Observation (CEACR) - adopted 2021, published 110th ILC session (2022)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Ecuador (Ratification: 1967)

La commission prend note de la réponse du gouvernement aux observations conjointes de l’Association syndicale des travailleurs agricoles bananiers et paysans (ASTAC) et de la Confédération équatorienne des organisations unitaires de classe des travailleurs (CEDOCUT), reçues le 1er octobre 2020, qui concernent des questions examinées par la commission dans le présent commentaire. La commission prend également note des observations de l’Internationale des services publics en Équateur (ISP-Équateur), reçues le 1er septembre 2021, qui portent sur des questions examinées dans le présent commentaire, ainsi que de la réponse du gouvernement à ce sujet.

Assistance technique. La commission rappelle qu’une mission d’assistance technique a été menée en décembre 2019 et qu’elle a présenté aux mandants tripartites un projet de feuille de route, afin d’entamer un dialogue tripartite et de prendre ainsi des mesures pour répondre aux commentaires des organes de contrôle de l’OIT. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle l’assistance technique fournie en 2019 et le projet de feuille de route susmentionné n’ont donné lieu à aucune action concrète. La commission prend également note de l’indication du gouvernement selon laquelle, pour l’instant, il souhaite recevoir assistance technique uniquement en ce qui concerne le dialogue social tripartite dans le but d’améliorer et de renforcer la communication entre le gouvernement et les partenaires sociaux. Constatant avec regret qu’aucune action n’a été prise pour donner suite à l’assistance technique fournie en décembre 2019 concernant les mesures prises pour répondre aux commentaires des organes de contrôle, la commission espère que l’assistance technique que le gouvernement a souhaité recevoir sera fournie dans les meilleurs délais afin que le renforcement du dialogue social qui en résultera permette de progresser dans la prise des mesures nécessaires pour mettre la législation en conformité avec la convention en ce qui concerne les points énoncés ci-dessous.

Application de la convention dans le secteur privé

Article 2 de la convention. Nombre requis de travailleurs excessivement élevé (30) pour constituer des associations de travailleurs, des comités d’entreprise ou des assemblées visant à organiser des comités d’entreprise. Possibilité de constituer des organisations syndicales par branche d’activité. Depuis plusieurs années, la commission prie le gouvernement de prendre, en consultation avec les partenaires sociaux, les mesures nécessaires pour réviser les articles 443, 449, 452 et 459 du Code du travail pour: i) abaisser le nombre minimum d’affiliés requis pour créer des associations de travailleurs et des comités d’entreprise; et ii) constituer des organisations syndicales de premier niveau regroupant des travailleurs de plusieurs entreprises. La commission note que le gouvernement indique ce qui suit: i) la fixation d’un nombre minimum requis de travailleurs et le fait de limiter aux associations en place dans une entreprise la possibilité de constituer un syndicat n’ont pas pour but de restreindre ou de limiter la création de ce type d’organisation, mais de donner à l’organisation syndicale la représentativité nécessaire vis-à-vis des employeurs, en démontrant l’existence d’un accord et d’une union majoritaires; et ii) en ce qui concerne la création d’organisations syndicales regroupant des travailleurs de différentes entreprises, le Code du travail ne prévoit pas de forme d’association permettant de créer de telles organisations. La commission rappelle à cet égard que: i) l’exigence d’un niveau raisonnable de représentativité pour conclure des conventions collectives ne doit pas être confondue avec les conditions fixées pour constituer des organisations syndicales; ii) le nombre minimum de membres doit rester raisonnable afin de ne pas entraver la libre constitution d’organisations que garantit la convention; et iii) la commission considère généralement que l’exigence d’un nombre minimum de 30 membres pour constituer un syndicat d’entreprise dans les pays dont l’économie se caractérise par la prévalence de petites entreprises fait obstacle à la libre constitution d’organisations syndicales. En ce qui concerne l’article 449 du Code du travail, qui exige que les organisations syndicales soient composées de travailleurs d’une même entreprise, la commission rappelle qu’en vertu des articles 2 et 3 de la convention, il devrait être possible de constituer des organisations syndicales de premier niveau regroupant des travailleurs de plusieurs entreprises. La commission rappelle que, dans ses observations de 2020, l’ASTAC avait indiqué que le ministère du Travail avait refusé son enregistrement en tant qu’organisation syndicale au motif qu’elle n’était pas composée de travailleurs de la même entreprise. La commission note que, dans sa réponse aux observations de l’ASTAC, le gouvernement indique que l’ASTAC a déposé un recours constitutionnel en protection et que, dans un arrêt rendu le 25 mai 2021, la Cour provinciale de justice de Pichincha a ordonné au ministère, après avoir examiné et analysé les documents de l’ASTAC, d’enregistrer l’ASTAC en tant qu’organisation syndicale, et lui a ordonné aussi de réglementer l’exercice du droit à la liberté d’organisation syndicale par branche d’activité, afin que des actes de cette nature ne se reproduisent plus. Le gouvernement indique qu’il a intenté un recours extraordinaire en protection devant la Cour de justice constitutionnelle, mais que ce recours ne suspend pas l’obligation de respecter l’arrêt. Par conséquent, la Direction des organisations de travail du ministère du Travail continue d’examiner les conditions requises de la procédure de constitution de l’ASTAC, conformément à l’arrêt du 25 mai 2021. Prenant dûment note de l’arrêt concernant l’ASTAC, la commission exprime le ferme espoir que l’ASTAC sera enregistrée en tant qu’organisation syndicale. La commission salue en particulier le fait que cet arrêt contribue à permettre la constitution d’organisations syndicales par branche d’activité, et veut croire que le point de vue de la commission sur cet important développement dans l’application de la convention sera porté à l’attention de la Cour constitutionnelle de justice. Compte tenu de ce qui précède, la commission s’attend pleinement à que le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, prenne les mesures nécessaires pour réviser les articles susmentionnés dans le sens indiqué, et le prie aussi de donner des informations sur toute évolution à cet égard.

