Observation (CEACR) - adopted 2020, published 109th ILC session (2021)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Pakistan (Ratification: 1953)

Article 3, paragraphes 1 et 2, article 4, paragraphe 2, et articles 10 et 16 de la convention. Efficacité de l’organisation des services d’inspection du travail et la surveillance et le contrôle des autorités centrales au niveau des provinces. Nombre des inspecteurs du travail, nombre des inspections et caractère approfondi de celles-ci. La commission avait noté précédemment qu’il existait toujours une pénurie marquée d’inspecteurs du travail par rapport au nombre des lieux de travail assujettis à l’inspection. Elle avait noté également que les directions provinciales de l’administration du travail sont investies d’un certain nombre de fonctions, telles que l’enregistrement des syndicats et le rôle de conciliateur ainsi que le règlement des conflits du travail, qui n’ont pas de lien avec les fonctions principales des inspecteurs du travail (telles que définies à l’article 3, paragraphe 1, de la convention).

La commission note que le gouvernement déclare dans son rapport que les gouvernements des provinces s’emploient à renforcer le personnel de l’inspection du travail et à étendre le champ d’action de cette institution. Elle prend dûment note, à cet égard, des éléments contenus dans le rapport sur l’inspection du travail pour l’année 2018, qui font apparaître une légère augmentation globale du nombre des inspecteurs par rapport aux mêmes chiffres de l’année 2017 dans les provinces respectivement: du Punjab (de 221 à 225 inspecteurs du travail mais sans changement (13) pour les inspecteurs des mines); du Sindh (de 117 à 132 inspecteurs du travail et de 26 à 21 inspecteurs des mines); et du Khyber Pakhtunkhwa (de 40 à 50 inspecteurs du travail). La commission note une baisse globale des effectifs dans une province, le Baloutchistan (de 73 à 63 inspecteurs du travail et de 9 à 16 inspecteurs des mines) et elle note également qu’une part significative des postes à pourvoir restent vacants au Baloutchistan (37 pour cent), au Khyber Pakhtunkhwa (46 pour cent) et au Sindh (30 pour cent). Elle prend note des informations communiquées par le gouvernement quant au nombre des contrôles effectués par les différentes directions de l’inspection du travail, au nombre des travailleurs couverts par ces contrôles et, enfin, au décompte approximatif de la main-d’œuvre au Pakistan, qui s’élevait à 65,50 millions en 2017 18. Le gouvernement indique qu’en matière de statistiques, la transmission des données concernant l’inspection du travail par les provinces progresse mais qu’il y a encore parfois des disparités dans les données transmises dans les différents rapports.

En réponse aux questions qu’elle avait formulées précédemment concernant les autres fonctions confiées aux inspecteurs du travail, la commission note que le gouvernement déclare que les autres fonctions en question n’interfèrent pas avec l’exercice de leurs fonctions principales telles que visées à l’article 3, paragraphe 1, de la convention. Il déclare par exemple qu’au Punjab, le temps consacré par les inspecteurs du travail aux autres fonctions telles que l’enregistrement des syndicats, la conciliation et le règlement des litiges ne représente qu’environ 5 pour cent de leur temps de travail total, ce qui leur laisse amplement assez de temps pour l’exercice de leurs fonctions principales. En ce qui concerne ce détournement du temps des inspecteurs du travail vers leurs fonctions additionnelles plutôt que leurs fonctions principales de contrôler et assurer les conditions de travail et la protection des travailleurs dans l’exercice de leur profession, la commission rappelle que, selon l’article 3, paragraphe 2, de la convention, si d’autres fonctions sont confiées aux inspecteurs du travail, celles-ci ne devront pas faire obstacle à l’exercice de leurs fonctions principales ni porter préjudice d’une manière quelconque à l’autorité ou à l’impartialité nécessaires aux inspecteurs dans leurs relations avec les employeurs et les travailleurs. La commission prie instamment le gouvernement de poursuivre ses efforts pour assurer que le nombre des inspecteurs du travail soit suffisant pour permettre d’assurer l’exercice efficace des fonctions du service d’inspection, notamment en avisant au pourvoi des postes encore vacants dans chaque province. Elle le prie de continuer d’assurer la disponibilité d’une information exacte quant au nombre des inspecteurs du travail en fonction dans chaque province et de continuer de donner des informations sur ce nombre (et sur celui des postes vacants), de même que sur le nombre des inspections effectuées dans chaque province. Elle le prie de fournir de plus amples informations sur les mesures prises en vue du renforcement des autorités responsables de l’inspection du travail dans les quatre provinces. À cet égard, elle le prie à nouveau de communiquer un organigramme illustrant l’organisation des services de l’inspection du travail dans chacune des provinces.

Article 12. Autorisation des inspecteurs du travail de pénétrer librement dans tout établissement. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté que la loi du Sindh de 2017 sur la sécurité et la santé sur le travail (SST) restreint la possibilité d’opérer des visites d’inspection à «tout moment raisonnable» (et n’autorise un accès «à tout moment» que dans les situations de danger avéré ou potentiel) (art. 19). Elle avait rappelé qu’en vertu de l’article 12 de la convention, les inspecteurs du travail seront autorisés à pénétrer librement sans avertissement préalable à toute heure du jour et de la nuit dans tout établissement assujetti au contrôle de l’inspection. Elle avait également noté que la loi du Pendjab de 2019 sur la SST, qui traite inclusivement de l’inspection du travail, ne comporte aucune disposition sur le pouvoir des inspecteurs du travail de pénétrer librement et sans avertissement préalable dans tout établissement assujetti à l’inspection.

