Direct Request (CEACR) - adopted 2021, published 110th ILC session (2022)

Mongolia

Occupational Safety and Health Convention, 1981 (No. 155) (Ratification: 1998)
Safety and Health in Mines Convention, 1995 (No. 176) (Ratification: 2015)

Afin de donner une vue d’ensemble des questions relatives à l’application des conventions ratifiées sur la sécurité et la santé au travail (SST), la commission juge opportun d’examiner dans un même commentaire les conventions nos 155)sur la santé et la sécurité des travailleurs et 176 sur la sécurité et la santé dans les mines.

La commission prend note des observations formulées par la Confédération des syndicats mongols (CMTU) sur la convention n° 155, qui ont été incluses dans le rapport du gouvernement.

Législation. La commission prend note de l’adoption, en juillet 2021, de la nouvelle loi sur le travail, qui entrera en vigueur le 1er janvier 2022.

1. Convention (n° 155) sur la sécurité et la santé des travailleurs, 1981

Articles 4 et 8 de la convention. Politique nationale en matière de SST. Lois ou règlements donnant effet à la politique nationale en matière de SST. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle le cinquième programme national sur la sécurité et la santé au travail (2017-2020) a été élaboré puis approuvé par la résolution gouvernementale n° 243 de 2017. Le gouvernement indique également qu’un plan d’action au titre de cette résolution a été approuvé en 2017 par arrêté A/210 du ministre du Travail et de la Protection sociale. Il indique que le principal objectif du programme national est d’améliorer les lois et normes en matière de sécurité et de santé au travail, de mettre en œuvre la politique de l’État visant à protéger la vie et la santé des travailleurs, d’identifier les causes des accidents du travail et des maladies professionnelles, et de réduire le nombre des accidents. La commission note également qu’en réponse à son précédent commentaire concernant l’examen des normes en matière de SST et les consultations tenues à cet égard avec les organisations d’employeurs et de travailleurs, le gouvernement fait référence à l’examen entrepris en 2018 concernant 145 normes législatives nationales en matière de SST (53 liées à la sécurité au travail et 92 à la santé au travail). La commission note que, dans ses observations, la CMTU considère que la participation des syndicats au processus de révision des instruments en matière de SST est insuffisante. La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur les consultations tenues avec les organisations d’employeurs et de travailleurs les plus représentatives au sujet des mesures prises pour mettre en œuvre et réviser le programme national relatif à la SST, conformément à l’article 4 de la convention. Elle le prie également de fournir des informations sur les progrès accomplis dans la révision du programme national 2017-2020 et dans l’adoption d’un nouveau programme et d’un plan d’action pour la période suivante.

Article 5 b) de la convention. Adaptation aux capacités des travailleurs. Dans son précédent commentaire, la commission avait prié le gouvernement de fournir des informations sur la manière dont l’aménagement du temps de travail, l’organisation du travail et les méthodes de travail étaient adaptés aux capacités physiques et mentales des travailleurs dans le cadre de la politique de sécurité et de santé au travail. La commission note que le gouvernement renvoie aux dispositions de la loi relatives aux heures de travail et aux pauses. Elle note également que l’article 43.2.3 de la nouvelle loi sur le travail stipule que l’employeur doit fournir à ses salariés un lieu de travail conforme aux prescriptions et normes spécifiées dans la loi sur la sécurité et la santé au travail (loi SST), et exempt de harcèlement, de violence et de harcèlement sexuel. Elle note également que l’article 3.1.4 de la loi SST prévoit que l’environnement de travail désigne l’environnement qui a un impact direct ou indirect sur la capacité de travailler et sur la santé des salariés dans le cadre de leur emploi. La commission prie de nouveau le gouvernement d’indiquer les mesures adoptées afin de garantir que l’organisation du travail et les méthodes de travail sont adaptées aux capacités physiques et mentales des travailleurs.

