Direct Request (CEACR) - adopted 2021, published 110th ILC session (2022)

Migrant Workers (Supplementary Provisions) Convention, 1975 (No. 143) - Portugal (Ratification: 1978)

La commission prend note des observations de la Confédération de l’industrie portugaise (CIP) et de la Confédération générale des travailleurs portugais – Intersyndicale nationale (CGTP-IN), communiquées avec le rapport du gouvernement.

Article 1 de la convention. Droits humains fondamentaux. La commission avait prié le gouvernement de fournir des informations sur les mesures adoptées afin de garantir le respect intégral des droits humains fondamentaux de tous les travailleurs migrants, quel que soit leur statut juridique, suite à l’adoption du Plan stratégique pour la migration 2015-2020 (PEM). La commission note que le gouvernement, dans son rapport, indique que, selon le rapport d’évaluation final du PEM, qui s’est achevé en 2020, son taux d’exécution global était estimé à 86,9 pour cent. La commission prend note de l’adoption du Plan national de mise en œuvre du Pacte mondial pour les migrations (PNIPGM), par la résolution du Conseil des ministres n° 141/2019 du 1er août 2019, en vue de mettre en œuvre le Pacte mondial des Nations Unies (ONU) pour des migrations sûres, ordonnées et régulières (résolution de l’ONU, A/73/L.66, 12 décembre 2018). Elle note que le PNIPGM fixe 23 objectifs qui s’articulent autour de cinq grands axes: 1) promouvoir une migration sûre, ordonnée et régulière; 2) améliorer les processus d’organisation et de gestion des flux migratoires; 3) promouvoir et préciser les mécanismes d’accueil et d’intégration des migrants; 4) soutenir les liens entre les migrants et leur pays d’origine et les projets de retour; et 5) renforcer les partenariats de développement avec les pays d’origine et de transit. La commission accueille favorablement ces informations. Elle note toutefois que, dans ses observations, la CGTP-IN souligne que les conditions de vie inacceptables des immigrants ont entraîné une propagation accélérée de la COVID-19, révélant ainsi la situation des travailleurs immigrés saisonniers et temporaires qui sont soumis à des situations relevant du travail forcé, notamment dans le secteur agricole. La CGTP-IN ajoute qu’aucune sanction n’a été imposée à ces auteurs, malgré le cadre législatif en place. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur la nature et l’impact des mesures prises pour garantir le plein respect des droits fondamentaux de tous les travailleurs migrants, quel que soit leur statut juridique, en particulier dans le secteur de l’agriculture, dans le cadre du Plan national de mise en œuvre du Pacte mondial pour les migrations ou dans un autre cadre. Elle prie en outre le gouvernement de fournir des informations statistiques, ventilées par sexe, nationalité et secteur d’activité, sur le nombre de travailleurs migrants, qu’ils soient en situation régulière ou irrégulière.