La commission note que le gouvernement réitère que les inspecteurs du travail peuvent pénétrer librement et sans avertissement préalable dans les lieux de travail en vertu de la loi de 1934 sur les fabriques et de la loi de 1923 sur les mines. Elle note à cet égard que les informations communiquées par le gouvernement quant à la législation applicable dans les provinces respectives font apparaître que la loi de 1934 sur les fabriques n’est pas applicable dans les provinces du Khyber Pakhtunkhwa et du Sindh, qui ont adopté des lois provinciales sur les fabriques en 2013 et en 2015, respectivement.

À cet égard, la commission note que, tant dans la loi sur les fabriques de 1934 que dans la loi du Sindh sur les fabriques de 2015 et la loi du Khyber Pakhtunkhwa sur les fabriques de 2013, les dispositions relatives aux pouvoirs des inspecteurs ne mentionnent pas expressément que les inspecteurs peuvent pénétrer sans avertissement préalable, mais qu’ils peuvent pénétrer dans les établissements (qui sont assujettis à l’inspection ou dont ils ont des raisons de penser qu’ils le sont) comme ils l’estiment approprié, sous réserve de tout règlement pris par le gouvernement (article 11 de la loi de 1934 sur les fabriques, article 12 de la loi du Khyber Pakhtunkhwa sur les fabriques et article 13 de la loi du Sindh sur les fabriques). La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer que, dans toutes les provinces, les inspecteurs du travail soient autorisés, en droit et dans la pratique, à pénétrer librement et sans avertissement préalable à toute heure du jour ou de la nuit dans tous les lieux de travail assujetti à l’inspection, conformément à l’article 12, paragraphe 1, de la convention. Elle prie le gouvernement de donner des informations sur tout règlement (ou instrument législatif) qui aurait un impact sur l’exercice des pouvoirs des inspecteurs du travail tels qu’ils sont énoncés à l’article 11 de la loi sur les fabriques de 1934, à l’article 12 de la loi du Khyber Pakhtunkhwa sur les fabriques et à l’article 13 de la loi du Sindh sur les fabriques. Enfin, elle le prie de fournir des informations sur l’exercice de ce droit dans la pratique dans les provinces du Khyber Pakhtunkhwa et du Sindh, en indiquant le nombre des inspections effectuées avec et sans avertissement préalable.

Articles 17 et 18. Application effective. Sanctions suffisamment dissuasives prévues dans les cas de violations du droit du travail et d’obstruction à des inspecteurs du travail agissant dans l’exercice de leurs fonctions. La commission se félicite des informations contenues dans le rapport sur l’inspection du travail pour l’année 2018, qui fournissent une réponse à sa demande précédente en ce qui concerne les voies légales d’exécution, et concernent le nombre des infractions décelées, le nombre des condamnations et le montant des amendes imposées par les Directions du travail et les Départements des mines de chaque province. Elle note également qu’en réponse à sa précédente demande concernant les cas d’obstruction à l’inspection du travail, le gouvernement déclare qu’il n’a pas été signalé de cas d’obstruction à des inspecteurs du travail agissant dans l’exercice de leurs fonctions dans l’ensemble des provinces. Elle note en outre qu’en réponse à sa précédente demande concernant les progrès accomplis s’agissant de l’alourdissement des sanctions prévues, le gouvernement fait état de l’adoption, en janvier 2020, de la loi du Khyber Pakhtunkhwa de 2019 sur la sécurité, l’inspection et la réglementation dans les mines, instrument qui a majoré le montant des amendes applicables dans les cas d’infraction dans le secteur minier. Notant que le gouvernement a fait état précédemment d’un projet de législation du travail au Baloutchistan et au Sindh qui comporterait des sanctions plus lourdes, la commission prie le gouvernement de continuer de donner des informations sur les progrès accomplis en ce qui concerne le relèvement, dans chacune des provinces, du niveau des amendes et autres sanctions prévues dans les cas d’infractions à la législation du travail et d’obstruction à l’action des inspecteurs du travail agissant dans l’exercice de leurs fonctions. Elle le prie également de continuer de donner des informations pour chacune des provinces sur le nombre des infractions décelées, le nombre des infractions de cette nature qui ont donné lieu à des poursuites, les condamnations prononcées par la suite ainsi que le nombre et le montant des amendes imposées, de même que sur la proportion des amendes imposées qui sont effectivement recouvrées dans la pratique dans chacune des provinces. Notant que le gouvernement indique qu’il n’a pas été signalé de cas d’obstruction faite à des inspecteurs du travail agissant dans l’exercice de leurs fonctions, la commission prie instamment le gouvernement de donner des informations sur les raisons possibles de cette constatation, notamment si elle ne serait pas due à un défaut d’investigation suffisante de cette question ou encore à une réticence des inspecteurs du travail de signaler ce type d’incidents. Elle le prie de donner des informations sur tout fait de cette nature qui serait signalée à l’avenir, pour chacune des provinces, y compris sur les suites données à de pareils incidents et les sanctions imposées par suite (notamment le montant des amendes).

La commission soulève d’autres questions dans une demande adressée directement au gouvernement.