Observation (CEACR) - adopted 2018, published 108th ILC session (2019)

Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111) - Kuwait (Ratification: 1966)

Artículo 1 del Convenio. Protección de los trabajadores contra la discriminación en el empleo y en la ocupación. Legislación y práctica. En su comentario anterior, la Comisión recordó que aunque las disposiciones constitucionales son importantes, por lo general no han demostrado ser suficientes para abordar los casos específicos de discriminación en el empleo y la ocupación y que, en todo caso, el artículo 29 de la Constitución no cubre todos los motivos establecidos en el artículo 1, 1), a), del Convenio ni todas las formas de discriminación en el empleo y la ocupación. Asimismo, insto firmemente al Gobierno a adoptar medidas concretas para prohibir explícitamente la discriminación directa o indirecta basada en la raza, el sexo, la religión, opinión política, ascendencia nacional y el origen social, con respecto a todos los aspectos del empleo y la ocupación, y que abarque a todos los trabajadores. Recordando que tratar el acoso sexual mediante procedimientos penales normalmente no es suficiente, la Comisión pidió al Gobierno que adoptara disposiciones legales específicas que definan y prohíban tanto el chantaje (quid pro quo) como el acoso sexual en un ambiente hostil en el empleo y la ocupación, y disposiciones estableciendo sanciones y reparaciones. La Comisión toma nota de que en su respuesta, el Gobierno se remite nuevamente al artículo 29 de la Constitución que prevé la igualdad de derechos sin ninguna distinción basada en motivos de sexo, origen, idioma o religión, así como al artículo 7 que establece que la justicia, libertad e igualdad son los pilares de la sociedad y que existe un vínculo fuerte de cooperación y de mutuo respeto entre los ciudadanos. El Gobierno también señala una vez más que el Código Penal penaliza el acoso sexual en todas sus formas. La Comisión toma nota de que el Gobierno, refiriéndose al artículo 70 de la Constitución destaca el hecho de que los tratados internacionales y los convenios tienen fuerza de ley una vez que han sido firmados, ratificados y publicados en el Diario Oficial. Por consiguiente, son parte integrante de la legislación doméstica: todos los órganos gubernamentales, las instituciones y todas las personas están obligadas a respetar sus disposiciones y los tribunales deben garantizar su respeto y protección. A este respecto, la Comisión recuerda que si bien las cláusulas constitucionales que prevén explícitamente que los acuerdos internacionales y los tratados prevalecen sobre la legislación nacional son importantes, no eximen a los Estados de adoptar una legislación nacional para aplicar los principios consagrados en el Convenio. Las disposiciones del Convenio, incluso cuando prevalezcan sobre la legislación nacional, tal vez no sean suficientes para proporcionar una protección jurídica efectiva contra la discriminación a los distintos trabajadores (Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 851). La Comisión nuevamente: i) insta firmemente al Gobierno a que adopte medidas concretas para prohibir explícitamente la discriminación directa e indirecta basada en la raza, sexo, color, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social, con respecto a todos los aspectos del empleo y ocupación, incluso en lo que respecta a la contratación, y que cubra a todos los trabajadores; ii) pide al Gobierno que adopte disposiciones legales específicas que definan y prohíban el acoso sexual, tanto el chantaje (quid pro quo) como el acoso derivado de un ambiente hostil en el empleo y la ocupación, y disposiciones estableciendo las sanciones y reparaciones, y iii) al mismo tiempo, pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que todos los trabajadores estén protegidos en la práctica contra todas las formas de discriminación, incluido el acoso sexual, en el empleo y la ocupación y que proporcione información completa al respecto.

