder à des inspections aussi souvent que nécessaire pour assurer l’application des dispositions législatives touchant à la sécurité et la santé au travail. Rappelant avec regret que depuis 2015 elle a prié le gouvernement de prendre des mesures à cet égard, la commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer que la législation nationale sera modifiée dans un proche avenir afin de permettre que des inspections seront effectuées aussi souvent et soigneusement qu’il est nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions légales pertinentes, conformément à l’article 16 de la convention no 81 et l’article 21 de la convention no 129. De plus, rappelant qu’un moratoire sur l’inspection du travail constitue une violation grave de ces conventions, la commission demande que le gouvernement veille à ce qu’aucune restriction de cette nature ne soit plus placée sur l’inspection du travail.

Article 17 de la convention no 81, et article 22 de la convention no 129. Poursuites judiciaires ou administratives immédiates. La commission note que l’article 4(1) de la loi no 131 prévoit que les inspections au cours des trois premières années d’exploitation d’une entreprise auront un caractère consultatif. La commission note avec préoccupation que l’article 5(4) prévoit que, en cas d’infraction mineure, les sanctions prévues par la loi sur les infractions administratives ou d’autres lois peuvent ne pas être appliquées et que l’article 5(5) dispose que les mesures restrictives peuvent ne pas être appliquées en cas de violation grave. A cet égard, la commission rappelle que l’article 17 de la convention no 81 et l’article 22 de la convention no 129 prévoient que, sous réserve de certaines exceptions, les infractions aux dispositions légales que les inspecteurs du travail sont chargés de faire respecter seront passibles de poursuites légales immédiates, sans avertissement préalable, et qu’il doit être laissé à la libre décision des inspecteurs du travail de donner des avertissements ou des conseils plutôt que d’engager ou recommander des poursuites. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour assurer que les inspecteurs du travail sont habilités à engager ou recommander des poursuites légales immédiates. Elle le prie également de fournir des informations sur le sens des termes «mesures restrictives» que la loi no 131 interdit d’imposer, le nombre et la nature des infractions graves découvertes par des inspecteurs, les sanctions proposées par les inspecteurs et les sanctions finalement imposées.

Questions concernant spécifiquement l’inspection du travail dans l’agriculture

Article 9, paragraphe 3, de la convention no 129. Formation adéquate des inspecteurs du travail dans l’agriculture. La commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur la formation dispensée aux inspecteurs du travail qui porte spécifiquement sur l’accomplissement de leurs fonctions dans l’agriculture, notamment sur le nombre des programmes de formation organisés et le nombre des inspecteurs ayant participé à de tels programmes.

[Le gouvernement est prié de fournir des données complètes à la Conférence à sa 107e session et de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2018.]