Observation (CEACR) - adopted 2020, published 109th ILC session (2021)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Belarus (Ratification: 1956)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) y del Congreso de Sindicatos Democráticos de Belarús (BKDP) recibidas el 16 y 30 de septiembre de 2020, respectivamente, y las examina a continuación, junto con la respuesta del Gobierno a las mismas.

Seguimiento de las recomendaciones de la comisión de encuesta designada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT

Libertades civiles y derechos sindicales. La Comisión toma nota de las acusaciones de la CSI y el BKDP sobre actos de extrema violencia para reprimir protestas y huelgas pacíficas, y la detención y el encarcelamiento de trabajadores, a los que se torturó mientras estaban detenidos, tras las elecciones presidenciales de agosto de 2020. La Comisión observa que el Gobierno indica en su memoria que las elecciones celebradas en agosto de 2020 fueron las más reñidas y emotivas de la historia del país, en términos de percepción y reacción por parte de la ciudadanía. El Gobierno indica además que, tras el recuento de los votos, las tensiones políticas que se alimentaron desde el exterior dieron lugar a la organización y celebración de una serie de protestas y manifestaciones que infringieron la legislación vigente y cuya finalidad era desestabilizar el país. El Gobierno señala que debe hacerse un ejercicio pacífico de los derechos y libertades, en particular de la libertad de reunión, las asambleas, las procesiones callejeras, las manifestaciones y los piquetes, respetando la legislación y sin vulnerar la ley, los derechos o los intereses legítimos de los demás, ni amenazar la seguridad pública y nacional. El Gobierno señala además que las acciones de protesta de algunos ciudadanos para expresar su desacuerdo con los resultados de las elecciones presidenciales fueron de carácter puramente político y la organización de estas protestas no cumplió con el procedimiento que marca la ley ni discurrieron siempre de forma pacífica. En el curso de esas acciones se registraron numerosos delitos, entre ellos actos de resistencia a las exigencias legítimas de los agentes del orden, asociados a conductas agresivas, uso de la violencia, daños a los medios oficiales de transporte, bloqueo de la circulación de vehículos y perjuicios en las instalaciones de infraestructura. El Gobierno indica que la mayoría de las personas a las que se refiere el BKDP han sido consideradas administrativamente responsables de organizar y/o participar activamente en protestas ilegales o de exhortar a la participación en dichas protestas. El Gobierno considera que exigir responsabilidades a las personas por la comisión de actos ilegales no puede ni debe considerarse como una persecución de los trabajadores y los sindicalistas por el ejercicio de sus derechos y libertades civiles, incluidos los derechos a participar en protestas pacíficas autorizadas y en huelgas legales. La condición de trabajador o dirigente sindical no faculta para gozar de ventajas adicionales ni de inmunidad.

La Comisión observa la declaración de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en la reunión entre periodos de sesiones del Consejo de Derechos Humanos sobre la situación en Belarús el 4 de diciembre de 2020, en la que señaló que el seguimiento y el análisis de las manifestaciones celebradas desde el 9 de agosto de 2020 indican que los participantes en ellas fueron extraordinariamente pacíficos. La Comisión expresa su profunda preocupación por la gravedad de las acusaciones presentadas por la CSI y el BKDP y por el deterioro constante de la situación de los derechos humanos en el país, en particular en relación al derecho de reunión pacífica, según la declaración de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en la reciente reunión mencionada anteriormente. La Comisión recuerda que la participación pacífica en huelgas o manifestaciones no debe dar lugar a detenciones ni reclusiones. Nadie debe verse privado de su libertad o ser objeto de sanciones penales por el simple hecho de organizar una huelga o protesta pacífica, o de participar en ella. La Comisión se remite a la Resolución de 1970 sobre los derechos sindicales y su relación con las libertades civiles, adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT), en la que se destaca que los derechos conferidos a las organizaciones de trabajadores y de empleadores se basan en el respeto de las libertades civiles, ya que el concepto de derechos sindicales carece totalmente de sentido cuando no existen tales libertades civiles. Entre estas libertades esenciales para el ejercicio normal de los derechos sindicales, se encuentran la libertad de opinión y de expresión, el derecho de reunión, el derecho a la protección contra la detención y la prisión arbitrarias, y el derecho a proceso regular por tribunales independientes e imparciales. La Comisión hace referencia a la recomendación núm. 8 de la comisión de encuesta sobre Belarús, según la cual se debe garantizar a los delegados sindicales protección o incluso inmunidad contra detención administrativa, en el cumplimiento de sus funciones o en el ejercicio de sus libertades civiles (derecho de expresión, derecho de reunión, etc.). La Comisión insta al Gobierno a que tome todas las medidas necesarias para aplicar esta recomendación de la comisión de encuesta con el fin de prevenir la violación de derechos humanos y garantizar el pleno respeto de los derechos y las libertades de los trabajadores. La Comisión insta asimismo al Gobierno a que adopte medidas para liberar a todos los sindicalistas que siguen detenidos y para que se retiren todos los cargos relacionados con la participación en protestas y acciones colectivas pacíficas. La Comisión pide también al Gobierno que suministre copias de las sentencias de los tribunales pertinentes donde se confirman la pena de arresto y reclusión para los trabajadores y los sindicalistas, y que proporcione una lista de las personas afectadas.

En cuanto a los casos notificados de malos tratos con violencia de los trabajadores que participaron en dichas protestas, la Comisión, al tiempo que lamenta profundamente que el Gobierno no proporcione ninguna información al respecto, recuerda que le corresponde al Gobierno asegurar que no haya actos violentos, ni se ejerzan amenazas o presión contra trabajadores que protestan de manera pacífica. La Comisión insta al Gobierno a que ordene una investigación judicial independiente sin demora sobre todo presunto caso de intimidación o violencia física, con el fin de arrojar luz sobre los hechos y las circunstancias que rodean a estos actos, y de identificar a los responsables, castigar a los culpables y prevenir así que se vuelvan a producir hechos de este tipo. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre todas las medidas adoptadas a estos efectos. Además, a este respecto, la Comisión, al referirse a las recomendaciones de la comisión de encuesta, destaca la necesidad de garantizar una administración de justicia y unos tribunales independientes e imparciales con objeto de velar por que las investigaciones de estos graves alegatos sean verdaderamente independientes, neutrales, objetivas e imparciales.