Trabajadores migrantes, incluidos los trabajadores domésticos. La Comisión toma nota de que el sistema de patrocinio de Kuwait (kafala) — en virtud del cual el estatuto legal de los trabajadores migrantes está ligado a sus empleadores que actúan como sus patrocinadores para la obtención de una visa — todavía no ha sido abolido. Este sistema deniega a los trabajadores la posibilidad de obtener un empleo alternativo, expone al abuso a los trabajadores migrantes y socava la posibilidad de recurrir a medios de reparación. La Comisión toma nota de que, el 31 de marzo de 2016, la Autoridad Pública de Recursos Humanos del Ministerio de Asuntos Sociales y Trabajo publicó el decreto núm. 378/2016 que permite a los trabajadores migrantes en el sector privado transferir su patrocinio a un nuevo empleador sin el consentimiento del empleador actual después de tres años desde la fecha de emisión de su permiso de trabajo y siempre que den un preaviso de noventa días a su empleador actual. La Comisión entiende, no obstante que esta enmienda al sistema de patrocinio no se aplica a los trabajadores domésticos. Asimismo, recuerda que todos los trabajadores migrantes deben estar protegidos contra la discriminación basada, como mínimo en la raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social, como lo indica el artículo 1,1) a), del Convenio.

La Comisión toma nota con interés de la adopción de la Ley de Trabajadores Domésticos (ley núm. 68, de 2015) que entre otras cosas: i) prohíbe a las agencias de contratación que cobren honorarios, en forma directa o indirecta, a los trabajadores domésticos (artículo 4); ii) prohíbe a las agencias de contratación anunciar, promover o clasificar a los trabajadores domésticos en condiciones humanamente degradantes (incluyendo los motivos de credo, género, color o de costo) (artículo 5), iii) especifica los datos que debe contener el contrato de trabajo (establecido tanto en árabe como en inglés) (artículo 18), y iv) otorga a los trabajadores domésticos el derecho de ser pagados mensualmente (artículos 7 y 20), el derecho a un día libre a la semana, a vacaciones anuales pagadas, una jornada laboral de doce horas con descanso (artículo 22) y una prestación de un mes por año por cese en el servicio al final de su contrato (artículo 23). También prohíbe al empleador retener el documento de identidad del personal doméstico (a menos que el trabajador doméstico lo acepte) (artículos 12 y 22, 4)) y asignar al trabajador doméstico un trabajo peligroso y humillante (artículo 10). Exige al empleador que proporcione a los trabajadores domésticos comida, vestuario, medicinas y tratamiento médico así como una vivienda apropiada que garantice condiciones de vida decentes (artículos 9 y 11). La Comisión toma nota de que si bien la protección de que gozan los trabajadores domésticos conforme a la ley núm. 68 todavía no está en línea con la legislación laboral general, es un paso para resolver la discriminación contra los trabajadores domésticos. La Comisión toma nota asimismo de que en virtud de la ley, los trabajadores domésticos no están autorizados a cambiar de empleador sin el consentimiento de su empleador actual; de que la protección en contra de la discriminación y el abuso, incluido el acoso sexual, de los empleadores es débil (si se prevén sanciones específicas contra las agencias de contratación que contravengan las disposiciones de la ley, no es el caso para los empleadores); y que el Ministerio del Interior deba deportar a los trabajadores domésticos que se «fugaron» de su empleador, incluso si lo hicieron por abuso de su parte (artículo 51). Asimismo, la Comisión toma nota de que en noviembre de 2017, el Comité de las Naciones Unidas para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW) expresó su preocupación sobre las lagunas jurídicas en la Ley sobre los Trabajadores Domésticos relativas a la protección efectiva de estos trabajadores del abuso, la explotación y la violencia, incluidos: la falta de mecanismos de inspección del trabajo; las sanciones leves impuestas a las agencias de contratación de mano de obra por prácticas abusivas; la vinculación del estatuto migratorio de los trabajadores domésticos a un empleador o patrocinador, y la obligación del Ministerio del Interior de deportar un trabajador «prófugo»; la ausencia de sanciones aplicadas a los empleadores por la retención de los pasaportes de los trabajadores domésticos o no poder proporcionar una adecuada vivienda, comida, gastos médicos, descansos diarios o días de descanso semanal; la ausencia de la obligación para los empleadores de estar presentes en la solución de conflictos entre los empleadores y los trabajadores domésticos, así como la ausencia de mecanismos de denuncia. El CEDAW recomendó, entre otras cosas, que el Gobierno prosiga sus esfuerzos para abolir completamente el sistema de kafala (patrocinio) (documento CEDAW/C/KWT/CO/5, 22 de noviembre de 2017, párrafos 36, e) y 37, f)). La Comisión también toma nota de la declaración del Gobierno de que la ley núm. 69 de 2015 relativa al establecimiento de una sociedad anónima cerrada para la contratación y el empleo de los trabajadores domésticos fue promulgada y que se ha creado la Kuwait Home Helper Operating Company con el objetivo de evitar los aspectos negativos de las agencias de contratación para los trabajadores domésticos. Observa asimismo la indicación del Gobierno de que el Departamento de Trabajadores Domésticos (DWD) junto con el Ministerio del Interior, que es responsable de examinar las quejas presentadas por los trabajadores domésticos ha recibido numerosas quejas resueltas en forma amistosa. La Comisión pide al Gobierno que suministre información sobre la aplicación en la práctica de la Ley sobre los Trabajadores Domésticos, núm. 68, de 2015, incluidas las lagunas relativas a la protección efectiva de los trabajadores domésticos del abuso, la explotación y la violencia subrayada por la Comisión, así como por el CEDAW. Pide al Gobierno que indique si la Kuwait Home Helper Operating Company ha sustituido completamente a las agencias de contratación ya existentes y que proporcione información sobre su funcionamiento y, si está disponible, una copia de su informe anual de actividades. Solicita al Gobierno que siga proporcionando información sobre todas las medidas adoptadas o previstas para revisar el sistema de patrocinio y garantizar la plena aplicación del Convenio respecto de todos los trabajadores migrantes, así como la información, incluidas estadísticas sobre los resultados del examen de las quejas por el Departamento de los Trabajadores Domésticos.

