Definitive Report - Report No 230, November 1983

Case No 1174 (Portugal) - Complaint date: 15-DEC-82 - Closed

1. 172. La queja de la Confederación General de Trabajadores Portugueses (CGTP-IN) figura en comunicaciones de fechas 15 de diciembre de 1982 y 13 de enero de 1983, respectivamente. El Gobierno remitió sus observaciones en comunicaciones de 20 de abril y 3 de octubre de 1983. La organización querellante suministró informaciones complementarias el 16 de mayo y el 18 de octubre de 1983.
2. 173. Portugal ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la Confederación querellante

1. 174. En sus comunicaciones de 15 de diciembre de 1982 y de 13 de enero de 1983, la Confederación General de Trabajadores Portugueses (CGTP-IN) denuncia unos decretos de extensión de convenios colectivos promulgados por las autoridades públicas, cuando, según la confederación querellante, dichos convenios colectivos habrían sido concluidos por organizaciones minoritarias en diversos sectores de actividad, particularmente la panificación y los correos y telecomunicaciones, a pesar de la recomendación formulada por el Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 1087 confiando que en el futuro pudiera evitarse tal situación.
2. 175. En su extensa comunicación de 13 de enero de 1983, la CGTP-IN esboza un historial de la situación de las relaciones profesionales en el sector de la industria de la panificación. Explica que esta industria, que según la CGTP-IN representa el sector más importante de la industria de productos alimenticios, con casi el 60 por ciento del empleo y un personal del orden de 28 000 trabajadores, concluyó en 1975 el primer convenio colectivo después del cambio de régimen. De todas formas, no habiéndose llegado entonces a ningún acuerdo sobre las escalas de salarios, éstos fueron fijados por vía administrativa, a saber, por decreto de reglamentación del trabajo. El convenio, que no contenía referencia alguna a los salarios, fue negociado y aceptado por los representantes de las nuevas asociaciones patronales entonces en vías de constitución, puesto que las asociaciones anteriores habían sido disueltas después del 25 de abril de 1974, pero se formularon dudas en cuanto a la capacidad jurídica de las asociaciones patronales para concluir el convenio, y este último fue publicado por vía administrativa. Se trataba de un convenio de hecho, negociado y suscrito como tal por los representantes de las partes, explica la confederación querellante.
3. 176. Dado que en 1976 las asociaciones patronales se negaron a entablar nuevas negociaciones, a principios de 1977 se promulgó un nuevo decreto de reglamentación del trabajo por el que se actualizaban las disposiciones del decreto precedente y se revisaba el convenio publicado por vía administrativa. Lo propio ocurrió en 1978 y 1980, y los nuevos decretos se limitaron entonces a revisar los salarios, ya que no era posible llegar a acuerdos negociados.
4. 177. En resumen, según la CGTP-IN, desde el 25 de abril de 1974 hasta 1981 las condiciones de trabajo en la industria de la panificación han estado, pues, regidas esencialmente por un convenio publicado por vía administrativa, exceptuadas las cuestiones saláriales y, en particular, la cuantía de los salarios, que fueron establecidas por decreto de reglamentación del trabajo.
5. 178. Las negociaciones se iniciaron a partir de 1981, y el 22 de mayo de 1981 diversas organizaciones sindicales propusieron dos proyectos de instrumento de reglamentación del trabajo a varias organizaciones patronales. Se trataba, por parte sindical, de la Federación de Sindicatos de las Industrias de la Panificación y de Productos Alimenticios y Asimilados, de la Federación de Sindicatos de las Industrias Eléctricas, de la Federación de Sindicatos de los Transportes por Carretera y Urbanos, de la Federación Nacional de Ingeniería y de la Madera, de la Federación de Sindicatos de la Metalurgia, de las Industrias Mecánicas y de las Minas de Portugal. Por parte patronal, se trataba de la Asociación de industrias de Panificación del Centro, de la Asociación Industrial de Panificación del Norte, de la Asociación de Industrias de Panificación de Madeira, de la Asociación Regional de Panificadores del Alentejo y del Algarve, de la Asociación de Panificación del Alto Alentejo, de la Asociación de Industrias de Panificación de Lisboa. Las negociaciones prosiguieron hasta el 29 de octubre de 1981, en cuya fecha se firmó un acuerdo de negociación que preveía una nueva redacción de las disposiciones que debían revisarse y estipulaba que la redacción del resto de la parte dispositiva sería la de los instrumentos de reglamentación del trabajo en vigor en el sector, con las adaptaciones necesarias. La redacción definitiva del convenio colectivo incumbía a la Federación de Sindicatos de la Panificación, la cual debía remitir un texto a las asociaciones patronales, en principio antes del 6 de noviembre de 1981. Las partes se felicitaron por haberse allanado las dificultades surgidas en el curso de las negociaciones y llegado a un acuerdo sobre el primer convenio colectivo aplicable a este sector. La confederación querellante precisa que las negociaciones se desarrollaron de acuerdo con un protocolo único y en presencia de todas las asociaciones patronales, excepto en lo que atañe a las dos últimas reuniones, a las cuales no participó una de las organizaciones patronales. En el curso de la fase inicial, esta misma asociación patronal había ya dejado de asistir a ciertas reuniones, pero - explica la confederación querellante - había figurado ulteriormente en la mesa de negociaciones y había suscrito los puntos aprobados en las reuniones celebradas en su ausencia.