Article 3. Délais obligatoires pour organiser des élections syndicales. La commission avait prié le gouvernement de modifier l’article 10 c) de l’accord ministériel no 0130 de 2013 portant règlement des organisations de travail, lequel dispose que la direction syndicale d’une organisation perd ses attributions et ses compétences si elle n’organise pas des élections dans un délai de quatre-vingt-dix jours après l’expiration du mandat défini par les statuts de l’organisation. L’objectif de cette modification est que, dans le respect des règles démocratiques, ce soient les statuts des organisations qui définissent les conséquences d’un éventuel retard des élections syndicales. La commission note que le gouvernement réitère que le règlement en question a été approuvé avec la participation de représentants de diverses organisations de travailleurs et de centrales syndicales, afin de résoudre les problèmes rencontrés par les organisations de travailleurs lorsqu’elles n’ont pas de comité directeur et qu’il est impossible d’organiser de nouvelles élections – le règlement constitue un mécanisme flexible et simplifié qui est régi par les principes de participation, de transparence et de démocratie. Le gouvernement indique également que, dans le but d’assurer la sécurité juridique, pendant la situation d’urgence sanitaire due à la pandémie de COVID-19, le ministère du Travail a décidé exceptionnellement de prolonger le mandat des directions, définitives ou provisoires, des organisations syndicales dont le mandat statutaire aurait expiré dans un délai déterminé, jusqu’à 90 jours après la fin de la dernière situation d’urgence sanitaire. Rappelant qu’en vertu de l’article 3 de la convention, les élections syndicales constituent une affaire interne des organisations et que les élections doivent être régies en premier lieu par les statuts des organisations, et notant que les conséquences prévues par le règlement en cas d’inobservation des délais qu’il impose – perte des attributions et des compétences de la direction syndicale – comportent le risque grave de paralyser la capacité d’action syndicale, la commission prie de nouveau le gouvernement de modifier l’article 10 c) du règlement dans ce sens et d’indiquer toute évolution à cet égard.

Article 3. Obligation d’être équatorien pour être dirigeant syndical. La commission rappelle que, en 2015, elle avait noté avec satisfaction que l’article 49 de la loi pour la justice au travail avait modifié l’article 459, paragraphe 4, du Code du travail et supprimé ainsi la condition requise d’avoir la nationalité équatorienne pour faire partie d’un organe de direction du comité d’entreprise. La commission note que le gouvernement confirme que, comme indiqué précédemment par les partenaires sociaux, l’article 49 a été déclaré inconstitutionnel en vertu de l’arrêt 002-18-SIN-CC de 2018. La commission prie le gouvernement de transmettre copie de cet arrêt. Le gouvernement indique à ce sujet qu’il appartient au législateur d’examiner cette interdiction et, s’il le juge nécessaire, de la modifier. Rappelant qu’en vertu de l’article 3 de la convention, les organisations de travailleurs et d’employeurs doivent avoir le droit d’élire leurs représentants en toute liberté, que la législation nationale devrait permettre aux travailleurs étrangers d’accéder aux postes de dirigeant syndical si leurs statuts et règlements le permettent, au moins après une période raisonnable de résidence dans le pays d’accueil, en conséquence, la commission prie le gouvernement de modifier l’article 459, paragraphe 4, du Code du travail et d’indiquer toute évolution à cet égard.