Personas apátridas o personas sin nacionalidad (los bidún). La Comisión toma nota de que el Gobierno adjunta a su memoria un folleto informativo procedente de la Agencia Central, en el que indica que el número estimado de personas apátridas o personas sin nacionalidad (los bidún) — a las que el Gobierno se refiere como «residentes ilegales» — era aproximadamente de 100 000 en 2014. La Comisión recuerda que el Consejo de Ministros, a través de la resolución núm. 1612 de 2010, adoptó una Hoja de ruta para hacer frente a dicha situación. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que la Agencia Central, en cooperación con la Comisión del Servicio de la Administración Pública, la Cámara de Comercio e Industria de Kuwait y el Sindicato de Sociedades Cooperativas está haciendo todo lo posible para permitir a las personas apátridas encontrar un empleo en los sectores público y privado así como empleos por cuenta propia. Según el Gobierno, hay 2 571 empleados del sector público o del sector de las cooperativas que pertenecen a este grupo de personas. El Gobierno enfatiza que la decisión de establecer la Agencia Central muestra su disposición a encontrar una solución radical a este asunto. Sin embargo, la Comisión toma nota de que el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial de las Naciones Unidas (CERD), en sus observaciones finales, seguía profundamente preocupado por la situación de los bidún, muchos de los cuales llevan viviendo en Kuwait durante generaciones, pero son considerados «residentes ilegales» por las autoridades y recomendó al Gobierno que encontrase una solución duradera a los problemas a los que se enfrentan los bidún, en particular estudiando la posibilidad de naturalizar a los que hayan vivido en Kuwait durante largos períodos y tengan un vínculo genuino y real con el Estado (documento CERD/C/KWT/CO/21-24, 19 de septiembre de 2017, párrafo 27). La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre los resultados de la implementación de la Hoja de ruta adoptada por el Consejo de Ministros (resolución núm. 1612/2010) y que proporcione información sobre las medidas adoptadas para asegurar que todas aquellas personas apátridas o residentes sin nacionalidad (los bidún) son protegidos contra la discriminación en el empleo y la ocupación por los motivos establecidos en el Convenio, incluyendo el acceso al empleo y la ocupación. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información estadística sobre el número de bidún que viven en el país y la situación concerniente a su empleo.