La Comisión recuerda que en su comentario anterior había tomado nota de que habían proseguido en el país las actividades encaminadas a dar efecto a las recomendaciones de la comisión de encuesta, en colaboración con la OIT. A este respecto, la Comisión había tomado nota de un curso de formación sobre las normas internacionales del trabajo para jueces, abogados y educadores jurídicos, que tuvo lugar en Minsk en junio de 2017 y de que, el 27 de febrero de 2019, se celebró en Minsk una conferencia tripartita titulada «Tripartismo y diálogo social en el mundo del trabajo». La Comisión recuerda que ya había tomado nota anteriormente de que uno de los resultados de una actividad tripartita sobre solución de conflictos celebrada en 2016 era el entendimiento común de la necesidad de seguir trabajando juntos para crear un sistema sólido y eficaz de solución de conflictos, que pudiera ocuparse de los conflictos laborales relacionados con cuestiones individuales, colectivas y sindicales. La Comisión había lamentado tomar nota de la indicación del BKDP según la cual se ha descuidado por completo la labor de desarrollo de ese mecanismo. La Comisión pide una vez más al Gobierno que comunique sus comentarios al respecto y lo invita a seguir aprovechando la asistencia técnica de la OIT en este sentido.

Artículo 2 del Convenio. Derecho a constituir organizaciones de trabajadores. La Comisión recuerda que en sus observaciones anteriores había instado al Gobierno a que considerara, en el marco del Consejo tripartito para la mejora de la legislación en las esferas social y laboral (en adelante, el Consejo tripartito), las medidas necesarias para garantizar que la cuestión del domicilio legal deje de ser un obstáculo para el registro de los sindicatos en la práctica. La Comisión recuerda que pidió al Gobierno que comunicara sus comentarios sobre los alegatos por parte del BKDP y la CSI de casos de denegación de inscripción en el registro de las organizaciones sindicales del Sindicato Libre de Belarús (SPB) y del Sindicato de Trabajadores de la Radio y la Electrónica de Belarús (REP) en Orsha y Bobruisk. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que el requisito de confirmar el domicilio legal no constituye un obstáculo para el registro de los sindicatos y de que no hubo casos de denegación del registro de sindicatos o asociaciones de sindicatos en 2019 ni en los primeros nueve meses de 2020. En lo que respecta a la denegación de la inscripción de una organización sindical de base del REP en Bobruisk, el Gobierno confirma que, el 5 de julio de 2019, el comité ejecutivo municipal de Bobruisk decidió denegar la inscripción de dicha organización sindical porque sus miembros no estaban vinculados por intereses comunes en virtud de la naturaleza de su trabajo, tal como lo exige el artículo 1 de la Ley de Sindicatos. El Gobierno señala que la pertinencia y la validez de este requisito fue confirmada en una reunión del Consejo tripartito celebrada el 30 de abril de 2009. Así pues, según el Gobierno, las medidas adoptadas por el REP para establecer las denominadas organizaciones sindicales de base de la ciudad, que agrupan a ciudadanos que no están asociados con ninguna organización, industria o profesión, no cumplían los requisitos de la Ley de Sindicatos. Otros motivos para la decisión de denegar la inscripción fueron la falta de una decisión del órgano sindical autorizado para crear una estructura organizativa y otras deficiencias en los documentos presentados para la inscripción. La decisión del comité ejecutivo municipal de Bobruisk no fue recurrida ante los tribunales. La Comisión observa que el Gobierno da una explicación similar en relación con la denegación de la inscripción de un sindicato de base en Orsha. El Gobierno señala que la denegación de la inscripción no equivale a una prohibición de establecer un sindicato o su estructura organizativa, ya que una vez subsanadas todas las deficiencias, pueden volver a presentarse los documentos para su inscripción en el registro estatal. La Comisión recuerda que anteriormente había tomado nota de la decisión relativa al requisito del artículo 1 de la Ley de Sindicatos, acordada por todos los miembros de la reunión tripartita de 30 de abril de 2009.

En cuanto a la solicitud anterior de la Comisión de que se examine la cuestión del registro de los sindicatos por el Consejo tripartito, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que la posibilidad de aplicar la propuesta de la Comisión puede examinarse cuando el Consejo tripartito reanude su labor, una vez que la situación epidemiológica del país haya mejorado. No obstante, el Gobierno señala que las observaciones de la Comisión de Expertos están a disposición del público y que los miembros del Consejo tripartito pueden consultarlas libremente y, si lo consideran necesario, incluir el examen de las observaciones de la Comisión en el orden del día del Consejo tripartito. El Gobierno reitera que el programa de reuniones se establece sobre la base de las propuestas de las partes y de las organizaciones representadas en el Consejo, teniendo en cuenta la pertinencia de las cuestiones planteadas, y con el acuerdo de los miembros del Consejo. A tal fin, la información debe presentarse a la secretaría del Consejo (el Ministerio de Trabajo y Protección Social), con una explicación de por qué esa cuestión concreta es problemática y merece ser examinada por el Consejo. El Gobierno señala que, en 2016-2020, no había habido presentaciones para la discusión de temas relacionados con el requisito de domicilio legal. La Comisión espera que el Gobierno, en su calidad de miembro del Consejo tripartito, presente los comentarios de la Comisión sobre la cuestión de la inscripción en el registro para que el Consejo los examine a la mayor brevedad en una de sus reuniones. La Comisión pide al Gobierno que le informe del resultado del debate.

