Observation (CEACR) - adopted 2022, published 111st ILC session (2023)

Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111) - Pakistan (Ratification: 1961)

Artículo 1 del Convenio.Protección de los trabajadores contra la discriminación.Evolución legislativa. La Comisión recuerda que a raíz de la 18.ª  enmienda constitucional de 2010, que devolvía la competencia para promulgar leyes en materia laboral del Parlamento federal a los gobiernos provinciales, los gobiernos provinciales paquistaníes adoptaron una serie de leyes como la Ley de Pago de Salarios de Baluchistán (2021), la Ley de Salarios Mínimos de Baluchistán (2021), la Ley de Salarios Mínimos de Punjab (2019), la Ley de Salarios Mínimos de Sindh (2015) y la Ley de Pago de Salarios de Sindh (2015), que prohíben la discriminación en la remuneración por diversos motivos, entre ellos, la religión, la casta, el origen étnico, el color, el credo y la secta. La Comisión saluda la adopción de estas leyes, que constituyen un avance en la aplicación del Convenio. Observa, sin embargo, que las leyes provinciales no incluyen todos los motivos de discriminación prohibidos establecidos en el artículo 1, 1, a) del Convenio, ya que omiten especialmente los motivos de ascendencia nacional y origen social. La Comisión también observa que las leyes recientemente adoptadas no parecen aplicarse a todos los aspectos del empleo, a saber, el acceso a la educación y la formación profesional, la admisión al empleo y las ocupaciones particulares, así como también las condiciones de trabajo, según establece el artículo 1, 3 del Convenio. La Comisión reitera que disponer de definiciones claras y detalladas de lo que constituye la discriminación en el empleo y la ocupación es determinante para identificar y abordar las muy distintas formas en las que puede manifestarse (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 743). Recordando que había señalado en su observación anterior que la opinión política no fue incluida como motivo prohibido de discriminación por el Gobierno Provincial de Khyber Pakhtunkhwa en 2013, la Comisión toma nota de que, en respuesta, el Gobierno ha destacado que se ha incluido la «afiliación política» en las leyes adoptadas en las provincias de Khyber Pakhtunkhwa y Sindh. La Comisión señala que la protección contra la discriminación basada en la opinión política es más amplia que la protección contra la discriminación basada en la «afiliación política» (véase Estudio General de 2012, párrafo 805). La Comisiónpide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar, incluso a través del comité de tripartito de consultas establecido a nivel federal, que todas las nuevas leyes laborales adoptadas por las provincias incluyan disposiciones que definan y prohíban expresamente la discriminación directa e indirecta en todos los aspectos del empleo y la ocupación, incluso en la fase de contratación, y que abarquen a todos los trabajadores y sobre la base, como mínimo, de todos los motivos establecidos en el artículo 1, 1), a), del Convenio, incluida la opinión política. La Comisión también pide al Gobierno que proporcione información sobre cualquier evolución legislativa a este respecto.