Articles 2 à 7. Mesures visant à détecter, prévenir et supprimer la migration irrégulière et l’emploi illégal de travailleurs migrants. La commission avait précédemment noté les efforts déployés par le gouvernement pour prévenir et lutter contre la migration irrégulière et la traite des personnes, notamment par le biais du PEM et du troisième plan national de prévention et de lutte contre la traite des personnes (2014-2017). Elle avait prié le gouvernement de fournir des informations sur l’impact concret de ces mesures sur la réduction de ce phénomène. La commission prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle, d’après le rapport d’évaluation final du troisième Plan national de prévention et de lutte contre la traite des personnes, qui s’est achevé en 2017, 48 des 53 mesures établies dans le cadre de ce plan ont été exécutées, notamment pour prévenir et poursuivre la traite des personnes. Elle note également l’adoption du IVème Plan d’action sur la prévention et la lutte contre la traite des personnes pour 2018-2021 ( PACTSH IV), adopté par la résolution du Conseil des ministres n° 80/2018, du 7 juin 2018, qui fixe comme objectifs spécifiques: 1) sensibiliser à la traite des personnes; 2) garantir l’accès des victimes à leurs droits; et 3) promouvoir la lutte contre les réseaux de criminalité organisée. Le PACTSH IV prévoit, entre autres, des mesures visant à: renforcer la coopération interinstitutionnelle; renforcer la participation des municipalités et des réseaux locaux; promouvoir une meilleure surveillance du marché du travail formel et informel et des agences de recrutement; promouvoir la prévention et la lutte contre la traite dans les chaînes d’approvisionnement et les marchés publics; et améliorer l’accès des victimes à leurs droits tels que l’indemnisation. La commission note en outre que le Plan national pour la mise en œuvre du Pacte mondial sur la migration de 2019, contient plusieurs mesures visant à promouvoir une migration sûre et régulière, y compris par les filières de migration formelles. Le gouvernement ajoute que la loi n° 75-B/2020 du 31 décembre 2020, portant approbation du budget pour l’année 2021, prévoit le renforcement des ressources humaines pour la lutte contre la traite des êtres humains, et la loi n° 55/2020 du 23 août 2020, qui définit les priorités de la politique pénale pour 2020-22, fixe comme priorité la prévention et la suppression de la traite des personnes. La commission accueille favorablement toutes ces initiatives. À cet égard, elle note avec intérêt la ratification le 23 décembre 2020 par le Portugal du protocole de 2014 relatif à la convention (n°29) sur le travail forcé, 1930. La commission note toutefois que, dans son rapport 2020, l’Observatoire national de la traite des personnes souligne que 75 pour cent des victimes de la traite des personnes identifiées ont été victimes d’une traite à des fins d’exploitation de leur travail, principalement dans l’agriculture, la construction, l’hôtellerie et la restauration et le travail domestique. Parmi les victimes identifiées en 2020, 23 pour cent provenaient d’États membres de l’UE et 77 pour cent de pays tiers ( 67 pour cent en 2019). La commission note en outre qu’en avril 2021, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels des Nations unies (CESCR) a souligné la progression de la traite et de l’exploitation des travailleurs migrants sans papiers dans l’agriculture et d’autres secteurs (E/C.12/PRT/Q/5, 1er avril 2021, paragraphe 15). Elle note également que, dans ses observations finales de 2019, le Comité des Nations unies contre la torture (CAT) s’est dit particulièrement préoccupé par : 1) les informations indiquant que les agents des forces de l’ordre ne sont pas adéquatement formés pour repérer les victimes de la traite; et 2) par le fait que, pour les victimes, l’attente est longue avant d’obtenir un permis de séjour temporaire. Selon le CAT, le gouvernement devrait redoubler d’efforts pour prévenir et combattre la traite des personnes, notamment en mettant en place des procédures efficaces pour ce qui est de repérer les victimes au sein des groupes vulnérables tels que les demandeurs d’asile et les migrants en situation irrégulière et de les orienter vers les services compétents (CAT/C/PRT/CO/7, 18 décembre 2019, paragraphes 43 et 44). La commission prend note avec préoccupation de ces informations. La commission prie donc le gouvernement de fournir des informations sur: i) les mesures proactives prises pour détecter, prévenir et supprimer la migration irrégulière et le travail illégal, notamment dans le cadre du IVe Plan d’action sur la prévention et la lutte contre la traite des personnes pour 2018-2021 et du Plan national de mise en œuvre du Pacte mondial sur les migrations; et ii) l’impact concret de ces mesures sur la réduction de ce phénomène. Elle prie également le gouvernement de fournir des informations sur les mesures spécifiques prises pour renforcer la surveillance des lieux de travail dans des secteurs tels que l’agriculture, le travail domestique et la construction, pour faciliter le signalement des violations des droits du travail dans ces secteurs et pour offrir des réparations, y compris aux travailleurs migrants sans papiers. La commission prie le gouvernement de fournir des informations statistiques sur le nombre d’inspections du travail effectuées et des travailleurs migrants en situation irrégulière ou employés illégalement identifiés, ainsi que sur la nature des infractions constatées et des sanctions administratives, civiles et pénales infligées aux employeurs et aux organisateurs de déplacements illégaux ou clandestins de travailleurs migrants.

