Interim Report - Report No 58, 1962

Case No 251 (United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland) - Complaint date: 28-JAN-61 - Closed

1. 590. La plainte de la F.S.M fait l'objet d'une communication adressée directement au B.I.T le 28 janvier 1961. Par lettre du 9 février 1961, le gouvernement recevait communication de cette plainte et était invité à faire connaître ses observations; son attention était également attirée sur le fait que, des questions de liberté individuelle étant soulevées par la plainte, le cas présent pouvait être classé parmi ceux que le Conseil d'administration juge urgents - fait qui, conformément à la décision prise par le Conseil d'administration à sa 140ème session (novembre 1958), doit spécialement être signalé à l'attention du gouvernement lorsque communication lui est faite de la plainte, en le priant instamment, au nom du Conseil d'administration, de donner sans tarder sa réponse en raison de cette urgence. Dans une note du 12 mai 1961, le gouvernement du Royaume-Uni a formulé ses observations en se fondant sur les informations qu'il déclarait avoir reçues du gouvernement de la Rhodésie du Sud.
2. 591. Le gouvernement du Royaume-Uni a ratifié la convention (no 84) sur le droit d'association (territoires non métropolitains), 1947, et s'est engagé, avec l'accord du gouvernement de la Rhodésie du Sud, à en appliquer les dispositions, sans modification, en Rhodésie du Sud. Le gouvernement a également ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, mais a réservé sa décision quant à l'application des dispositions de ces conventions en Rhodésie du Sud.

A. A. Allégations des organisations plaignantes

• Allégations relatives aux arrestations de dirigeants syndicaux ou aux restrictions à leur liberté de mouvement
  592. 592 Il est allégué que, l'état d'urgence ayant été décrété en février 1959 en Rhodésie du Sud, plus de trente dirigeants syndicaux ont été arrêtés dans l'intention de décapiter les syndicats, et que près de vingt d'entre eux étaient encore détenus en janvier 1961, dont: M. J. T. Maluleke, secrétaire général honoraire du Congrès des syndicats africains de la Rhodésie du Sud et secrétaire général du Syndicat des travailleurs africains du commerce de la Rhodésie du Sud; M. K. Mhizha, trésorier du Congrès des syndicats africains de la Rhodésie du Sud et président du Syndicat des travailleurs des transports et des industries connexes de la Rhodésie du Sud; M. E. Sitole, administrateur du Congrès des syndicats africains de la Rhodésie du Sud. Le plaignant affirme que ces personnes sont détenues à la prison de Marandelles, en vertu de la loi de 1959 sur la détention préventive, promulguée après leur arrestation, et qu'elles ont été jugées secrètement par des tribunaux, sans que leur défense puisse être assurée dans les règles. D'autres dirigeants syndicaux auraient fait l'objet de mesures restreignant leur liberté de mouvement: il s'agit notamment de M. Musarurwa, président du Syndicat des travailleurs africains du commerce de la Rhodésie du Sud, et de M. R. Foya, président de la section de Gwelo du Syndicat des travailleurs des transports et des industries connexes.
  593. 593 Le gouvernement déclare que la détention de ces personnes a été entièrement motivée par leurs activités subversives et n'a rien à voir avec le fait qu'il s'agissait de dirigeants syndicaux. Bien que l'état d'urgence ait maintenant pris fin, les autorités jugent toujours nécessaire, dans l'intérêt de la sécurité publique, d'arrêter ou de mettre en résidence surveillée un certain nombre de personnes, dont celles qui sont nommément désignées dans la plainte.
  594. 594 Contrairement aux allégations de la plainte, il est inexact que les personnes arrêtées qui ont comparu devant les tribunaux d'instruction n'aient pu assurer convenablement leur défense. Aux termes de l'article 6, alinéa 6, de la loi de 1959 sur la détention préventive (dispositions provisoires), les détenus sont représentés juridiquement devant le tribunal. Le gouvernement affirme que toutes facilités ont été accordées à ceux qui tenaient à se faire représenter juridiquement, et qu'ils l'ont été en fait; quant aux personnes qui disposaient de revenus insuffisants, leurs représentants ont été désignés d'office.
  595. 595 Le Comité a noté, d'après la réponse du gouvernement, que le cas des personnes arrêtées a été porté devant un tribunal d'instruction; elles n'ont donc pas été « jugées » comme le prétend la plainte.