Articles 5 e) et 13. Protection des travailleurs contre les mesures disciplinaires et leurs conséquences injustifiées. Dans son précédent commentaire, la commission avait prié le gouvernement de fournir des informations sur la manière dont il est assuré que les travailleurs et leurs représentants sont protégés contre toutes mesures disciplinaires consécutives à des actions effectuées par eux à bon droit, conformément à la politique nationale en matière de SST. La commission note que le gouvernement renvoie aux dispositions de la loi sur le travail relatives au droit des salariés de saisir un tribunal d’un recours contre l’imposition de sanctions disciplinaires. La commission note également que, en réponse à son précédent commentaire sur l’application de l’article 13, le gouvernement indique qu’il n’y a pas d’interprétation officielle de l’expression « certaines conditions » figurant à l’article 18.1.4 de la loi sur la SST. Cet article prévoit que les travailleurs ont le droit de suspendre le travail en cas de violation des règles de sécurité au travail ou s’il existe certaines conditions susceptibles de mettre en danger la vie et la santé humaines. La commission note également que, selon la CMTU, c’est au salarié qu’il incombe d’évaluer les conditions susceptibles de mettre en danger la vie et la santé humaines. La CMTU ajoute que, selon les circonstances, des mesures disciplinaires peuvent être prises à l’encontre du salarié à la suite d’actions entreprises conformément à l’article 18.1.4 de la loi sur la sécurité et la santé au travail. La CMTU indique que, dans le cadre de la réforme du droit du travail, elle a proposé que, lorsqu’il envisage une sanction disciplinaire, l’employeur obtienne une explication concernant l’action engagées par le salarié. La commission rappelle que l’article 5 e) prévoit la protection des travailleurs et de leurs représentants contre les mesures disciplinaires prises à la suite d’actions adoptées par eux à bon droit et en conformité avec les politiques de SST. Elle rappelle également que l’article 13 prévoit qu’un travailleur qui s’est retiré d’une situation de travail dont il a un motif raisonnable d’estimer qu’elle présente un danger imminent et grave pour sa vie ou sa santé doit être protégé contre toutes conséquences injustifiées. Compte tenu de l’adoption récente de la nouvelle loi sur le travail, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises afin de donner effet à ces articles de la convention.

Article 12. Responsabilités qui incombent aux personnes qui conçoivent, fabriquent, importent, mettent en circulation ou cèdent des machines, des matériels et des substances à usage professionnel. En réponse à son précédent commentaire concernant les mesures prises ou envisagées pour donner effet à l’article 12 a), b) et c), la commission prend note de la référence du gouvernement à l’article 31.3. 1 de la loi SST, qui prescrit que les documents juridiques sectoriels relatifs à la SST doivent être élaborés et approuvés en coopération avec l’autorité administrative de l’État et les organisations professionnelles concernées. La commission note également que, à la suite de ces travaux, une procédure de certification de la production et de l’entretien des machines et matériels, ainsi que des règles de sécurité types pour la construction ont été adoptées. La commission prie le gouvernement d’indiquer si les règles et la procédure de certification susmentionnées définissent les obligations des personnes qui fabriquent, importent, mettent en circulation ou cèdent des machines, matériels ou substances à usage professionnel et de fournir des informations sur les mesures visant à donner effet à l’article 12 a) (assurer que les machines, matériels ou substances ne présentent pas de danger). La commission prie en outre le gouvernement d’indiquer les mesures adoptées pour que les personnes visées à l’article 12 mettent à disposition les informations concernant l’installation et l’utilisation correctes de tous les types de machines et matériels (article 12, alinéa b)), et pour que ces personnes se tiennent au courant de l’évolution des connaissances scientifiques et techniques nécessaires (article 12, alinéa c)).

2. Convention (n° 176) sur la sécurité et la santé dans les mines, 1995

Article 3 de la convention. Politique nationale en matière de sécurité et de santé au travail dans les mines. La commission note qu’en réponse à son précédent commentaire, le gouvernement indique que le comité national de SST et le sous-comité des mines sont composés de représentants d’organisations gouvernementales et non gouvernementales, d’employeurs et de salariés. La commission note également que le gouvernement fait état de l’adoption de règles de sécurité dans le secteur minier, telles que la règle de sécurité unifiée de 2019 pour les opérations de dynamitage, les règles de sécurité de 2019 pour les mines à ciel ouvert, les lignes directrices complètes de 2019 pour l’évaluation des risques de catastrophe dans les mines à ciel ouvert et les concentrateurs, et les règles de sécurité unifiées pour les concentrateurs de minéraux et les usines de traitement, révisées en 2020. Notant l’absence d’informations à ce sujet, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur la mise en œuvre et la révision périodique de la politique en matière de sécurité et de santé dans les mines, ainsi que sur les consultations avec les partenaires sociaux tenues à cet égard. Elle prie également le gouvernement de fournir des informations actualisées sur la mise en œuvre du sous-programme sur la sécurité et la santé au travail dans le secteur minier, dans le cadre du cinquième programme national sur la sécurité et la santé au travail.