Article 9, paragraphe 1. Mesures relatives à des droits découlant d’emplois antérieurs. La commission avait précédemment noté que l’article 63(2) de la loi no 84/2007 du 5 novembre 2007 prévoit que le respect des obligations fiscales et de sécurité sociale est une condition du renouvellement du permis de séjour, sauf si c’est l’employeur qui n’a pas respecté ses obligations en matière de sécurité sociale. Elle avait prié le gouvernement d’indiquer les mesures qui font en sorte que les travailleurs migrants et leur famille, dont le permis de séjour n’a pu être renouvelé, bénéficient de l’égalité de traitement pour ce qui est des droits découlant d’emplois antérieurs, notamment en matière de rémunération, de sécurité sociale et autres prestations. La commission prend note de la déclaration répétée du gouvernement selon laquelle l’article 7 de la loi n° 4/2007 du 16 janvier 2007 sur le régime de sécurité sociale énonce le principe de non-discrimination, y compris sur la base de la nationalité, sans préjudice des critères de résidence ou de réciprocité. Le gouvernement ajoute toutefois que plusieurs prestations sociales, notamment en matière de chômage, de maladie et de protection de la famille, sont soumises à une condition de résidence, tandis que les prestations futures, telles que les pensions, peuvent être soumises à une condition de réciprocité. Se référant à ses précédents commentaires concernant l’article 25 de la loi n° 4/2007, qui fait obligation au gouvernement de promouvoir la signature d’instruments de coordination de la sécurité sociale afin d’assurer l’égalité de traitement des bénéficiaires qui travaillent ou résident au Portugal en matière de protection des droits acquis et des prestations futures, la commission note que le gouvernement se contente de faire référence à la révision, en 2018, de trois instruments de coordination de la sécurité sociale précédemment signés avec le Cabo Verde, le Mozambique et les Philippines. La commission note que le gouvernement ne fournit pas d’informations sur les mesures prises dans le cadre de l’article 25 de la loi n° 4/2007, depuis 2018. La commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises garantir que les travailleurs migrants dont les permis de séjour ne peuvent être renouvelés, et leur famille, bénéficient de l’égalité de traitement pour ce qui est des droits découlant d’emplois antérieurs, notamment en matière de sécurité sociale et autres prestations, mais aussi de rémunération. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur le nombre des instruments de coordination de la sécurité sociale signés en vertu de l’article 25 de la loi no 4/2007.

Article 9, paragraphe 3. Expulsion. La commission avait noté que, conformément à l’article 213 de la loi no 23/2007 sur les étrangers, «les dépenses nécessaires pour quitter le pays qui ne peuvent pas être supportées par le ressortissant étranger, ou ne devraient pas être supportés par lui au titre de conventions internationales spéciales, sont prises en charge par l’État», et que l’État peut prendre en charge les dépenses liées au retour volontaire des membres de la famille du travailleur migrant ayant fait l’objet d’une mesure d’expulsion ou de renvoi. Compte tenu de l’absence d’informations fournies par le gouvernement, la commission le prie à nouveau de prendre les mesures appropriées pour garantir que les travailleurs migrants en situation irrégulière pour des raisons qui ne peuvent leur être imputées ne soient pas tenus de supporter le coût de l’expulsion, conformément à l’article 9, paragraphe 3 de la convention. Elle prie en outre le gouvernement de fournir des informations sur l’application dans la pratique de l’article 213 de la loi n° 23/2007, y compris sur le nombre de travailleurs migrants et de membres de leur famille pour lesquels l’État a pris ou non en charge les dépenses occasionnées en cas d’expulsion du pays.

Articles 10 et 12. Égalité de chances et de traitement. La commission avait prié le gouvernement de fournir des informations sur l’impact concret des mesures et actions mises en œuvre pour garantir l’égalité de chances et de traitement des travailleurs migrants conformément aux articles 10 et 12 de la convention, y compris les travailleuses migrantes. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle plusieurs mesures ont été mises en œuvre dans le cadre du Plan stratégique pour les migrations 2015-2020 (PEM) afin de favoriser une meilleure intégration des immigrants. À cet égard, elle note que le Plan national de mise en œuvre du Pacte mondial pour les migrations (PNIPGM) comprend 97 mesures visant, en particulier, l’intégration des immigrants, notamment en 1) proposant des cours de portugais; 2) assurant l’accès à l’école pour les enfants et les jeunes, ainsi que l’accès à l’éducation et à la formation professionnelle pour les adultes; 3) améliorant les conditions d’accès au logement, à la santé et à la protection sociale; et 4) encourageant l’intégration et la participation des immigrants dans la société. La commission note que, suite au PNIPGM, un nouveau programme de cours de langue portugaise («Português Língua de Acolhimento») a été établi par l’ordonnance n° 183/2020, du 5 août 2020. Le gouvernement indique que cette nouvelle formation linguistique a été adaptée aux besoins d’apprentissage spécifiques des immigrants, comme moyen de promouvoir l’inclusion et la cohésion sociales. La commission se félicite de cette information. Elle note également que le gouvernement fait référence, d’une manière générale, à plusieurs instruments adoptés pour promouvoir l’égalité et la non-discrimination, comme par exemple la Stratégie nationale pour l’égalité et la non-discrimination pour 2018-2030 (ENIND), mais observe qu’aucune information spécifique n’est fournie par le gouvernement sur les mesures particulières mises en œuvre pour renforcer l’égalité de chances et de traitement des travailleurs migrants. À cet égard, la commission renvoie à sa demande directe de 2021 concernant la convention (n° 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958. Elle note que, dans son rapport 2020, le Haut-Commissariat aux Migrations (ACM) souligne que: 1) les taux de chômage sont plus élevés parmi les étrangers; 2) l’insertion des étrangers sur le marché du travail portugais ne reflète pas nécessairement pour autant leurs qualifications car ils continuent d’être plus représentés dans les groupes professionnels peu qualifiés; 3) les travailleurs étrangers continuent de percevoir des salaires moyens inférieurs à ceux des nationaux et sont plus exposés à la pauvreté et à l’exclusion sociale; et 4) on constate une augmentation des accidents du travail mortels et non mortels chez les étrangers, ce qui reflète l’employabilité des travailleurs étrangers dans des secteurs plus exposés aux accidents du travail, comme la construction. À cet égard, elle note, d’après les informations statistiques fournies par le gouvernement, que le nombre de victimes d’accident du travail identifiées par les enquêtes de l’Autorité des conditions de travail (ACT) est passé de 119 en 2017, à 355 en 2019, avec 4 victimes provenant de pays de l’UE et 37 victimes provenant de pays tiers (contre respectivement 2 et 7 victimes identifiées en 2017). Elle note en outre que, selon le rapport 2020 sur l’écart salarial des migrants de l’OIT, l’écart de rémunération entre les migrants et les citoyens nés au Portugal est passé de 25,4 pour cent en 2015 à 28,9 pour cent en 2020 («Tableau E-1: les 20 écarts salariaux les plus importants des migrants», p. 16). La commission prie donc le gouvernement de redoubler d’efforts afin de garantir dans la pratique l’égalité de chances et de traitement des travailleurs migrants, conformément aux articles 10 et 12 de la convention. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur la nature et les résultats de toute mesure mise en œuvre à cette fin, ainsi que sur tout obstacle rencontré.

