Observation (CEACR) - adopted 2023, published 112nd ILC session (2024)

Worst Forms of Child Labour Convention, 1999 (No. 182) - Mongolia (Ratification: 2001)

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Articles 3 et 7, paragraphe 1, de la convention. Pires formes de travail des enfants et sanctions. Traite des enfants. La commission note que, contrairement aux années précédentes, au cours desquelles les autorités de la Mongolie n’avaient pas été en mesure de détecter les cas de traite des enfants, le gouvernement indique que, du début de 2017 à juillet 2022, 237 personnes, dont 95 enfants de moins de 18 ans, ont été identifiées en tant que victimes de traite des êtres humains au sens de l’article 13.1 du Code pénal. Le gouvernement précise qu’en 2020, la police a enquêté sur 14 affaires de traite concernant 18 suspects et 40 victimes présumées et qu’en 2021, elle a enquêté sur neuf affaires concernant 19 suspects et 20 victimes présumées (dont 19 enfants). Sur l’ensemble de ces affaires, cinq font actuellement l’objet d’enquêtes, deux ont donné lieu à des poursuites, qui sont en cours, et deux sont actuellement examinées par les tribunaux. La commission prie le gouvernement de continuer à prendre toutes les mesures nécessaires afin que des enquêtes approfondies soient menées et que des poursuites soient effectivement intentées contre les personnes qui se livrent à la traite d’enfants. Elle le prie également de continuer à fournir des informations à ce sujet, notamment des données statistiques sur le nombre et la nature des infractions signalées, les enquêtes menées, les poursuites engagées, les condamnations prononcées et les peines imposées aux auteurs.

Article 3 d). Travaux dangereux. Jockeys de chevaux. Faisant suite à ses précédents commentaires, la commission prend note des informations détaillées fournies par le gouvernement dans son rapport concernant les mesures qu’il continue de prendre pour améliorer la protection des droits et la sécurité des enfants jockeys, notamment en actualisant les normes relatives aux équipements de protection, à l’enregistrement des enfants jockeys et à l’allocation de prestations d’assurance en cas d’accident. La commission relève en outre que le gouvernement indique qu’il prend des mesures pour détecter les pratiques illégales, mener des enquêtes et renvoyer les affaires devant les autorités judiciaires pour mettre en œuvre la résolution n° 57 de 2019, qui interdit l’organisation de courses de chevaux du 1er novembre au 1er mai de chaque année, que des inspecteurs des organes publics chargés des droits de l’enfant ont surveillé l’application de cette résolution et que des amendes ont été imposées à des personnes qui avaient organisé des courses de chevaux en violation de ses dispositions. La commission note également que, par son ordonnance n° A/122 de 2022, le ministère du Travail et de la Protection sociale a adopté une liste des travaux interdits aux enfants de moins de 18 ans, en vertu de laquelle les enfants ne peuvent pas être engagés en vue de leur participation à des «courses hippiques pour professionnels» (article 2.1.14.1) et «à des courses hippiques, à des entraînements de préparation à des courses hippiques sur courte et longue distance, chaque année, du 1er novembre au 1er mai». Le gouvernement précise qu’en juin 2022, la loi sur le festival Naadam a été modifiée afin de faire passer de 7 à 8 ans l’âge minimum à partir duquel les enfants peuvent être engagés comme jockeys.

La commission note à la lecture de l’étude qualitative sur le travail des enfants publiée en 2022 par la Commission nationale des droits de l’homme de Mongolie – document élaboré en collaboration avec l’OIT dans le cadre du projet «Commerce au service du travail décent», exécuté avec le soutien financier de l’Union européenne – que, bien qu’il ait été affirmé que l’interdiction de l’organisation de courses de chevaux pendant la période allant du 1er novembre au 1er mai de chaque année était scrupuleusement respectée, des enfants jockeys et des entraîneurs de chevaux ont indiqué que des courses sur de courtes distances, des courses d’entraînement et des courses hippiques faisant l’objet de paris continuaient d’être organisées tout au long de l’année. En outre, d’après l’étude quantitative sur le travail des enfants 2021-22, dont les principales conclusions ont été rendues publiques en juin 2023, 1 200 enfants ont participé à des courses et aidé des entraîneurs à s’occuper de chevaux de course pendant la période considérée. Dans son rapport, le gouvernement signale en outre que des enfants continuent d’être utilisés comme jockeys, précisant qu’en 2022, 3 814 enfants ont participé à 82 courses de chevaux et que, sur l’ensemble de ces courses, 27 avaient été organisées par des gouverneurs provinciaux et des gouverneurs de soums et 50 avaient été organisées pour une occasion particulière ou en marge de cérémonies d’offrandes et ce, sans autorisation officielle.