La Comisión observa con preocupación que el Presidente Lukashenko, en una reunión televisada que mantuvo con el presidente de la FPB, instó a que se crearan sindicatos en todas las empresas privadas de aquí a finales de 2020 bajo la amenaza de cerrar aquellas empresas que no hayan constituido sindicatos siguiendo la petición de la FPB. En sus comentarios, subrayó que el Estado apoya a los sindicatos de la FPB. La Comisión recuerda que el objetivo principal del Convenio núm. 87 consiste en proteger la autonomía e independencia de las organizaciones de trabajadores y de empleadores frente a las autoridades públicas, tanto en su constitución y funcionamiento, así como respecto de su disolución (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 55). La Comisión considera que el espíritu del Convenio núm. 87 persigue un trato imparcial de las autoridades con todas las organizaciones sindicales aunque sean críticas con las políticas sociales o económicas del Poder Ejecutivo nacional o regional, así como evitar represalias por la realización de actividades sindicales legítimas. La emisión de una declaración de un alto cargo público favoreciendo a un sindicato con respecto a los demás o incluso sirviéndose de su autoridad para que se constituyan sindicatos de una confederación sindical determinada socava el derecho de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas.

La Comisión recuerda que en la Resolución de 1952 sobre la independencia del movimiento sindical, adoptada por la CIT, se hace hincapié en que la existencia de un movimiento sindical estable, libre e independiente es una condición indispensable para el establecimiento de buenas relaciones de trabajo, y en que es crucial preservar en cada país la libertad y la independencia del movimiento sindical, con el fin de que este último pueda llenar su misión económica y social, independientemente de los cambios políticos que puedan sobrevenir. En la Resolución se recuerda que, cuando los gobiernos se esfuerzan en obtener la colaboración de los sindicatos para la aplicación de su política económica y social, deberían tener conciencia de que el valor de esta colaboración depende, en gran parte, de la libertad y de la independencia del movimiento sindical, considerado como un factor esencial para favorecer el progreso social, y no deberían tratar de transformar el movimiento sindical en un instrumento político y utilizarlo para alcanzar sus objetivos políticos; no deberían, tampoco, inmiscuirse en las funciones normales de un sindicato.

La Comisión insta al Gobierno a que se abstenga de mostrar favoritismo hacia un sindicato determinado y deje inmediatamente de intervenir en la constitución de organizaciones sindicales. La Comisión pide al Gobierno que facilite información sobre todas las medidas adoptadas con este propósito.

Artículos 3, 5 y 6. Derecho de las organizaciones de trabajadores, incluidas las federaciones y confederaciones a organizar sus actividades. Legislación. La Comisión recuerda que la comisión de encuesta había pedido al Gobierno que modificara el Decreto Presidencial núm. 24, de 28 de noviembre de 2003, sobre la recepción y la utilización de la ayuda gratuita extranjera. La Comisión recuerda, además, que había considerado que las enmiendas deberían estar dirigidas a abolir las sanciones impuestas a los sindicatos (disolución de una organización) por una sola violación del decreto y a ampliar el alcance de las actividades para las que se puede utilizar la asistencia financiera extranjera, con el fin de incluir los actos organizados por los sindicatos. La Comisión reitera que el Decreto núm. 24 había sido sustituido por el Decreto Presidencial núm. 5, de 31 de agosto de 2015, sobre la ayuda gratuita extranjera y el consiguiente reglamento sobre los procedimientos para la recepción, el registro y la utilización de la ayuda gratuita extranjera, la supervisión de su recepción y el uso previsto, y el registro de los programas humanitarios. La Comisión toma nota de que la legislación nacional no prohíbe a los sindicatos recibir ayuda extranjera de carácter gratuito, tampoco de las organizaciones sindicales internacionales. Al mismo tiempo, la legislación define los objetivos y las condiciones para el ejercicio de esa ayuda extranjera gratuita y establece que esta deberá registrarse según el procedimiento previsto a tal efecto, que, según el Gobierno no resulta complicado y es rápido. El Gobierno indica que el Decreto núm. 5 ha sido sustituido por el Decreto núm. 3, de 25 de mayo de 2020. La Comisión lamenta tomar nota de que, al igual que ocurría previamente en virtud de los Decretos núms. 24 y 5, la ayuda gratuita extranjera no puede utilizarse para organizar o celebrar asambleas, mítines, marchas callejeras, manifestaciones, piquetes o huelgas, ni para producir o distribuir material de campaña, celebrar seminarios o llevar a cabo otras actividades encaminadas a una labor de «propaganda política de masas entre la población», y de que una sola violación del reglamento conlleva la sanción de una posible disolución de la organización. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno a este respecto, según la cual la prohibición de recibir y utilizar donaciones extranjeras para fines que impliquen una labor de propaganda política de masas entre la población está condicionada por los intereses de la seguridad nacional, la necesidad de descartar la posibilidad de que fuerzas externas (Estados extranjeros, organizaciones y asociaciones internacionales, fundaciones, etc.) puedan ejercer una influencia o una presión perniciosas con objeto de desestabilizar la situación sociopolítica y socioeconómica del país. El Gobierno hace hincapié en que este procedimiento se aplica a todas las entidades jurídicas, incluidos los sindicatos, y señala además que no hay casos de sindicatos a los que se les niegue la ayuda gratuita extranjera, así como tampoco a los que se disuelva por infringir el procedimiento para la utilización de dicha ayuda. Además, a este respecto, el Gobierno considera que la cuestión del procedimiento establecido para recibir ayuda gratuita extranjera está injustificadamente vinculada a los artículos 5 y 6 del Convenio.