Élection de travailleurs non affiliés à l’organe de direction du comité d’entreprise. La commission avait attiré l’attention du gouvernement sur la nécessité de réviser l’article 459, paragraphe 3, du Code du travail afin que les candidatures de travailleurs non affiliés au comité d’entreprise soient possibles seulement si les statuts du comité d’entreprise prévoient cette possibilité. La commission note que le gouvernement indique que cette disposition vise à garantir les droits de participation de tous les membres et qu’elle dépendra en tout état de cause de la manière dont le droit est établi dans les statuts. Rappelant que le fait que la législation autorise les travailleurs non affiliés à se présenter aux élections à l’organe de direction du comité d’entreprise est contraire à l’autonomie syndicale reconnue par l’article 3 de la convention, la commission prie de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour revoir la disposition susmentionnée du Code du travail, et d’indiquer tout progrès réalisé à cet égard.

Application de la convention dans le secteur public

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations de leur choix, ainsi que celui de s’affilier à ces organisations. La commission avait constaté que, même si l’article 11 de la loi organique portant réforme de la législation qui régit le secteur public (ci-après, loi organique de réforme), adoptée en 2017, reconnaît le droit des fonctionnaires de s’organiser, certaines catégories de personnel étaient exclues de ce droit, en particulier les agents sous contrat de services occasionnels, les fonctionnaires qui peuvent être recrutés et licenciés librement et les fonctionnaires qui sont nommés à des fonctions pour une durée déterminée, dans le cadre d’un mandat légal. Rappelant qu’en vertu des articles 2 et 9 de la convention, à la seule exception possible des membres de la police et des forces armées, tous les travailleurs, y compris les fonctionnaires permanents ou temporaires, les fonctionnaires qui sont nommés à des fonctions pour une durée déterminée et les agents sous contrat de services occasionnels, ont le droit de constituer des organisations de leur choix, ainsi que celui de s’y affilier, la commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour mettre la législation en conformité avec la convention. La commission note que le gouvernement indique ce qui suit: i) les institutions publiques de l’État font en sorte que les fonctionnaires soient nommés définitivement, à condition que leurs activités ne soient pas temporaires; et ii) les fonctionnaires qui sont nommés à des fonctions pour une durée déterminée, dans le cadre d’un mandat légal, et les fonctionnaires qui peuvent être recrutés et licenciés librement sont des personnes qui sont investies d’une autorité et qui sont susceptibles de remplir des fonctions que l’on pourrait considérer comme équivalentes à celles des employeurs du secteur privé. Par conséquent, leur participation à l’exercice du droit et de la liberté d’organisation des fonctionnaires entraînerait des conflits d’intérêts. À cet égard, la commission doit souligner qu’interdire aux hauts fonctionnaires le droit de s’affilier à des organisations syndicales représentant les autres travailleurs du secteur public n’est pas nécessairement incompatible avec la liberté syndicale, à deux conditions: i) les hauts fonctionnaires doivent avoir le droit de créer leurs propres organisations pour la défense de leurs intérêts; et ii) la législation doit limiter cette catégorie aux personnes exerçant de hautes responsabilités de direction ou de définition des politiques (voir Étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 66). Compte tenu de ce qui précède et rappelant une fois de plus qu’en vertu des articles 2 et 9 de la convention, à l’exception des dispositions susmentionnées, tous les travailleurs ont le droit de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier, la commission prie de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour mettre la législation en conformité avec la convention.