Artículo 2. Política nacional de igualdad. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que se firmó un proyecto de cooperación técnica con la Oficina Internacional del Trabajo en noviembre de 2014 enunciando un número de actividades relativas a cuestiones de igualdad y que, mediante la ejecución de estas actividades, habrían discusiones sobre la formulación de una política nacional. La Comisión está informada de que tuvo lugar un seminario sobre cuestiones de igualdad y no discriminación en noviembre/diciembre de 2016. Sin embargo, la revisión de la legislación laboral que se había previsto en los documentos del programa no se ha llevado a cabo. Recordando que la obligación principal de los Estados ratificadores es formular y llevar a cabo una política nacional destinada a promover la igualdad de oportunidades y de trato en cuanto al empleo y la ocupación, con el objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre los progresos realizados para la formulación y la aplicación de una política nacional integral para la eliminación de la discriminación en el empleo y la ocupación respecto de todos los motivos establecidos en el Convenio, incluidas las medidas dirigidas a una mayor sensibilización en los asuntos relativos a la igualdad y a la no discriminación.

Artículo 5. Medidas especiales de protección o asistencia. Trabajo prohibido para las mujeres. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que los artículos 22 y 23 de la Ley del Trabajo en el Sector Privado (ley núm. núm. 6, de 2010) — que prohíbe el empleo nocturno de las mujeres (con algunas excepciones) y trabajo peligroso, arduo o nocivo para la salud o en contra de la moral pública — con el objetivo de proteger a la mujer en general, incluidas las mujeres embarazadas. A este respecto, la Comisión recuerda que con el tiempo se ha producido un cambio importante pues se ha pasado de un enfoque puramente de protección con respecto al empleo de las mujeres, a un enfoque basado en la promoción de una verdadera igualdad entre hombres y mujeres y en la eliminación de la legislación y las prácticas discriminatorias. Señala a la atención del Gobierno la distinción que debe hacerse entre las medidas especiales de protección de la maternidad, en la forma prevista en el artículo 5 del Convenio, y las medidas basadas en las percepciones estereotipadas sobre la capacidad de las mujeres y su rol en la sociedad, que son contrarias al principio de igualdad de oportunidades y de trato y que constituyen obstáculos a la contratación y empleo de las mujeres. Las disposiciones relativas a la seguridad y salud de los trabajadores deberían prever un entorno seguro y saludable, tanto para los trabajadores como para las trabajadoras, teniendo en cuenta al mismo tiempo las diferencias entre los hombres y las mujeres que hacen que cada uno de ellos esté expuesto a riesgos específicos en materia de salud. Además, dado que el objetivo es revocar las medidas de protección discriminatorias aplicables al empleo de las mujeres, habría que examinar qué otras medidas, tales como mejor protección de la salud de los hombres y las mujeres, seguridad y transportes adecuados, o servicios sociales, serían necesarios para que las mujeres pudieran tener las mismas oportunidades que los hombres para acceder a este tipo de empleos (Estudio General de 2012, op. cit., párrafos 838 840). La Comisión pide nuevamente al Gobierno que asegure que las medidas especiales de protección de las mujeres se limiten a lo estrictamente necesario para proteger la maternidad, y que estas disposiciones no impidan el acceso de las mujeres al empleo y a la ocupación. La Comisión también invita al Gobierno a que considere la posibilidad de examinar las cuestiones de seguridad y salud con el objeto de mejorar la protección de la salud tanto para los hombres como para las mujeres y que adopte las medidas de acompañamiento con respecto a la seguridad y aumentar la oferta de transporte adecuado y de servicios sociales para que las mujeres puedan acceder a todo tipo de empleo en igualdad de condiciones con los hombres. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre todas las disposiciones adoptadas a este respecto.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.