Al tiempo que toma nota de lo anterior, la Comisión observa que, el hecho de aplicar a los sindicatos la amplia expresión «labor de propaganda política de masas entre la población», puede obstaculizar el ejercicio de sus derechos, ya que es inevitable y a veces normal que los sindicatos se pronuncien sobre problemas con alguna faceta política que afectan a sus intereses socioeconómicos, así como sobre cuestiones puramente económicas o sociales. En cuanto al vínculo con los artículos 5 y 6 del Convenio, la Comisión señala a la atención del Gobierno el párrafo 624 del informe de la comisión de encuesta, en el que se observa que el derecho reconocido en esos artículos «implica el derecho a beneficiarse de las relaciones establecidas con organizaciones internacionales de trabajadores o de empleadores. Una legislación que prohíbe a los sindicatos u organizaciones de empleadores nacionales la aceptación de asistencia financiera proveniente de una organización internacional de empleadores o trabajadores, a menos que medie aprobación del Gobierno, y que contempla la prohibición de una organización cuando existen pruebas de que recibió tal asistencia, no está de conformidad con este derecho. Aunque no existen alegatos específicos en cuanto a la aplicación práctica de este decreto, la Comisión reitera las conclusiones de dichos órganos de control en las que se afirma que la exigencia de autorización previa para recibir ayuda extranjera gratuita y el uso restringido de la misma […] son incompatibles con el derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores a organizar sus actividades y a beneficiarse de la asistencia que pueden prestar las organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores». Además, a este respecto, la Comisión recuerda que la comisión de encuesta había pedido al Gobierno que enmendara la Ley de Actividades de Masas. La Comisión recuerda que, en virtud de la ley, que establece un procedimiento para los actos masivos, la solicitud de celebración de un acto debe presentarse ante el órgano ejecutivo y administrativo local. Si bien la decisión de ese órgano es recurrible ante los tribunales, la ley no establece claramente los motivos por los que puede denegarse una solicitud. Un sindicato que viole el procedimiento de organización y celebración de eventos de masas puede, en caso de daño grave o daño sustancial a los derechos e intereses legales de otros ciudadanos y organizaciones, ser disuelto por una sola violación. En este contexto, «violación» incluye el cese temporal de una actividad empresarial o institucional, la interrupción del tráfico, la muerte o las lesiones físicas de una o más personas, o daños superiores a 10 000 veces un valor por determinar en la fecha del evento. La Comisión había pedido al Gobierno que enmendara la legislación, en particular suprimiendo las sanciones impuestas a los sindicatos o a los sindicalistas por una sola violación de la ley y estableciendo motivos claros para denegar las solicitudes de celebración de actos sindicales de masas, teniendo presente que toda restricción de esa índole debe estar en consonancia con los principios de la libertad sindical.

En sus observaciones anteriores, la Comisión había tomado nota de la indicación del Gobierno según la cual la Ley de Actividades de Masas fue enmendada el 26 de enero de 2019. El Gobierno había indicado que la ley revisada establece una serie de medidas y requisitos adicionales que deben cumplir los organizadores a fin de garantizar la ley, el orden y la seguridad pública durante los actos masivos. La Comisión había lamentado profundamente que la Ley de Actividades de Masas no se hubiera enmendado en el sentido de sus solicitudes anteriores. También había tomado nota con preocupación del alegato del BKDP de que las enmiendas de la ley no se discutieron con los interlocutores sociales. La Comisión había tomado nota asimismo de la indicación del BKDP según la cual, entre las novedades de la ley, figura el procedimiento de notificación de las acciones en la calle, que se aplica a los actos masivos que se organizan en los «lugares permanentes» designados como tales por las autoridades locales. Así, según el BKDP, el formato de un evento se impone a los organizadores, ya que en las plazas designadas como «lugares permanentes» es posible realizar mítines y piquetes, pero no procesiones y manifestaciones. La Comisión había pedido al Gobierno que transmitiera sus comentarios al respecto.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que, dado que infringir el procedimiento establecido para la organización y/o celebración de un evento masivo puede entrañar una grave amenaza para el orden público, la legislación nacional prevé ciertas responsabilidades, incluida la disolución de una organización por una sola infracción si el evento masivo acarrea un grave daño o un perjuicio significativo de los derechos e intereses jurídicos de otros ciudadanos y organizaciones. El Gobierno señala que lo anterior no debe interpretarse como un elemento disuasorio del ejercicio del derecho a la libertad de reunión pacífica por parte de los ciudadanos y los sindicatos. El Gobierno añade que la decisión de poner fin a las actividades de una organización solo puede ser adoptada por el Tribunal Supremo. Indica que hasta la fecha no se han adoptado decisiones sobre la disolución de sindicatos por violación del procedimiento de organización y realización de eventos masivos.

Con respecto a la información proporcionada por el BKDP de que la introducción de procedimientos de notificación para la organización y celebración de actos masivos en emplazamientos permanentes impone a los organizadores el formato del evento, el Gobierno señala que los organizadores tienen derecho a determinar ellos mismos el formato del acto planificado. Así pues, si el formato previsto permite que el evento se celebre en uno de los emplazamientos permanentes especialmente designados, los organizadores pueden utilizar el procedimiento de notificación, en caso contrario, los organizadores necesitan que se les conceda un permiso para celebrar el evento masivo. Lo anterior no tiene por objeto restringir el derecho de los organizadores a la elección del formato del evento, sino más bien eliminar la excesiva injerencia de los órganos estatales en el proceso y crear así garantías adicionales para hacer posible el derecho de reunión de los ciudadanos. Al mismo tiempo, ciertas restricciones a los derechos y libertades individuales son un medio de protección jurídica del orden público y la seguridad de los ciudadanos, la moral, la salud pública y los derechos y libertades de otras personas. Así pues, el Gobierno considera que la legislación vigente es conforme a los principios de la libertad de sindicación y la libertad de reunión.