Article 2. Droit des travailleurs, sans autorisation préalable, de constituer des organisations de leur choix. Organisations de fonctionnaires autres que les comités de fonctionnaires. La commission avait noté que, conformément aux dispositions de la loi organique de réforme et à l’accord ministériel MDT 2018 0010 qui régit l’exercice du droit d’organisation des fonctionnaires, les comités de fonctionnaires, lesquels doivent affilier la majorité absolue du personnel d’une institution publique, sont chargés de défendre les droits des fonctionnaires et sont les seuls à pouvoir déclarer une grève. Rappelant que le pluralisme syndical devrait être possible dans tous les cas, la commission avait prié le gouvernement d’indiquer les moyens dont disposent les organisations de fonctionnaires, autres que les comités de fonctionnaires, pour défendre les intérêts professionnels de leurs membres. La commission note que le gouvernement indique ce qui suit: i) le droit d’organisation des fonctionnaires est dûment garanti par la loi organique sur la fonction publique (LOSEP) (telle que modifiée par la loi organique de réforme); et ii) l’accord no SNGP0008-2014 du Secrétariat national de gestion des politiques favorise le fonctionnement des organisations exerçant le droit constitutionnel d’association et d’organisation, bien qu’il n’y ait pas de base légale pour traiter ces organisations dans la loi organique de réforme. La commission note que l’accord ministériel MDT-2018-0010 mentionné par le gouvernement établit les compétences des institutions de l’État pour réglementer les organisations sociales constituées en vertu du Code civil. Elle note également que dans sa réponse aux observations de l’ISP-Équateur, le gouvernement indique que la LOSEP reconnaît les comités de fonctionnaires comme étant la seule forme d’organisation. Compte tenu de ce qui précède, la commission doit rappeler une fois de plus que, en vertu de l’article 2 de la convention, le pluralisme syndical devrait être possible dans tous les cas, et qu’aucune organisation de fonctionnaires ne devrait être privée des moyens indispensables pour défendre les intérêts professionnels de ses membres, organiser sa gestion et son activité et formuler son programme d’action. Soulignant que toutes les organisations de fonctionnaires doivent pouvoir bénéficier des garanties énoncées dans la convention, la commission prie le gouvernement de donner des informations sur les organisations de fonctionnaires autres que les comités de fonctionnaires, et de préciser les moyens dont elles disposent pour défendre les intérêts professionnels de leurs membres. Elle prie aussi le gouvernement de communiquer copie du texte actualisé de la LOSEP et de prendre les mesures nécessaires pour que cette législation ne limite pas la reconnaissance du droit d’organisation aux comités de fonctionnaires en tant que seule forme d’organisation.

Articles 2, 3 et 4. Enregistrement des associations de fonctionnaires et de leurs comités directeurs. Interdiction de la dissolution par la voie administrative de ces associations. La commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que les règles du décret no 193, qui maintient en tant que motif de dissolution la réalisation d’activités politiques partisanes, et prévoit la dissolution administrative, ne s’appliquent pas aux associations de fonctionnaires qui ont pour but de défendre les intérêts économiques et sociaux de leurs membres. La commission note que le gouvernement indique ce qui suit on entend par politique partisane l’ensemble des activités visant à régir une société en fonction d’une position idéologique ou philosophique déterminée; ces activités sont interdites aux organisations syndicales, étant donné que les objectifs des organisations syndicales, indépendamment de leur affinité politique, doivent rechercher et viser l’amélioration de la condition économique et sociale de leurs membres. Le gouvernement indique qu’en tout état de cause la réforme du décret relève de la responsabilité du Président de la République. Rappelant que la défense des intérêts de leurs membres exige que les associations de fonctionnaires puissent s’exprimer sur la politique économique et sociale du gouvernement, et que l’article 4 de la convention interdit leur dissolution ou leur suspension par voie administrative, la commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que les règles du décret no 193 ne s’appliquent pas aux associations de fonctionnaires dont l’objet est de défendre les intérêts économiques et sociaux de leurs membres.

Article 3. Droit des syndicats de travailleurs et des associations de fonctionnaires d’organiser leur activité et de formuler leur programme d’action. La commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour réviser l’article 346 du Code organique intégral pénal (COIP), qui prévoit des peines d’un à trois ans d’emprisonnement en cas de suspension ou d’entrave de la prestation normale d’un service public, l’objectif de cette révision étant que des sanctions pénales ne soient pas imposées aux travailleurs qui organisent une grève pacifique. Le gouvernement avait indiqué que cette question serait portée à l’attention des institutions publiques compétentes afin de déterminer si la modification de la loi était appropriée. La commission note que le gouvernement souligne dans sa réponse que le droit de grève des fonctionnaires est spécifié au chapitre III de la LOSEP; des sanctions pénales ne sont imposées que dans les cas où les grévistes agissent à l’encontre de la loi, c’est-à-dire lorsqu’ils empêchent totalement l’ensemble de la population d’accéder aux services publics, se livrent à des actes de violence ou causent des dommages aux biens publics. La commission rappelle qu’elle n’a cependant cessé de souligner qu’un travailleur ayant participé à une grève d’une manière pacifique n’a fait qu’user d’un droit essentiel et, par conséquent, ne doit pas être passible de sanctions pénales et que, ainsi, aucune peine d’amende ou de prison ne peut être encourue; que de telles sanctions ne sont envisageables que si, à l’occasion de la grève, des violences contre les personnes ou les biens, ou d’autres infractions graves de droit pénal sont commises, et ce exclusivement en application de dispositions punissant de tels faits, notamment celles du Code pénal (par exemple en cas de non-assistance à personne en danger, de blessures volontaires, ou de dommages délibérément causés à la propriété) (voir Étude d’ensemble de 2012, paragr. 158). À la lumière de ce qui précède, la commission prie de nouveau instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que l’article 346 du Code organique intégral pénal soit révisé dans le sens indiqué, et d’indiquer toute évolution à cet égard.