  596. 596 Dans certains cas antérieurs, à l'occasion desquels on avait allégué que des fonctionnaires ou des membres de syndicats avaient été détenus à titre préventif, le Comité avait exprimé l'avis que des mesures de détention préventive peuvent porter une sérieuse atteinte à l'exercice des droits syndicaux, atteinte qu'il semblerait nécessaire de justifier par l'existence d'un danger grave et qui pourrait faire l'objet de critiques, à moins qu'elle ne soit accompagnée de garanties judiciaires appropriées accordées dans un délai raisonnable; le Comité avait aussi déclaré que tout gouvernement devrait se faire une règle de veiller au respect des droits de l'homme, et, en particulier, au droit de toute personne détenue d'être jugée équitablement le plus tôt possible. Le Comité a également exprimé l'avis que le fait de restreindre à une région limitée la liberté de mouvement d'une personne et de lui interdire l'accès de la région où le syndicat auquel elle appartient exerce son activité et où elle remplit normalement ses fonctions syndicales est également incompatible avec la jouissance normale du droit d'association et avec l'exercice du droit de poursuivre une activité syndicale et de remplir des fonctions syndicales, et qu'une telle restriction devrait aussi être accompagnée de garanties judiciaires appropriées, accordées dans un délai raisonnable, et, en particulier, de la protection du droit des intéressés à être jugés équitablement le plus rapidement possible.
  597. 597 D'autre part, lorsque, à l'occasion de cas précédents, les gouvernements ont répondu aux allégations selon lesquelles des dirigeants syndicaux ou des travailleurs avaient été arrêtés pour activités syndicales en déclarant que les personnes en cause avaient, en fait, été arrêtées pour leurs activités subversives, pour des raisons de sécurité intérieure ou pour des crimes de droit commun, le Comité a toujours suivi la règle consistant à -prier les gouvernements intéressés de fournir des informations complémentaires aussi précises que possible sur les arrestations et en particulier sur les procédures légales ou judiciaires conservées à la suite des arrestations et sur le résultat de ces procédures. Si, dans certains cas, le Comité a conclu que des allégations relatives aux arrestations ou aux détentions de militants syndicalistes ne méritaient pas un examen plus approfondi, c'est qu'il avait reçu des gouvernements certaines informations prouvant de façon suffisamment évidente et précise que ces arrestations ou détentions n'avaient rien à voir avec des activités syndicales, mais résultaient uniquement d'activités dépassant le cadre syndical, soit nuisibles à l'ordre public, soit d'ordre politique.
  598. 598 Dans le cas présent, le gouvernement se borne à déclarer que les détentions ont été motivées par des activités subversives et qu'il juge encore nécessaire, dans l'intérêt de la sécurité publique, de suspendre ou de limiter la liberté de mouvement de certaines des personnes en cause, mais ne donne aucune précision sur les mobiles de ces détentions ni sur aucune autre procédure pouvant avoir été suivie ultérieurement.
  599. 599 Dans ces conditions, le Comité prie le gouvernement de préciser combien des vingt dirigeants syndicaux mentionnés par les plaignants sont détenus ou font l'objet de mesures restreignant leur liberté de mouvement, de donner de plus amples précisions sur les raisons qui ont motivé les sanctions prises à leur encontre et, eu égard aux principes exposés aux paragraphes 596 et 597, sur la date à laquelle doivent être jugées celles des personnes incriminées qui n'auraient pas encore passé en jugement. Compte tenu de la décision du Conseil d'administration à sa 140ème session (novembre 1958), mentionnée plus haut au paragraphe 590, le Comité prie le gouvernement de bien vouloir lui faire tenir ces renseignements d'urgence.
• Allégations relatives à l'application en Rhodésie du Sud du projet de loi sur les pouvoirs exceptionnels
  600. 600 Il est allégué que le projet de loi sur les pouvoirs exceptionnels confère au gouverneur la faculté de modifier ou de suspendre arbitrairement toute loi existante, de décréter la déportation de personnes d'un point de la colonie à un autre et de faire procéder sans préavis à des arrestations ou à des détentions. Le gouvernement ne fait pas explicite ment allusion à ce point, bien qu'il déclare que l'état d'urgence a été levé.
  601. 601 Les plaignants ne mentionnent aucun cas précis d'application de la loi de nature à restreindre l'exercice des droits syndicaux. Ils ont allégué que l'arrestation et la restriction apportée à la liberté de mouvement des dirigeants syndicaux dont il a déjà été question plus haut ont été ordonnées en vertu de la loi de 1959 sur la détention préventive.
  602. 602 Dans ces conditions, le Comité estime que ces allégations sont trop vagues pour pouvoir être examinées quant au fond. En conséquence, il recommande au Conseil d'administration de décider qu'elles n'appellent pas de sa part un examen plus approfondi.