Al tiempo que toma nota de lo dicho anteriormente, la Comisión recuerda que había lamentado la aprobación por el Consejo de Ministros (de conformidad con la Ley de Actividades de Masas) del reglamento sobre el procedimiento de pago de los servicios prestados por las autoridades del Ministerio del Interior en relación con la protección del orden público, los gastos relacionados con la atención médica y la limpieza después de la celebración de un acto de masas (Ordenanza núm. 49, que entró en vigor el 26 de enero de 2019). La Comisión había tomado nota de que, de conformidad con el reglamento, una vez autorizado un acto de masas, el organizador debe concertar contratos con los órganos competentes de asuntos interiores del territorio, los servicios de salud y los servicios de limpieza en relación con la protección del orden público, los servicios médicos y los servicios de limpieza, respectivamente. El reglamento establece las tarifas en relación con la protección de los servicios públicos, de la siguiente manera: tres unidades básicas —para un evento con la participación de hasta diez personas—; 25 unidades básicas —para un evento con la participación de 11 a 100 personas—; 150 unidades básicas —para un evento con la participación de 101 a 1 000 personas—; 250 unidades básicas —para un evento con la participación de más de 1 000 personas—. La Comisión toma nota de que la unidad básica actual es de 27 rublos belarusos (BYN) (11 dólares de los Estados Unidos). Si el evento tiene lugar en un sitio que no es una «zona designada como permanente», las tasas mencionadas se multiplicarán por un coeficiente de 1,5. Además de los honorarios mencionados, el reglamento prevé los gastos de los organismos especializados (servicios médicos y de limpieza) que debe pagar el organizador del evento. De acuerdo con el reglamento, estos incluirán: el salario de los empleados que se dedican a la prestación de los servicios, teniendo en cuenta su categoría, el número y el tiempo que pasan en el evento masivo; las cotizaciones obligatorias al seguro; el costo de los suministros y materiales, incluidos los medicamentos, los productos médicos y los detergentes; los gastos indirectos de los organismos especializados; los impuestos, las tasas y otros pagos obligatorios a los presupuestos republicanos y locales previstos por la ley. La Comisión lamenta profundamente tomar nota de que el 3 de abril de 2020 se modificó el reglamento, mediante la Ordenanza del Consejo de Ministros núm. 196, con el fin de que, para presentar la solicitud de autorización necesaria para celebrar un acto, el organizador deba concertar antes los contratos mencionados. La Comisión toma nota con profunda preocupación de que, según las últimas observaciones del BKDP, con la nueva enmienda se priva a los sindicatos de la posibilidad de llevar a cabo sus actividades públicas.

Al leer estas disposiciones junto con las que prohíben la utilización de la ayuda extranjera gratuita para la realización de eventos masivos, la Comisión considera que, en la práctica, la capacidad para llevar a cabo acciones masivas parece ser extremadamente limitada, si no inexistente. La Comisión lamenta tomar nota de que, en esta fase, el Gobierno considera que no es aconsejable modificar el procedimiento vigente para recibir ayuda extranjera gratuita y utilizarla. Por consiguiente, la Comisión insta una vez más al Gobierno a que enmiende, en consulta con los interlocutores sociales, la Ley de Actividades de Masas y el reglamento que la complementa en un futuro muy próximo y pide al Gobierno que facilite información sobre todas las medidas adoptadas a este respecto lo antes posible. La Comisión recuerda que las enmiendas deberían tener por objeto abolir las sanciones impuestas a los sindicatos o a los sindicalistas por una sola violación de la legislación respectiva; establecer motivos claros para denegar las solicitudes de celebración de actos sindicales de masas, teniendo presente que toda restricción de esa índole debería ser conforme a los principios de la libertad sindical; y ampliar el alcance de las actividades para las que se puede utilizar la asistencia financiera extranjera. Además, considerando que el derecho a organizar reuniones y manifestaciones públicas constituye un aspecto importante de los derechos sindicales, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para derogar la Ordenanza del Consejo de Ministros núm. 49, en su versión modificada, que hace casi imposible en la práctica el ejercicio de este derecho. La Comisión pide al Gobierno que comunique información sobre todas las medidas adoptadas con este fin e invita al Gobierno a que recurra a la asistencia técnica de la OIT a ese respecto.

Práctica. La Comisión recuerda que, desde hace varios años, viene observando los alegatos sobre las reiteradas denegaciones d a autorizar al BKDP, al BNP y al REP a celebrar manifestaciones y reuniones públicas, y, en este sentido, había instado al Gobierno a que, en colaboración con las organizaciones mencionadas, investigara todos los casos de denegación de la autorización para celebrar manifestaciones y reuniones, y a que señalara a la atención de las autoridades competentes el derecho de los trabajadores a participar en manifestaciones y reuniones pacíficas para defender sus intereses laborales. En este sentido, la Comisión señaló que, según el Gobierno, en el periodo 2016 2019, las razones más comunes para denegar una autorización para celebrar un evento masivo fueron las siguientes: la solicitud no contenía la información exigida por la ley; otro evento masivo se estaba celebrando en el mismo lugar y a la misma hora; el evento debía celebrarse en un lugar no permitido para tal fin; los documentos presentados no indicaban el lugar exacto del evento; y el evento se había anunciado en los medios de comunicación antes de recibir la autorización. El Gobierno señaló que, cuando no se concedía un permiso para celebrar un evento de masas, los organizadores, una vez rectificadas las deficiencias, podían volver a presentar la solicitud. Por último, podía recurrirse ante los tribunales la decisión de prohibir la celebración de un evento de masas. El Gobierno se refirió a varios ejemplos en los que se había concedido permiso al BKDP para celebrar tales eventos. Al tiempo que tomaba nota de esa información, la Comisión había tomado nota de los alegatos que formuló el BKDP en 2019 según los cuales las autoridades ejecutivas de Minsk, Mogilev, Vitebsk, Zhlobin, Borisov, Gomel, Brest y Novopolotsk se negaron a conceder un permiso para celebrar eventos masivos y había pedido al Gobierno que facilitara sus comentarios detallados al respecto. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que la decisión de permitir o prohibir un evento masivo se toma teniendo en cuenta la fecha, el lugar, la hora, el número de participantes, las condiciones meteorológicas y otras circunstancias que afectan directamente al orden público y la seguridad, y que, a estos efectos, se tienen en cuenta tanto los derechos de los ciudadanos a la libertad sindical y la libertad de reunión como el principio de la prioridad del interés público, según el cual el ejercicio de los derechos no debe menoscabar la utilidad y la seguridad públicas, perjudicar el medio ambiente y los valores históricos y culturales ni vulnerar los intereses y los derechos de otras personas. La Comisión toma nota además de la información detallada proporcionada por el Gobierno en respuesta a los alegatos del BKDP en 2019. La Comisión señala, en particular, que, excepto en un caso en que se concedió un permiso para celebrar un evento masivo, otros fueron denegados debido a los siguientes motivos: el acto iba a tener lugar en un emplazamiento no autorizado para tal fin; se incumplía la obligación de comunicar información sobre la fuente de financiación y sobre los contratos de atención médica y limpieza del lugar; la solicitud no reunía los requisitos de información que la ley exige; y se estaba celebrando otro acto masivo en el mismo lugar y al mismo tiempo. La Comisión observa que de la información proporcionada por el Gobierno se desprende que, en efecto, parece que la aplicación de la legislación en la práctica obstaculiza el derecho de los trabajadores a llevar a cabo sus actividades sin injerencias. En vista de las continuas dificultades que experimentan los sindicatos del BKDP, la Comisión insta al Gobierno a que colabore con los interlocutores sociales, incluso en el marco del Consejo tripartito, con miras a abordar y encontrar soluciones prácticas a las preocupaciones planteadas por los sindicatos con respecto a la organización y celebración de eventos masivos. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre las medidas concretas adoptadas a este respecto y el resultado de esas deliberaciones. La Comisión pide además al Gobierno que proporcione información estadística sobre las solicitudes presentadas y los permisos concedidos y denegados, desglosados según la afiliación a la central sindical.