Artículo 1, párrafo 1, a).Discriminación por motivo de sexo.Acoso sexual. La Comisión observa en la memoria del Gobierno que las cinco provincias paquistaníes tienen leyes contra el acoso a las mujeres en el lugar de trabajo. Observa además que la Ley de protección contra el acoso de las mujeres en el lugar de trabajo (2010), que abarca el territorio de la capital de Islamabad y las provincias de Khyber Pakhtunkhwa y Sindh, exige que todas las organizaciones públicas y privadas adopten un código de conducta interno y constituyan un comité para resolver las denuncias de acoso. La Comisión toma nota con interés de la promulgación de la Ley de protección contra el acoso de las mujeres en el lugar de trabajo de Baluchistán (2016), que abarca todas las formas de acoso sexual (quid pro quo y el resultante de un ambiente hostil en el trabajo) cometidas no solo por una persona con autoridad, sino también por un colega y una persona o personas con las que las trabajadoras tienen contacto a través de su trabajo. La Comisión también toma nota de que, en su memoria, el Gobierno, señala que la Secretaría Federal del Defensor del Pueblo para la protección contra el acoso a las mujeres en el lugar de trabajo ha recibido 441 quejas, y los Defensores del Pueblo provinciales de Punjab y Sindh para la protección contra el acoso a las mujeres en el lugar de trabajo han recibido 98 y 350 quejas, respectivamente. Sin embargo, señala que el plazo de presentación de esas denuncias sigue sin estar claro. La Comisión también saluda la información proporcionada por el Gobierno sobre las actividades organizadas por el Defensor del Pueblo federal y los Defensores del Pueblo provinciales (Punjab y Sindh) para prevenir y abordar el acoso sexual, como las actividades de sensibilización para los empleadores, los trabajadores y los representantes de la sociedad civil. La Comisión pide al Gobierno que considere la posibilidad de ampliar a los hombres la Ley de protección contra el acoso de las mujeres en el lugar de trabajo (2010), la Ley de protección contra el acoso de las mujeres en el lugar de trabajo de Punjab (2012), la Ley de protección contra el acoso de las mujeres en el lugar de trabajo de Baluchistán (2016), y cualquier otra legislación pertinente adoptada por las demás provincias, a fin de proteger a los hombres contra el acoso sexual en el empleo y la ocupación en pie de igualdad con las mujeres. Además, pide al Gobierno que tome medidas para formar a los inspectores del trabajo y a los jueces sobre la cuestión del acoso sexual en el empleo y la ocupación, y que dé a conocer las leyes sobre el acoso sexual a los trabajadores y a los empleadores y a sus respectivas organizaciones, así como a la opinión pública. Por último, la Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre: i) la aplicación de estas leyes en la práctica, en particular sobre la adopción por las organizaciones públicas y privadas de códigos de conducta internos y la constitución de comités para resolver las denuncias de acoso, y ii) el número de quejas presentadas por acoso sexual y los resultados (sanciones impuestas y reparaciones otorgadas).

Personas transgénero e intersexuales. La Comisión toma nota con interés de la aprobación de la Ley núm. XIII de 2018, Ley de protección de los derechos de las personas transgénero, que reconoce el derecho de las personas a elegir su identidad de género y prohíbe, entre otras cosas, la discriminación y el acoso de las personas transgénero e intersexuales basados en motivos de sexo, identidad de género y expresión de género, en relación con la educación, el empleo, la profesión y la ocupación, en particular con la terminación de la relación de trabajo y la elección de una ocupación. La Comisión pide al Gobierno que adopte medidas para dar a conocer la Ley de protección de los derechos de las personas transgénero (Ley núm. XIII de 2018) a los trabajadores, los empleadores y sus respectivas organizaciones, así como a las autoridades encargadas de hacerla cumplir, y que proporcione información sobre su aplicación en la práctica, incluidos los casos de discriminación basados en la identidad de género que hayan tratado los inspectores de trabajo o los tribunales.

Discriminación basada en el origen social. La Comisión recuerda su observación en la que expresaba su preocupación por la continua segregación y discriminación de facto que sufren los «dalit». La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que no reconoce ninguna discriminación entre las personas por su pertenencia a una casta específica. Además, el Gobierno señala que las leyes provinciales recientemente adoptadas, como la Ley de Pago de Salarios de Sindh (2015), la Ley de Salarios Mínimos de Punjab (2019), la Ley de Pago de Salarios de Baluchistán (2021), prohíben la discriminación basada en la casta. La Comisión recuerda al Gobierno que también se requieren medidas proactivas para analizar y abordar, en colaboración con las organizaciones de trabajadores y de empleadores, la situación de los diferentes grupos en el mercado de trabajo y para mejorar el conocimiento y la sensibilización entre las minorías étnicas y nacionales sobre la legislación para combatir la discriminación y en pro de la igualdad, así como los mecanismos y los procedimientos para su ejecución (véase Estudio General de 2012, párrafo 775). A este respecto, la Comisión señala que, en sus observaciones finales, el Comité de las Naciones Unidas para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD) recomendó que se adoptaran las medidas necesarias para poner fin a la discriminación en el empleo contra los dalit (CERD/C/PAK/CO/2123, de 3 de octubre de 2016, párrafo 32). La Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias a nivel federal y provincial para hacer cumplir la prohibición de discriminación basada en la casta con respecto a los dalit y eliminar dicha discriminación, así como promover la inclusión de estos en el mercado de trabajo en una gama más amplia de empleos. También pide al Gobierno que facilite estadísticas desglosadas por sexo sobre el empleo de los dalit.