Dissolution administrative de l’Union nationale des enseignants (UNE). Dans son dernier commentaire, tout en prenant note de l’enregistrement d’organisations sociales liées à l’UNE (qui a été dissoute en 2016 par un acte administratif émis par le sous-secrétariat à l’éducation), la commission avait prié le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour veiller à l’enregistrement de l’UNE en tant qu’organisation syndicale auprès du ministère du Travail, si cette dernière en fait la demande. La commission avait également prié le gouvernement d’assurer la restitution intégrale des avoirs saisis à l’UNE, ainsi que l’élimination de toute autre conséquence résultant de la dissolution administrative de l’UNE. La commission note que le gouvernement indique ce qui suit: i) l’UNE avait choisi d’être enregistrée en tant qu’organisation sociale et rien n’indique que l’UNE a engagé une procédure devant le ministère du Travail pour demander son enregistrement en tant qu’organisation syndicale; ii) au cours de la période 2019-2021, 38 organisations sociales ont été enregistrées sous le nom d’UNE; et iii) par une résolution du 7 juin 2021, le sous-secrétariat à l’éducation du district métropolitain de Quito a approuvé les statuts de l’organisation «Union nationale des enseignants (UNE-E)» et lui a accordé la personnalité juridique. Tout en prenant bonne note des informations détaillées du gouvernement, la commission note que, selon l’ISP-Équateur, l’enregistrement de l’UNE-E en tant qu’organisation syndicale et non en tant qu’organisation sociale est entravé en raison du désordre juridique et de l’absence d’application de la convention dans son secteur. La commission prie le gouvernement d’indiquer si l’enregistrement de l’UNE-E auprès du sous-secrétariat à l’éducation du district métropolitain de Quito signifie que l’UNE a pu reprendre ses activités pour défendre les intérêts professionnels de ses membres. La commission prie de nouveau le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer l’enregistrement de l’UNE en tant qu’organisation syndicale auprès du ministère du Travail, si elle en fait la demande. La commission prie aussi de nouveau le gouvernement d’assurer la restitution intégrale des avoirs qui ont été saisis, ainsi que l’élimination de toute autre conséquence résultant de la dissolution administrative de l’UNE, et de fournir des informations à ce sujet.

La commission note avec regret de ne pas avoir pu, à ce jour, observer des progrès dans les mesures nécessaires à prendre pour rendre la législation conforme à la convention. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle, en raison des bouleversements causés par la pandémie de COVID-19, il accorde actuellement la priorité à un projet de loi sur les possibilités d’emploi, qui prend en compte les vues des acteurs du monde du travail et des acteurs sociaux. Avec ce projet de loi, le gouvernement vise à dynamiser et à revitaliser le marché du travail. Tout en prenant bonne note de ces indications, la commission rappelle qu’il est fondamental d’assurer la pleine application de la convention pour faire face aux conséquences de la pandémie et prie instamment le gouvernement de faire les efforts nécessaires pour adopter des mesures concrètes en rapport avec les points soulignés dans le présent commentaire. La commission note à cet égard que le ministère du Travail, par l’intermédiaire de la Direction des organisations du travail, manifeste son intention de collaborer à toute initiative législative visant à améliorer l’exercice des droits des travailleurs. La commission espère que l’assistance technique que le gouvernement a souhaité recevoir pour renforcer le dialogue social sera fournie dans les meilleurs délais et que le renforcement du dialogue permettra progresser sur les questions soulevées dans la présente observation. À cet égard, la commission espère que les réformes législatives qui seront entreprises, en consultation avec les partenaires sociaux, contribueront à assurer le respect des droits établis par la convention.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2022.]