Article 13. Regroupement familial. La commission avait précédemment noté que le Bureau d’appui au regroupement familial (GARF), créé dans le cadre du Haut-Commissariat aux migrations, a pour but d’informer et d’aider les travailleurs migrants dans le processus de regroupement familial. Elle avait prié le gouvernement de fournir des informations sur toutes autres mesures adoptées pour faciliter le regroupement familial des travailleurs migrants. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle aucune modification législative importante n’a été apportée en ce qui concerne le regroupement familial, qui relève toujours de la loi sur les étrangers, mais observe que le gouvernement ne fournit aucune information sur la mise en œuvre de ces dispositions dans la pratique ou sur le nombre de travailleurs migrants qui ont bénéficié de ces mesures. La commission observe que le Plan national pour la mise en œuvre du Pacte mondial sur les migrations, adopté en 2019, fixe comme objectif spécifique de promouvoir le regroupement familial. La commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations concrètes sur toutes mesures adoptées pour faciliter le regroupement familial des travailleurs migrants et leur impact, notamment des informations statistiques concernant : i) le nombre de travailleurs migrants ayant bénéficié de ces mesures, ainsi que de l’aide du GARF ; ii) le nombre de demandes de regroupement familial ayant abouti ; et iii) toute difficulté survenue dans leur mise en œuvre.

Article 14 b). Reconnaissance des diplômes et des qualifications. La commission prend note de la loi n° 31/2021 du 24 mai 2021, qui prévoit la simplification des procédures liées à la reconnaissance des qualifications professionnelles, transposant la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil de l’UE du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles. La commission accueille favorablement cette information. La commission prie le gouvernement de fournir des informations, y compris des études ou des enquêtes, sur tout obstacles rencontrés dans la pratique en matière de reconnaissance des diplômes et des qualifications des ressortissants de pays tiers. Elle prie également le gouvernement de fournir des informations sur toute disposition législative spécifique concernant la reconnaissance des qualifications professionnelles des ressortissants de pays tiers.

Contrôle de l’application. Se référant à ses précédents commentaires, la commission note, d’après les informations statistiques fournies par le gouvernement, que le nombre de travailleurs étrangers couverts par les inspections du travail est passé de 2 147 en 2017 à 3 007 en 2019, et observe qu’en 2019, 2 244 hommes étaient couverts par les inspections du travail, contre seulement 676 femmes. Elle note en outre que le nombre de travailleurs migrants en situation irrégulière identifiés par l’ACT est passé de 50 en 2017 à 87 en 2019. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les activités de l’Autorité des conditions de travail s’agissant des travailleurs migrants, y compris: i) des données statistiques ventilées par sexe, secteur économique et statut juridique; ii) sur le nombre des inspections effectuées et le nombre des travailleurs migrants contrôlés; et iii) sur la nature des amendes et autres sanctions imposées et des réparations accordées. Elle prie en outre le gouvernement de fournir des résumés de décisions administratives ou judiciaires adoptées en application des dispositions de la législation relative à l’égalité et à la non-discrimination applicables aux travailleurs migrants.