Discriminación basada en la religión. La Comisión reitera su observación anterior en la que expresaba su preocupación en relación con la igualdad de oportunidades y de trato en el empleo y la ocupación de las minorías religiosas, en particular con respecto a los miembros de la minoría «Ahmadía». Recuerda que el artículo 260, 3), b) de la Constitución define a un «no musulmán» como «una persona perteneciente a la comunidad cristiana, hindú, sij, budista o parsi, una persona de la comunidad «Quadiani» o de la comunidad «Lahori» que se autodenomina «Ahmadía» o cualquier otra denominación o un «bahai», y una persona perteneciente a cualquiera de las castas registradas. La Comisión también recuerda el artículo 298C del Código Penal («leyes sobre la blasfemia») que menciona explícitamente a los miembros de la minoría «ahmadía», así como la práctica que tiene como objetivo impedir que los miembros de esta minoría obtengan pasaportes que les identifiquen como musulmanes. La Comisión observa que estas disposiciones afectan a las oportunidades de las minorías religiosas en materia de empleo y contradicen la legislación laboral que las provincias pakistaníes han adoptado en la última década, como la Ley de Pago de Salarios de Baluchistán (2021), la Ley de Pago de Salarios de Khyber Pakhtunkhwa (2013) y la Ley de Pago de Salarios de Sindh (2015), que incluyen la «religión» como motivo de no discriminación. La Comisión lamenta tomar nota de que la memoria del Gobierno no contiene ninguna información sobre las medidas adoptadas o previstas para revisar las disposiciones legislativas y las medidas administrativas discriminatorias. Toma nota de que, en un comunicado conjunto, expertos en derechos humanos de las Naciones Unidas han expresado su profunda preocupación por la falta de atención a las graves violaciones de los derechos humanos perpetradas contra la comunidad musulmana «Ahmadía» en todo el mundo, incluido Pakistán. Han instado a todos los Estados, entre otras cosas, a: 1) derogar todas las leyes que discriminan a los musulmanes «ahmadíes»; 2) garantizar la participación igualitaria y efectiva de los «ahmadíes» en la vida pública y en los procesos de toma de decisiones que les incumben, incluso garantizando su acceso al empleo; 3) abordar las múltiples e interrelacionadas formas de violencia y discriminación que sufren las mujeres «ahmadíes», y 4) eliminar la discriminación contra los niños «ahmadíes» y su exclusión de la educación y la formación profesional (véase comunicado de prensa de los procedimientos especiales, del 13 de julio de 2021). La Comisión insta una vez más al Gobierno a que adopte medidas inmediatas para modificar sus disposiciones legales y medidas administrativas discriminatorias, y a que promueva activamente el respeto y la tolerancia hacia las minorías religiosas, en particular la comunidad «ahmadía», y a que proporcione información sobre cualquier progreso realizado a este respecto. La Comisión pide una vez más al Gobierno que proporcione información sobre el acceso al empleo de las minorías religiosas, incluidas las definidas en el artículo 260, 3), b) de la Constitución. Asimismo, pide al Gobierno que facilite información sobre cualquier otra medida adoptada o prevista para promover la tolerancia y la igualdad de oportunidades y de trato en el empleo y la ocupación para las minorías religiosas.