La commission prend note des informations détaillées sur les conditions de travail des enfants jockeys qui sont fournies dans l’étude qualitative de 2022 sur le travail des enfants, dont il ressort que le danger est inhérent à la nature de cette activité. Par exemple, bien que les données statistiques fassent apparaître une baisse du nombre de blessures dues à des chutes de cheval, les décès et les accidents demeurent un motif de préoccupation. En 2019 et 2020, de janvier à avril et de septembre à décembre, la moyenne mensuelle d’enfants blessés à la suite d’une chute de cheval s’établissait à 34,6, alors que de mai à octobre, elle s’établissait à 1 282 cas. Parmi ces enfants, 46,5 pour cent étaient tombés d’un cheval dit «ordinaire», tandis que 53,5 pour cent étaient tombés d’un cheval de course. Cette étude montre en outre que les enfants jockeys qui présentaient des lésions «mineures» – commotions, éraflures ou saignements – n’étaient pas conduits à l’hôpital et qu’en conséquence, de nombreuses lésions n’étaient pas signalées. De même, la commission constate que, selon le gouvernement, le nombre de courses de chevaux organisées en 2019 a été divisé par 2,8 par rapport à 2018 et que le nombre d’enfants jockeys victimes de chutes a diminué d’autant, mais que le gouvernement relève lui-même qu’en 2019, on dénombrait encore 448 enfants jockeys blessés à la suite d’une chute de cheval.

La commission note avec une profonde préoccupation qu’en dépit des mesures de protection de la santé et la sécurité adoptées par le gouvernement, des enfants de moins de 18 ans sont encore employés à des travaux présentant clairement un risque pour leur santé et leur sécurité, comme l’atteste le nombre d’enfants jockeys qui continuent d’être victimes d’accidents graves. Tout en prenant acte des mesures prises par le gouvernement pour interdire la participation d’enfants de moins de 18 ans à des courses de chevaux professionnelles, la commission note avec regret que les enfants dès l’âge de 8 ans sont encore autorisés par la loi à participer aux courses de chevaux sur de courtes distances et aux entraînements de préparation des courses de longue distance organisées du 1er novembre au 1er mai de chaque année.

En conséquence, la commission appelle de nouveau l’attention du gouvernement sur l’article 3 d), qui dispose que les travaux qui, par leur nature ou les conditions dans lesquelles ils s’exercent, sont susceptibles de nuire à la santé, à la sécurité ou à la moralité d’enfants de moins de 18 ans, constituent l’une des pires formes de travail des enfants et qu’en vertu de l’article 1 de la convention, les États Membres doivent prendre des mesures immédiates et efficaces pour assurer l’interdiction et l’élimination des pires formes de travail des enfants, et ce de toute urgence. La commission rappelle également que le paragraphe 4 de la recommandation n° 190 envisage la possibilité d’autoriser l’emploi ou le travail de jeunes à partir de l’âge de 16 ans, pour autant que la santé et la sécurité de ces enfants soient protégées et qu’ils aient reçu un enseignement particulier ou une formation professionnelle adaptés à la branche d’activité dans laquelle ils seront occupés. À ce propos, la commission tient à souligner que des mesures doivent être prises pour relever l’âge minimum d’admission aux travaux dangereux à 16 ans, même si les conditions de protection requises sont réunies (voir Étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 380). La commission donc prie instamment encore une fois le gouvernement à prendre des mesures de toute urgence pour veiller à ce que la loi sur le festival Naadam soit modifiée afin que celle-ci interdise l’engagement d’enfants de moins de 16 ans en tant que jockeys dans tous les contextes et tout au long de l’année. S’agissant de l’engagement comme jockeys de jeunes de 16 à 18 ans, la commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures voulues pour que ce type de travail ne soit effectué que dans les conditions strictes définies au paragraphe 4 de la recommandation n° 190, en veillant à ce que la santé et la sécurité de ces jeunes soient protégées et à ce qu’ils reçoivent un enseignement particulier ou une formation professionnelle adaptés à cette activité. Enfin, la commission prie le gouvernement de prendre des mesures pour s’assurer que ces lois soient effectivement appliquées dans la pratique, en procédant à des inspections rigoureuses, en menant des poursuites efficaces et en imposant des sanctions aux personnes qui engagent des enfants comme jockeys, et de fournir des informations à ce sujet.