La Comisión recuerda los alegatos que formularon el BKDP y la CSI en 2019 en relación con los casos de los Sres. Fedynich y Komlik, dirigentes del sindicato REP, declarados culpables, en 2018, de evasión fiscal y de utilización de fondos extranjeros sin haberlos registrado oficialmente ante las autoridades, con arreglo a la legislación en vigor. Fueron condenados a cuatro años de prisión con suspensión de la pena, restricción de movimientos, prohibición de ocupar altos cargos durante cinco años y una multa de 47 560 BYN (más de 22 500 dólares de los Estados Unidos en aquel momento). La Comisión tomó nota de que el Comité de Libertad Sindical está examinando los pormenores de esos casos en el marco de su examen de las medidas adoptadas por el Gobierno para aplicar las recomendaciones de la comisión de encuesta. A este respecto, la Comisión tomó nota también del alegato del BKDP según el cual el equipo incautado durante los registros en los locales del sindicato REP y del BNP no había sido devuelto y pidió al Gobierno que comunicara información al respecto.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que, según la comisión de investigación, el equipo informático, los teléfonos móviles y otros equipos incautados durante los registros de los locales administrativos del sindicato REP y del BNP fueron devueltos a sus representantes oficiales en octubre de 2019, con excepción de los discos duros y las memorias USB que contienen información sobre las transacciones financieras y económicas de esas organizaciones. Los dispositivos de almacenamiento de datos no han sido devueltos y se conservan junto con el material correspondiente a la causa penal abierta por evasión fiscal contra los dirigentes del sindicato REP, los Sres. Fedynich y Komlik. El Gobierno señala que la información contenida en ellos se utilizará para llevar a cabo nuevas investigaciones sobre la posible comisión de delitos similares por esas mismas personas en el periodo comprendido entre 2012 y 2018, con la ayuda de los empleados del BNP. A este respecto, el servicio del comité de investigación municipal de Minsk ha designado una auditoría fiscal adicional del sindicato REP, que aún no ha comenzado. Una vez concluida la auditoría fiscal, la principal autoridad penal tomará una decisión sobre el destino inmediato de los dispositivos de almacenamiento de información incautados. Al tiempo que toma nota de esta información, la Comisión observa que los datos contenidos en los dispositivos de almacenamiento podrían haber sido copiados y devueltos al sindicato, evitando así la situación en que un sindicato se vea privado de la información administrativa y financiera que precisa para la realización de sus actividades. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre el resultado de una nueva investigación.

Derecho de huelga. La Comisión recuerda que durante varios años había pedido al Gobierno que enmendara los siguientes artículos del Código del Trabajo en lo que respecta al ejercicio del derecho de huelga: los artículos 388, 3), y 393, con miras a garantizar que no se puedan imponer limitaciones legislativas al ejercicio pacífico del derecho de huelga en interés de los derechos y libertades de otras personas (salvo en los casos de crisis nacional aguda; o para los funcionarios públicos que ejercen una autoridad en nombre del Estado; o para los servicios esenciales en el sentido estricto de los términos, es decir, solo aquellos cuya interrupción ponga en peligro la vida, la seguridad personal o la salud de toda o parte de la población); 388, 4), para garantizar que las organizaciones nacionales de trabajadores puedan recibir asistencia, incluida asistencia financiera, de las organizaciones internacionales de trabajadores, incluso cuando el objetivo sea contribuir a la realización de acciones sindicales libremente elegidas; 390, para derogar el requisito de la notificación de la duración de la huelga, y 392, con el objeto de garantizar que la decisión final sobre el servicio mínimo que debe prestarse en caso de desacuerdo entre las partes sea tomada por un organismo independiente y de garantizar asimismo que no se requieran servicios mínimos en todas las empresas, sino únicamente en los servicios esenciales, los servicios públicos de fundamental importancia, las situaciones en las que las huelgas de cierta magnitud y duración puedan causar una crisis aguda que amenace las condiciones normales de existencia de la población, o para garantizar el funcionamiento seguro de las instalaciones necesarias.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que el derecho de huelga no está expresamente previsto en el instrumento de la OIT; más bien, los órganos de control de la OIT deducen el derecho de huelga del artículo 3 del Convenio núm. 87, a pesar de que la legalidad de esta interpretación ha sido cuestionada por el Grupo de los Empleadores en varias ocasiones y de que, en virtud del artículo 37 de la Constitución de la OIT, toda cuestión o controversia relativa a la interpretación de los convenios será sometida, para su resolución, a la Corte Internacional de Justicia, único órgano que tiene derecho a interpretar los convenios. La Comisión observa además que el Gobierno se remite a las disposiciones constitucionales y legislativas del ordenamiento nacional que consagran el derecho de huelga. Toma nota asimismo de la indicación del Gobierno de que el ejercicio del derecho de huelga requiere la existencia de un conflicto laboral colectivo y que la legislación nacional no prevé la posibilidad de organizar y celebrar huelgas políticas. La legislación puede imponer restricciones al ejercicio del derecho de huelga en la medida en que sea necesario en interés de la seguridad nacional, el orden público, la salud pública y el ejercicio de los derechos y libertades de otras personas. El Gobierno señala que, de conformidad con el artículo 393 del Código del Trabajo, en caso de amenaza real a la seguridad nacional, el orden público, la salud pública y el ejercicio de los derechos y libertades de otras personas, así como en otros casos previstos por la ley, el Presidente de la República de Belarús se reserva el derecho de aplazar o suspender una huelga, pero no por más de tres meses. El Gobierno señala además que las disposiciones jurídicas que contienen ciertas restricciones o condiciones para el ejercicio del derecho de huelga se deben a la naturaleza misma del derecho. Según el Gobierno, el derecho de huelga es fundamentalmente diferente de los demás derechos humanos debido a una serie de características específicas, a saber: no es un fin en sí mismo, sino un instrumento para lograr un fin, una forma de proteger los intereses de los trabajadores; el derecho de huelga no es inherente e inalienable, ya que puede ser restringido; debe equilibrarse con el ejercicio de otros derechos humanos cuando se ven comprometidas la salud y la seguridad de los demás o se ven afectados los servicios esenciales; y si bien es un derecho individual, la posibilidad de su realización depende del acuerdo de las demás partes. Por las razones expresadas anteriormente, el Gobierno no está de acuerdo con los llamamientos de la Comisión para que se enmiende la legislación, en particular en lo que respecta al artículo 388, 4) del Código del Trabajo.