• Allégations relatives à l'application en Rhodésie du Sud de la loi sur le vagabondage
  603. 603 Il est allégué qu'en vertu de la loi sur le vagabondage, la police peut arrêter sans mandat tout vagabond « présumé » et le traduire devant un magistrat et que si celui-ci décrète qu'il s'agit bien d'un vagabond, l'inculpé est envoyé dans un centre de « réadaptation ». Les plaignants estiment que cette loi est une menace constante pour toutes les organisations africaines, y compris les syndicats. Le plaignant allègue que ces centres de réadaptation sont en fait des camps de travail forcé et que mille Africains environ y sont actuellement détenus.
  604. 604 Le gouvernement conteste que la loi sur le vagabondage soit actuellement utilisée pour porter atteinte à la liberté d'association et déclare qu'aucun dirigeant syndical n'a jamais été envoyé dans un centre de réadaptation. Quart à l'allégation de travail forcé, le gouvernement déclare que la formation donnée aux vagabonds vise uniquement à leur inculquer un métier qui leur convienne. Ils ne sont pas employés à des travaux publics ni placés chez des employeurs privés et ne peuvent être employés hors d'un centre que dans la mesure nécessaire à leur formation. On leur enseigne notamment les métiers de charpentier, peintre en lettres, tailleur, cordonnier, aide-mécanicien sur automobile, maçon, cuisinier, jardinier et blanchisseur. Le gouvernement déclare qu'à l'occasion de la Conférence régionale africaine tenue à Lagos en décembre 1960, l'O.I.T a été invitée à envoyer dès représentants visiter les centres de réadaptation; ces derniers ont été inspectés par un représentant de la Croix-Rouge internationale. Le nombre de vagabonds actuellement internés dans ces centres se décompose comme suit: trois cent soixante et un Africains, quatorze Européens et quinze personnes de sang mêlé.
  605. 605 Bien que les plaignants allèguent que la loi sur le vagabondage constitue une menacé constante pour toutes les organisations africaines, y compris les syndicats, ils ne citent aucun exemple d'utilisation de la loi au détriment des syndicats ou de l'exercice des droits syndicaux. Ils allèguent que mille Africains sont internés dans les centres de réadaptation - le gouvernement cite un nombre plus modeste, qui ne comprend pas uniquement des Africains -, mais ne prétendent pas que ces personnes aient le statut syndical ou qu'elles aient été détenues en application de la loi sur le vagabondage pour une activité syndicale particulière. En conséquence, le Comité estime que les plaignants n'ont pas apporté des preuves suffisantes à l'appui de l'affirmation selon laquelle cette loi constituerait une menace pour les syndicats.
  606. 606 Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration de décider que ces allégations n'appellent pas de sa part un examen plus approfondi.
• Allégations relatives à l'enregistrement des syndicats dans le cadre de la loi de 1959 sur la conciliation dans l'industrie
  607. 607 Il est allégué que les droits syndicaux sont sévèrement limités par la loi de 1959 sur la conciliation dans l'industrie et notamment que le registrar (fonctionnaire préposé à l'enregistrement) peut, de son propre chef, refuser d'enregistrer un syndicat s'il n'est pas convaincu que celui-ci « est un organisme responsable et suffisamment capable de prendre part aux négociations d'intérêt commun entre les employeurs et les salariés ».
  608. 608 Le gouvernement déclare que cette loi est dépourvue de tout caractère racial et a fait bénéficier les Africains de tous les avantages des institutions légales de conciliation, jusqu'ici réservées exclusivement aux non-Africains. Si le registrar refuse d'enregistrer un syndicat, il est possible, dans la plupart des cas, de recourir contre cette décision devant les tribunaux - ou devant le ministre, dans un cas précis, ainsi qu'on pourra le constater d'après l'extrait de la loi reproduit plus loin. Le gouvernement considère que les garanties offertes par l'article 37 de la loi, qui est cité in extenso « sont en rapport avec les conditions existant en Rhodésie du Sud, où les syndicats en sont à un stade relativement primitif de leur évolution ».