Article 7, paragraphe 2. Mesures efficaces prises dans un délai déterminé. Alinéa a). Prévention de l’engagement d’enfants dans les pires formes de travail des enfants. Accès à une éducation de base gratuite. Soulignant qu’elle avait relevé que l’abandon scolaire était plus largement répandu chez les enfants vivant dans les zones rurales que chez ceux qui vivent dans les zones urbaines, la commission note que le gouvernement dit avoir adopté plusieurs mesures pour combattre et prévenir l’abandon scolaire. Ces mesures comprennent entre autres 1) le plan de lutte contre la perte d’apprentissage par les élèves, établi pour la période 2021-22 par le ministère de l’Éducation et des Sciences; 2) la formation dispensée aux enseignants sur les moyens d’adapter leur pédagogie aux modes d’apprentissage et aux besoins particuliers des élèves qui risquent d’abandonner l’école; 3) la mise en place du système de gestion informatisé de l’éducation, qui permet de surveiller les résultats d’apprentissage des élèves et de suivre leurs transferts; et 4) la mise en œuvre des lignes directrices relatives à l’action «Feu vert», initiative visant à apporter un soutien aux enfants qui se détournent de l’école et qui présentaient des troubles physiques ou psychologiques pendant la pandémie de COVID-19. En outre, la commission prend note des programmes adoptés par le gouvernement pour améliorer son système éducatif, en particulier la politique de développement à long terme de la Mongolie «Vision 2050», dont l’objectif est de promouvoir l’équité, l’efficacité et les résultats dans le domaine de l’éducation, et le Plan de développement à moyen terme du secteur de l’éducation 2021-2030, qui visent tous deux à améliorer la qualité et la pertinence du système éducatif et à mieux garantir l’égalité en matière d’accès ainsi que l’inclusivité.

Tout en prenant note de ces informations, la commission constate que l’accès à l’éducation en Mongolie est entravé par de nouveaux obstacles, qui sont dus en particulier aux effets du changement climatique. D’après un rapport de l’UNICEF sur les incidences du climat sur l’éducation en Mongolie, les nouvelles tendances climatiques, qui se manifestent notamment par des phénomènes hivernaux plus extrêmes, des précipitations estivales plus abondantes (provoquant des crues subites) et des températures estivales plus élevées, ont des répercussions considérables sur le secteur de l’éducation en Mongolie. Les principales conséquences de cette évolution sont notamment la réduction de l’accès à l’éducation – en particulier lorsque les hivers sont rigoureux et les températures extrêmement basses, que les routes sont impraticables ou trop dangereuses et que les routes sont détruites par des crues subites – et l’absentéisme ou le décrochage scolaire lié à des problèmes de santé (en particulier en hiver). Ces tendances entraînent une baisse du taux de fréquentation scolaire et peuvent avoir des retombées sur les résultats d’apprentissage. En outre, les préoccupations liées à la subsistance sont très présentes chez les familles d’éleveurs, qui sont particulièrement tributaires des conditions météorologiques pour gagner leur vie et obtenir un revenu suffisant leur permettant d’envoyer leurs enfants à l’école. Outre ces préoccupations, les écoles indiquent que l’accès insuffisant à l’eau et aux installations sanitaires, l’insécurité alimentaire et l’accès insuffisant à l’énergie constituent des problèmes cruciaux qui nuisent au bien-être des élèves pendant les catastrophes liées au climat. Considérant que l’éducation est essentielle pour prévenir l’engagement d’enfants dans les pires formes de travail des enfants, la commission encourage vivement le gouvernement à continuer d’adopter et d’appliquer efficacement les mesures voulues pour améliorer le fonctionnement du système éducatif, le but étant que tous les enfants aient accès dans des conditions d’égalité à une éducation de base gratuite, en particulier les enfants touchés par les changements climatiques, et de continuer à lutter contre les facteurs de risque qui peuvent conduire à l’abandon scolaire.La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les mesures prises dans ce domaine et sur les résultats obtenus, en particulier sur l’augmentation des taux de fréquentation scolaire et la réduction des taux d’abandon scolaire dans le primaire et le premier cycle de l’enseignement secondaire.

La commission soulève d’autres questions dans une demande directe qu’elle adresse directement au gouvernement.