Artículo 2.Igualdad de oportunidades y de trato entre hombres y mujeres. La Comisión toma nota de que, según las conclusiones fundamentales de la Encuesta de población activa 2020-2021, la participación de las mujeres en el mercado de trabajo de Pakistán sigue siendo baja, con un 21,4 por ciento del total de la fuerza de trabajo, de la cual el 28 por ciento se encuentra en las zonas rurales. La Comisión saluda la aprobación de la Ley de Trabajadores a Domicilio de Sindh (2018), la Ley de Trabajadores a Domicilio (Bienestar y Protección) de Khyber Pakhtunkhwa (2021) y los avances legislativos del proyecto de ley sobre los trabajadores a domicilio de Baluchistán (2021) y el proyecto de ley sobre los trabajadores a domicilio del territorio de la capital de Islamabad (2021), que proporcionan a los trabajadores a domicilio acceso a los derechos laborales. La Comisión señala además que, en sus observaciones finales, el Comité de las Naciones Unidas para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW) expresó su preocupación por: 1) «los persistentes estereotipos discriminatorios sobre las funciones y las responsabilidades de las mujeres y los hombres en la familia y la sociedad que, agravados por las divisiones religiosas en el Estado parte, perpetúan la subordinación de la mujer al hombre», y 2) «la persistencia de estereotipos discriminatorios a que se enfrentan las mujeres y las niñas que pertenecen a minorías étnicas, en particular las mujeres y las niñas «ahmadíes», cristianas, «dalit», hindúes, romaníes, «sheedi», «sijs» y de castas desfavorecidas, que son en ocasiones víctimas de secuestro y conversión forzada». El CEDAW también expresó su preocupación por: 1) la bajísima tasa de participación de las mujeres en la fuerza de trabajo; 2) el elevado porcentaje de mujeres en la economía informal, en particular en el sector agrícola, donde no están cubiertas por la legislación laboral ni los programas de seguridad social, incluidas la protección del salario mínimo, la remuneración de las horas extraordinarias y la licencia de maternidad; 3) la falta de datos fiables sobre el número de mujeres empleadas, incluidas las que trabajan a domicilio, las trabajadoras domésticas, las cuidadoras no remuneradas, las mujeres con discapacidad y las mujeres refugiadas; 4) el bajísimo nivel de participación de las mujeres en los puestos directivos superiores e intermedios en 2018 (4,2 por ciento), y 5) el porcentaje muy bajo de empresarias (estimado en un 1 por ciento del total) (CEDAW/C/PAK/CO/5, 10 de marzo de 2020, párrafos 29, 41 y 47, a)). A laluz de todo lo anterior, la Comisión pide al Gobierno que adopte medidas proactivas para: i) promover el acceso de las mujeres al empleo y a una amplia gama de puestos de trabajo, y poner fin a su baja participación en el mercado de trabajo, y ii) luchar contra la discriminación contra las mujeres, incluidas las que pertenecen a grupos étnicos minoritarios, y los estereotipos de género en relación con su papel en el empleo y la sociedad.

Asimismo, pide al Gobierno que facilite información sobre: i) cualquier medida, incluidas las adoptadas por el personal de inspección de los departamentos de trabajo provinciales, que se haya adoptado a este respecto; ii) la aprobación del proyecto de ley sobre los trabajadores a domicilio de Baluchistán (2021) y el proyecto de ley sobre los trabajadores domésticos del territorio de la capital de Islamabad (2021), así como sobre el impacto de las nuevas leyes relativas a los trabajadores a domicilio y los trabajadores domésticos sobre su situación de empleo, en particular su acceso a los derechos laborales, y iii) la participación de los hombres y las mujeres en el mercado de trabajo y la economía informal, por sector y categoría profesional, si es posible.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.