  609. 609 La teneur de l'article 37 de la loi de 1959 sur la conciliation dans l'industriel, cité in extenso par le gouvernement dans sa réponse, est la suivante:
  37. 37 1) Le greffier n'enregistrera aucun syndicat professionnel ou organisation patronale sans s'être assuré que:
      • a) les prescriptions de l'article 36 ont été observées;
      • b) les statuts sont compatibles avec la présente loi et ne contiennent pas de dispositions contraires à celles d'un acte législatif, tendant à empêcher la réalisation des objectifs d'un acte législatif, ou contraires à la bonne marche du syndicat ou de l'organisation ou à l'intérêt public;
      • c) le syndicat ou l'organisation est une collectivité responsable et suffisamment capable de prendre part aux négociations d'intérêt commun entre les employeurs et les salariés, conformément aux dispositions de la présente loi;
      • d) le syndicat ou l'organisation n'a pas été constitué(e) en vue d'éluder les dispositions d'un acte législatif quelconque;
      • e) le syndicat ou l'organisation ne fonctionne pas ou n'a pas été constitué(e) en vue de défendre les intérêts de ses membres en raison de la race, de la couleur ou de la religion à laquelle ils appartiennent.
  2. 2) Si, lors de l'examen des statuts d'un syndicat professionnel ou d'une organisation patronale, ou de modification apportée à ceux-ci, le greffier n'est pas en mesure de décider si une disposition est - ou n'est pas - conforme à la loi ou est - ou n'est pas - contraire à l'intérêt public, ou estime qu'une disposition est abusive à l'égard des membres ou du public, il refusera de l'approuver et approuvera uniquement les clauses qu'il jugera conformes à la loi, non contraires à l'intérêt public et équitables à l'égard des membres ou du public, selon le cas.
  3. 3) Tout syndicat professionnel ou toute organisation patronale qui s'estimera lésé(e) par une décision prise par le greffier en application du présent article pourra:
     • a) si elle est fondée sur l'intérêt public ou sur le caractère équitable à donner aux statuts à l'égard des membres ou du public, en appeler au ministre, dont la décision sera définitive;
     • b) si elle est fondée sur tout autre motif, en appeler au tribunal industriel.
  610. 610 En premier lieu, il semblerait qu'un greffier n'enregistrera pas un syndicat sans s'être assuré que les statuts de celui-ci ne contiennent pas de dispositions contraires à l'intérêt public (art. 37, al. 1 b)) et qu'en examinant ces statuts, il refusera d'approuver toute disposition dont il n'est pas en mesure de décider si elle est - ou n'est pas - contraire à l'intérêt public ou lorsqu'il estime qu'elle est abusive à l'égard du public (art. 37, al. 2); appel de cette décision ne peut être interjeté que devant le ministre, dont la décision sera définitive (art. 37, al. 3 a)).
  611. 611 A cet égard, la Commission d'experts du B.I.T pour l'application des conventions et recommandations a suggéré que les appels contre les décisions des greffiers devraient être portés devant les tribunaux; le fait a été noté par le Comité de la liberté syndicale dans le cas no 194 relatif à Singapour, lorsqu'il a recommandé au Conseil d'administration d'appeler l'attention du gouvernement du Royaume-Uni sur le même principe.
  612. 612 Le Comité a noté en outre que, ainsi que le laisse entendre l'article 37 de la loi, il semble que le greffier n'enregistrera pas de syndicat sans s'être assuré notamment que les autres conditions prescrites à l'article 37, alinéa 1 b) et c), sont respectées. Le greffier doit donc se fier à son propre jugement pour déterminer si ces conditions particulières sont respectées - bien que sa décision puisse faire l'objet d'un appel devant les tribunaux. Dans les cas de ce genre, ainsi que l'a fait observer la Commission d'experts « l'existence d'une procédure de recours judiciaire ne semble pas une garantie suffisante: en effet, cela ne modifie pas la nature des pouvoirs conférés aux autorités chargées de l'enregistrement, et les juges saisis d'un tel recours n'auraient eux-mêmes... que la possibilité de s'assurer que la législation a été correctement appliquée ».
  613. 613 Dans ces conditions, tout en attirant l'attention du gouvernement sur l'importance du principe d'un recours aux tribunaux tel qu'il est signalé plus haut au paragraphe 611, le Comité prie le gouvernement de préciser les normes que le greffier doit éventuellement respecter ou dont il s'inspire selon le cas, lorsqu'il est appelé à juger des questions dont il lui appartient de connaître au titre de l'article 37 de la loi.
• Allégations relatives aux règlements syndicaux sur le droit de vote des membres
  614. 614 Il est allégué que le gouvernement pose, comme conditions de la reconnaissance des syndicats multiraciaux, l'obligation d'accepter des statuts-types établissant trois catégories de membres, à savoir: la catégorie A (travailleurs qualifiés); la catégorie B (travailleurs semi-qualifiés); la catégorie C (travailleurs non qualifiés); ainsi, les membres de la catégorie A (qui sont en fait les travailleurs de race blanche) disposent chacun d'une voix, ceux de la catégorie B d'une demi-voix et ceux de la catégorie C (qui sont en fait les Africains) d'un quart de voix.