Para comenzar y en respuesta a las observaciones generales del Gobierno, la Comisión recuerda que el carácter persuasivo de sus opiniones y recomendaciones se deriva de la legitimidad y racionalidad de la labor de la Comisión, que se basa en su imparcialidad, experiencia y competencia técnica. La función técnica y la autoridad moral de la Comisión están ampliamente reconocidas, especialmente porque ha llevado a cabo su labor de supervisión durante más de noventa años, y debido a su composición, independencia y métodos de trabajo cimentados en el diálogo continuo con los gobiernos, teniendo en cuenta la información que transmiten las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Esto se ha reflejado en la incorporación de las opiniones y recomendaciones de la Comisión en legislaciones nacionales, los instrumentos internacionales y decisiones de los tribunales. En el marco de este mandato, se ha ocupado de las cuestiones relativas al derecho de huelga.

La Comisión pide al Gobierno que, en consulta con los interlocutores sociales, adopte medidas para revisar las disposiciones legislativas mencionadas anteriormente, que inciden negativamente en el derecho de las organizaciones de trabajadores a organizar libremente sus actividades, y a que facilite información sobre todas las medidas adoptadas o previstas a estos efectos.

La Comisión recuerda que había pedido anteriormente al Gobierno que diera su respuesta a los alegatos del BKDP sobre la violación del derecho de huelga en la práctica. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que la huelga es una medida de último recurso a la que tienen derecho los trabajadores representados por un sindicato cuando se han agotado todas las demás vías constructivas para resolver un conflicto laboral colectivo (conciliación, mediación y arbitraje). El Gobierno señala que la necesidad de cumplir con el procedimiento de resolución de conflictos laborales colectivos no debe considerarse como una práctica que contradiga las disposiciones del Convenio relativas al derecho de las organizaciones de trabajadores a ejercer libremente sus actividades. La Comisión lamenta tomar nota de que, si bien el Gobierno confirma que la decisión de los miembros del SPB de una empresa de Polotsk de convocar una huelga rotatoria desde el 1.º de noviembre hasta el 31 de diciembre de 2017 fue declarada ilegal por un tribunal, no indica los motivos de la misma.

La Comisión toma nota con preocupación de las acusaciones detalladas sobre numerosos casos de detenciones y reclusión de sindicalistas, y de multas impuestas a estos, por haber organizado huelgas, y participado en las mismas, después de los hechos de agosto de 2020. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que los intentos de organizar huelgas en diversas empresas no estaban en modo alguno relacionados con la solución de conflictos laborales colectivos, tal como exige el Código del Trabajo, sino que más bien la finalidad de estas protestas consistía en llamar la atención pública sobre la posición civil y las reivindicaciones políticas de algunos empleados contra la dirección del país, sin tener debidamente en cuenta los intereses de otros miembros de la fuerza de trabajo que no comparten las mismas opiniones políticas, así como tampoco los intereses económicos de las empresas y del Estado. La Comisión toma nota de que, con arreglo a la definición del término «huelga» establecida en el artículo 388, 1), del Código del Trabajo, tal como refleja el Gobierno, la convocatoria de huelgas se autoriza únicamente en relación con un conflicto laboral colectivo. La Comisión considera que son lícitas las huelgas motivadas por las políticas económicas y sociales de los gobiernos, incluidas las huelgas generales, y por lo tanto no deberían ser consideradas como huelgas puramente políticas, que no están cubiertas por los principios del Convenio. En su opinión, las organizaciones de trabajadores y de empleadores encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales deben, respectivamente, poder recurrir a la huelga o a acciones de protesta para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros. Además, considerando que un sistema democrático constituye un requisito fundamental para el ejercicio de los derechos sindicales, la Comisión estima que, frente a una situación en la que los sindicatos y las organizaciones de empleadores no gozan de las libertades fundamentales para cumplir sus cometidos respectivos, estos tendrían justificación para exigir el reconocimiento y el ejercicio de esas libertades; asimismo, la Comisión estima que esas reivindicaciones pacíficas deberían ser consideradas como actividades sindicales legítimas, incluso cuando dichas organizaciones recurran a la huelga (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 124). Por consiguiente, la Comisión pide además al Gobierno que modifique el artículo 388, 1), del Código del Trabajo, en consulta con los interlocutores sociales, para garantizar que los trabajadores puedan ejercer su derecho de huelga y defender sus intereses profesionales y económicos, que no solo abarcan mejores condiciones de trabajo o reclamaciones colectivas de orden profesional, sino también la búsqueda de soluciones a cuestiones de política económica y social. La Comisión pide al Gobierno que indique todas las medidas que se hayan adoptado o previsto a estos efectos.