Articles 5, paragraphe 1, et 16. Autorité compétente pour surveiller la SST dans le secteur minier, et inspection. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle le principal organe chargé de la sécurité et de la santé au travail et du contrôle de l’application de la législation sur la protection du travail est l’Agence générale d’inspection spécialisée. Elle note également l’indication du gouvernement selon laquelle l’agence compte actuellement 66 inspecteurs d’État du travail, et en comptera ultérieurement 16 de plus, et 31 inspecteurs d’État de la sécurité du travail, et en comptera ultérieurement 3 de plus. La commission note également que, selon le gouvernement, il sera possible d’employer deux inspecteurs d’État du travail dans les subdivisions au niveau des préfectures (aimags) qui comptent de grandes installations minières et d’infrastructure, en inscrivant ces coûts au budget 2020. La commission note également que le gouvernement renvoie à la résolution n° 236 de juin 2019, qui exige la fourniture des outils et équipements nécessaires pour accroître la capacité des inspections d’État dans les secteurs des mines et des infrastructures. La commission prie le gouvernement de fournir des informations supplémentaires sur l’organisation et le fonctionnement de l’Agence générale d’inspection spécialisée chargée de superviser la sécurité et la santé dans les mines, sur les ressources dont dispose ce service d’inspection et sur le cadre juridique applicable. Elle le prie en outre de fournir des informations supplémentaires sur le nombre d’inspections effectuées, les violations constatées et les sanctions et mesures correctives appliquées en matière de SST dans les mines, conformément à l’article 16, paragraphe 1, de la convention.

Article 5, paragraphe 2 e). Pouvoir de l’autorité compétente de suspendre ou restreindre les activités minières pour des motifs de sécurité et de santé. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle l’Agence générale d’inspection spécialisée est habilitée à fermer ou restreindre l’exploitation d’une mine au motif de conditions de sécurité et de santé, et à fermer ou restreindre l’exploitation d’une mine jusqu’à ce que les conditions appropriées soient assurées. La commission prie le gouvernement d’indiquer les dispositions de la législation nationale qui habilitent l’Agence générale d’inspection spécialisée à suspendre ou restreindre les activités minières pour des raisons de sécurité et de santé, jusqu’à ce que les conditions donnant lieu à la suspension ou à la restriction aient été corrigées.

Article 5, paragraphe 4 b). Obligation de fournir et entretenir des appareils respiratoires de sauvetage individuel adéquats. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle les travailleurs employés dans la mine souterraine d’Oyu Tolgoi sont entièrement équipés d’équipements de protection individuelle et de respirateurs. La commission rappelle qu’il est important de veiller à ce que des appareils respiratoires de sauvetage individuel adéquats et bien entretenus soient fournis aux travailleurs des mines souterraines, en particulier dans les mines de charbon. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations supplémentaires sur les mesures prises pour que les employeurs aient l’obligation de fournir et entretenir des appareils respiratoires de sauvetage individuels adéquats pour les travailleurs des mines de charbon souterraines et d’autres mines souterraines, le cas échéant.

Article 5, paragraphe 4 c). Mines à l’abandon. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle il n’y a actuellement aucune installation déclassée dans le complexe minier d’Oyu Tolgoi. Tout en prenant note de cette information, la commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées, en droit et dans la pratique, pour donner effet à l’article 5, paragraphe 4 c), de la convention, et faire en sorte que des mesures de protection soient adoptées afin de sécuriser les travaux miniers abandonnés de manière à éliminer ou réduire au minimum les risques pour la sécurité et la santé.

Article 5, paragraphe 5. Plans des travaux miniers. En l’absence d’informations fournies par le gouvernement en réponse à ses précédents commentaires, la commission prie de nouveau celui-ci de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées, en droit et dans la pratique, pour donner effet à l’article 5, paragraphe 5, de la convention afin de garantir qu’un employeur responsable de mines ait l’obligation d’établir des plans de travaux miniers avant le début des activités et, en cas de modification importante, que ces plans sont mis à jour périodiquement et tenus à disposition sur le site de la mine.

Article 7 c). Dispositions à prendre pour maintenir la stabilité du terrain. En l’absence d’informations sur ce sujet, la commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées, en droit et dans la pratique, afin de garantir que les employeurs aient l’obligation de prendre des dispositions pour maintenir la stabilité du terrain dans les zones auxquelles les personnes ont accès dans le cadre de leur travail.

Article 7 i). Arrêt des activités et évacuation des travailleurs vers un lieu sûr. La commission avait noté le renvoi par le gouvernement à l’article 28.1.2 de la loi sur la sécurité et la santé au travail, qui prévoit qu’en cas de situation mettant en danger la vie ou la santé humaine, les activités doivent être immédiatement interrompues et la situation de danger promptement éliminée. En l’absence des informations demandées, la commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises, en droit et dans la pratique, pour garantir que, lorsqu’il existe un danger grave pour la sécurité et la santé des travailleurs dans les mines, les travailleurs soient évacués vers un lieu sûr.