  615. 615 Le gouvernement déclare que cette allégation est dénuée de tout fondement. Sous réserve que leurs statuts comportent certains règlements fondamentaux visant à en assurer la saine gestion, les syndicats - d'après le gouvernement - sont libres d'adopter toute autre disposition qui leur convienne, et de déterminer également leur propre système de vote.
  616. 616 Dans ces conditions, le Comité estime que les plaignants n'ont pas apporté de preuves suffisantes à l'appui de ces allégations.
• Allégations relatives aux droits syndicaux des travailleurs agricoles, des gens de maison et des fonctionnaires
  617. 617 Il est allégué que les travailleurs agricoles, les gens de maison et les fonctionnaires ne peuvent s'affilier à des syndicats.
  618. 618 Le gouvernement déclare que, si la loi sur la conciliation dans l'industrie ne prévoit pas de syndicats pour les travailleurs agricoles ou les travailleurs domestiques, elle n'interdit pas à ces salariés de constituer des syndicats. Les fonctionnaires titulaires peuvent se grouper en associations que le gouvernement reconnaît aux fins de négociations; ils ne peuvent constituer de syndicats qui soient enregistrés en vertu de la loi sur la conciliation dans l'industrie. Les fonctionnaires non titulaires peuvent s'affilier aux syndicats enregistrés au titre de cette loi.
  619. 619 Lorsqu'elle s'est réunie en mars 1961, la Commission d'experts du B.I.T pour l'application des conventions et recommandations a formulé une observation sur ces questions, à propos de l'application en Rhodésie du Sud de la convention (no 84) sur le droit d'association (territoires non métropolitains), 1947. La Commission d'experts a regretté de constater que la loi, aux termes de son article 4, alinéa 2 a), ne s'applique pas aux « personnes occupées dans les exploitations agricoles (y compris la sylviculture) ou à des services domestiques chez les particuliers » et a déclaré qu'elle serait reconnaissante au gouvernement d'indiquer les mesures qu'il envisage de prendre afin de garantir à ces salariés « le droit de s'associer en vue de tous objets non contraires aux lois », conformément à la convention qui s'applique à tous les salariés.
  620. 620 Le Comité recommande au Conseil d'administration, compte tenu de l'observation de la Commission d'experts du B.I.T, citée au paragraphe précédent, et du fait que les syndicats enregistrés dans le cadre de la loi de 1959 sur la conciliation dans l'industrie bénéficient de garanties et d'une protection considérables par rapport aux syndicats qui ne peuvent être enregistrés, de prier le gouvernement de bien vouloir préciser les mesures qu'il compte prendre pour garantir et défendre le droit des travailleurs agricoles et des gens de maison de s'organiser de la même façon que les travailleurs de l'industrie, dont les syndicats peuvent être enregistrés en application de la loi.

Recommandation du comité

1. 621. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) de décider que les allégations relatives à l'application en Rhodésie du Sud du projet de loi sur les pouvoirs exceptionnels et de la loi sur le vagabondage ainsi que les allégations relatives aux règlements syndicaux sur le droit de vote des membres n'appellent pas de sa part un examen plus approfondi;
   • b) de décider, compte tenu des observations de la Commission d'experts du B.I.T pour l'application des conventions et recommandations, citées au paragraphe 619 ci-dessus, et du fait que les syndicats enregistrés dans le cadre de la loi de 1959 sur la conciliation dans l'industrie bénéficient de garanties et d'une protection considérables par rapport aux syndicats qui ne peuvent être enregistrés, de prier le gouvernement de bien vouloir préciser les mesures qu'il compte prendre pour garantir et défendre le droit des travailleurs agricoles et des gens de maison à s'organiser de la même façon que les travailleurs dé l'industrie, dont les syndicats peuvent être enregistrés en application de la loi;
   • c) de prendre note du présent rapport intérimaire du Comité en ce qui concerne les allégations relatives à l'arrestation de dirigeants syndicaux ou aux restrictions apportées à leur liberté de mouvement et l'enregistrement de syndicats dans le cadre de la loi de 1959 sur la conciliation dans l'industrie, étant entendu que le Comité fera à nouveau rapport sur ces questions lorsqu'il aura reçu du gouvernement le complément d'information qu'il lui a demandé.