Consultas con las organizaciones de trabajadores y empleadores. La Comisión recuerda que en su comentario anterior había observado que el BKDP alegaba la falta de consultas con respecto a la adopción de nuevas leyes que afecten a los derechos e intereses de los trabajadores. La Comisión toma nota a este respecto de la indicación del Gobierno de que la elaboración de los proyectos de ley que regulan las cuestiones sociales y laborales se lleva a cabo con la participación directa de los interlocutores sociales. La obligación de consultar a los interlocutores sociales y el procedimiento para ello se reflejan en el acuerdo general tripartito para 2019-2021. Además, y como seguimiento de la Ley «de actos jurídicos normativos», el Consejo de Ministros aprobó, el 28 de enero de 2019, un Reglamento sobre el procedimiento de consulta pública de los proyectos de actos jurídicos normativos. En el reglamento se describen los procedimientos y medios de consulta pública en relación con los proyectos de ley. Además, de conformidad con el Reglamento del Consejo de Ministros núm. 193, de 14 de febrero de 2009, los proyectos de ley que afectan a los derechos e intereses laborales y socioeconómicos de los ciudadanos se presentan a la FPB, en su calidad de organización de trabajadores más representativa, para que formule posibles observaciones y/o propuestas. Además, tanto la FPB como el BKDP están representados en el Consejo Nacional de Asuntos Laborales y Sociales (NCLSI), así como en el Consejo tripartito. Ambos órganos consultivos tripartitos tienen ciertas funciones con respecto a los proyectos de legislación que inciden en las cuestiones sociales y laborales. El Gobierno indica que ha consultado con los sindicatos y las organizaciones de empleadores en relación con las enmiendas al Código del Trabajo y que se celebraron debates al respecto en las reuniones del NCLSI celebradas el 28 de junio de 2018 y el 31 de mayo de 2019.

Si bien toma nota de esta información, la Comisión entiende que la FPB, en su calidad de organización con un mayor número general de miembros, tiene derechos preferenciales en los procesos de consulta sobre la legislación que afecta a los derechos e intereses de los trabajadores. La Comisión considera que tanto el número de miembros como la independencia respecto de las autoridades y las organizaciones de empleadores son elementos esenciales que deben tenerse en cuenta para determinar la representatividad de una organización. A la luz del mencionado apoyo expresado públicamente por las autoridades estatales al más alto nivel a la FPB, la Comisión se ve obligada a reiterar sus observaciones formuladas en 2007, en las que recordaba la importancia de asegurar una atmósfera en la que los sindicatos, con independencia de su pertenencia a la estructura tradicional, puedan prosperar en el país antes de establecer la noción de representatividad. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que vele por que la BKDP y la FPB, en su calidad de miembros del NCLSI y del Consejo tripartito, gocen de igualdad de derechos en las consultas durante la preparación de la legislación y que, a tal fin, adopte las medidas necesarias para modificar el Reglamento del Consejo de Ministros núm. 193. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre todas las medidas adoptadas a este respecto. La Comisión pide además una vez más al Gobierno que adopte las medidas necesarias para seguir fortaleciendo el papel del Consejo tripartito para la mejora de la legislación en la esfera social y laboral, que debería, como su propio nombre indica, servir de plataforma para la celebración de consultas sobre legislación que incida en los derechos e intereses de los interlocutores sociales.

Además, a este respecto, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que el Consejo tripartito se creó con el asesoramiento de la OIT con el fin de examinar las cuestiones relacionadas con la aplicación de las recomendaciones de la comisión de encuesta, así como otras cuestiones que puedan surgir entre el Gobierno y sus interlocutores sociales, incluido el examen de las quejas recibidas de los sindicatos. La Comisión saluda la disposición expresada por el Gobierno de trabajar para mejorar aún más la función del Consejo o crear otra estructura. La Comisión observa asimismo que el Gobierno también expresa su preocupación por la cuestión de la representación en el Consejo y la voluntad de las partes de aceptar las decisiones que se adopten en este órgano tripartito. El Gobierno indica, en particular, que, según su experiencia, los representantes del BKDP no están dispuestos a apoyar las decisiones del Consejo que difieran de la posición predeterminada del BKDP ni a declarar que no tienen la autoridad necesaria para adoptar una posición del Consejo. El Gobierno señala que desearía contar con el asesoramiento de la Oficina a este respecto una vez que el Consejo reanude sus trabajos, que se han suspendido temporalmente debido a la situación epidemiológica causada por la propagación de la COVID-19. Tomando en consideración lo anterior, la Comisión espera que el Gobierno se comprometa plenamente con los interlocutores sociales, la OIT, así como con las instituciones y órganos nacionales pertinentes, con miras a mejorar el funcionamiento, los procedimientos y la labor del Consejo tripartito, con el fin de fortalecer su incidencia al abordar las cuestiones derivadas de las recomendaciones de la comisión de encuesta y otros órganos de supervisión de la OIT.

La Comisión considera que la presente situación en Belarús sigue estando lejos de garantizar el pleno respeto de la libertad sindical y la aplicación de las disposiciones del Convenio. La Comisión lamenta observar que los últimos acontecimientos que se han examinado anteriormente parecen indicar que se ha retrocedido con respecto a algunos de los progresos que se habían logrado en la aplicación de las recomendaciones de la comisión de encuesta. Por lo tanto, la Comisión insta al Gobierno a que prosiga sus esfuerzos y espera que, con la asistencia de la OIT y en consulta con los interlocutores sociales, adopte las medidas necesarias para aplicar plenamente y sin más demora todas las recomendaciones pendientes.

A la luz de la situación descrita, la Comisión se ve obligada a tomar nota de la ausencia de progresos significativos hacia el pleno cumplimiento de las recomendaciones de la Comisión de encuesta de 2004, y toma nota con preocupación de que los recientes acontecimientos a los que se hace referencia en detalle anteriormente parecerían indicar un retroceso del Gobierno en sus obligaciones en virtud del Convenio.

[Se solicita al Gobierno que transmita información completa en la 109.ª reunión de la Conferencia y que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2021].