Article 10 b). Surveillance et contrôle sur chaque équipe de travail. La commission avait noté que l’article 15 des règles de sécurité relatives à l’extraction souterraine de minerais (ordonnance conjointe n° 229 de 2015) prescrit que la direction de la mine, les ingénieurs et les techniciens sont tenus de visiter régulièrement la mine pour assurer que les activités s’y déroulent de manière ordonnée et que les règles de sécurité et santé au travail soient pleinement observées. Durant la période couverte par le travail d’une équipe, le chef d’équipe est tenu d’inspecter tout lieu de travail et de superviser personnellement les travaux miniers effectués dans des conditions difficiles. La commission note la référence du gouvernement à l’article 28.1.6 de la loi SST, qui impose à l’employeur l’obligation d’approuver et de mettre en œuvre des règles, règlements et procédures conformes à la nature du lieu de travail. Elle note que l’article 423, alinéa a) des règles générales de sécurité pour les mines à ciel ouvert prescrit que le chef d’équipe de la mine à ciel ouvert inspecte chaque poste de travail et consigne les résultats de cette inspection dans un registre. La commission prend note de cette information, qui répond à sa demande précédente.

Article 10 c). Mesures et procédures visant à établir un système d’enregistrement des noms et de la localisation probable de toutes les personnes qui se trouvent au fond. La commission note l’indication du gouvernement, en ce qui concerne les règles de sécurité relatives à l’extraction souterraine de minerais, selon laquelle toutes les mines souterraines doivent tenir, conformément aux règlements pertinents, des registres réguliers de tous les travailleurs au fond qui entrent et sortent de la mine. La commission note cependant que le gouvernement ne fournit pas d’informations sur la manière dont la localisation probable des travailleurs dans la mine est enregistrée. En conséquence, la commission prie de nouveau le gouvernement de fournir des informations supplémentaires sur la manière dont il est donné effet à cet article de la convention, y compris des renvois spécifiques aux dispositions pertinentes de la législation.

Article 12. Responsabilités de l’employeur responsable de la mine lorsque deux ou plusieurs employeurs se livrent à des activités dans la même mine. Notant l’absence d’informations sur cette question, la commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises, en droit et dans la pratique, pour assurer que, lorsque deux ou plusieurs employeurs se livrent à des activités dans la même mine, l’employeur responsable de la mine coordonne l’exécution de toutes les mesures relatives à la sécurité et à la santé des travailleurs et est tenu pour premier responsable de la sécurité des activités.

Article 13, paragraphe 1 a), b), e) et f), paragraphe 2 c), d) et f), paragraphe 3 et paragraphe 4. Droits des travailleurs et de leurs représentants. La commission note que le gouvernement renvoie à l’article 18.1.4 de la loi sur la sécurité et la santé au travail, qui prévoit que les travailleurs ont le droit de suspendre le travail en cas d’infraction aux règles de sécurité au travail ou si certaines conditions sont susceptibles de mettre en danger la vie et la santé humaines. La commission note que cette disposition assure l’application de l’article 13, paragraphe 1 e), de la convention. Notant l’absence d’informations pertinentes fournies par le gouvernement en réponse à ses précédents commentaires, la commission prie à nouveau le gouvernement d’indiquer les dispositions légales donnant effet aux droits des travailleurs: i) de signaler les accidents, les incidents dangereux et les dangers (article 13, paragraphe 1 a)); ii) de demander et obtenir des inspections et des enquêtes (article 13, paragraphe 1 b)); et iii) de choisir collectivement des délégués à la sécurité et à la santé (article 13, paragraphe 1 f)). Elle prie également de nouveau le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises, en droit et dans la pratique, pour garantir les droits des travailleurs et de leurs représentants: i) de faire appel à des conseillers et à des experts indépendants (article 13, paragraphe 2 c)); ii) de tenir en temps opportun des consultations avec l’employeur au sujet des questions relatives à la sécurité et à la santé, y compris les politiques et procédures en la matière (article 13, paragraphe 2 d)); iii) de tenir des consultations avec l’autorité compétente (article 13, paragraphe 2 e)); et iv) de recevoir notification des accidents ainsi que des incidents dangereux (article 13, paragraphe 2 f)). Notant son commentaire sur l’application des articles 5 e) et 13 de la convention n° 155, la commission prie en outre le gouvernement de fournir des informations sur les mesures législatives et autres adoptées pour déterminer les procédures d’exercice des droits énumérés à l’article 13, paragraphes 1 et 2, et d’indiquer les mesures prises pour assurer que ces droits puissent être exercés sans discrimination ni représailles, conformément à l’article 13, paragraphes 3 et 4.