6. 179. A principios de noviembre de 1981 se celebraron reuniones entre la parte sindical y la asociación patronal que había estado ausente en el momento de la firma del acuerdo, pero dicha asociación se negó a suscribir las minutas de las dos últimas reuniones de la negociación, y no pudo llegarse a ningún acuerdo. Según la confederación querellante, esta asociación patronal pretendía renegociar el acuerdo sobre el protocolo anteriormente citado, a pesar de que las negociaciones habían ya concluido. Dicho en otros términos, exigía una negociación independiente y se echaba atrás en su adhesión al protocolo sobre el cual se basaban las negociaciones. La parte sindical convocó entonces a todas las asociaciones patronales el 11 de noviembre de 1981 para la firma del texto definitivo, incluido el texto del acuerdo concluido el 29 de octubre. Pero dicho día no se presentaron dos de las asociaciones patronales, y la parte sindical tuvo que convocar una nueva reunión para el 19 de noviembre de 1981 con el mismo objeto. La convocatoria hacía al propio tiempo las veces de preaviso de petición de conciliación ante las asociaciones patronales que no se habían presentado y que debían estar vinculadas por el procedimiento. Habiendo faltado de nuevo algunas asociaciones patronales, la reunión sólo pudo celebrarse en presencia de ciertas asociaciones patronales y no se firmó el texto definitivo. Para firmar definitivamente, las asociaciones patronales presentes exigían que el convenio no incluyera una disposición, a pesar de estar ya prevista en los instrumentos de reglamentación del trabajo en vigor en el sector, sobre la deducción y remesa a los sindicatos de las cotizaciones por parte de las asociaciones patronales.
7. 180. El 19 de noviembre de 1981 la parte sindical aceptó la reunión solicitada por las asociaciones patronales para el 23 de noviembre de 1981 y añadió que, si esta reunión se desarrollaba favorablemente, no habría necesidad de la fase de conciliación. En estas condiciones, el preaviso de conciliación no era más que una medida de precaución.
8. 181. Fue entonces cuando el 21 de noviembre de 1981 apareció publicado en el Boletín Oficial un convenio suscrito por tres asociaciones patronales, por una parte, y por el Sindicato Democrático de las Industrias de la Panificación y de Productos Alimenticios y Asimilados, organización rival de la confederación querellante, por otra. Esta organización - explica la CGTP-IN - ha surgido como consecuencia de la modificación de la esfera de competencia del Sindicato de obreros de la Industria de la Panificación y de Productos Asimilados del distrito de Faro, que ha englobado varios distritos y regiones autónomos. Se trata de una organización rival de la Federación de la Panificación y de Productos Alimenticios y Asimilados, afiliada a la CGTP-IN, que ejerce sus actividades dentro del mismo medio profesional y sobre la misma base geográfica. El convenio, firmado el 2 de noviembre, había sido adoptado por las asociaciones patronales que no habían asistido a las reuniones convocadas los días 11 y 19 de noviembre con miras a la firma del texto definitivo.
9. 182. El mismo Boletín Oficial publicaba un aviso de decreto de extensión de dicho convenio encaminado a hacer extensivas las disposiciones del convenio de referencia a todas las organizaciones patronales de este sector económico que ejerzan sus actividades en la esfera abarcada por el convenio, y a todos los trabajadores del sector.
10. 183. Paralelamente, el 23 de noviembre de 1981 tuvo lugar la reunión prevista con las asociaciones patronales, pero no dio resultado alguno, ya que la parte patronal no modificó su postura. Fue, pues, necesario entablar un procedimiento de conciliación, que tuvo lugar al día siguiente.
11. 184. El 28 de noviembre de 1981 tuvo lugar una huelga sectorial, y el 10 de diciembre de 1981 la parte sindical impugnó el decreto de extensión emitido por el Ministerio de Trabajo. El 15 de diciembre de 1981 se celebró en el Ministerio de Trabajo una reunión de conciliación, en la que las asociaciones patronales del norte y del centro declararon suscribir el texto definitivo de las propuestas de la parte sindical, dado que el problema planteado por la disposición sobre la cotización sindical se había solucionado, pero en la que las demás asociaciones patronales se negaron a firmar el texto definitivo. A pesar de los esfuerzos de conciliación en el seno del Ministerio de Trabajo, una nueva huelga de 48 horas estalló el 24 de diciembre en los distritos de Lisboa y del Alto y Bajo Alentejo, de Setubal y Faro y de Santarem, con objeto de inducir a todas las asociaciones patronales, y no sólo a las del norte y centro del país, a firmar el convenio colectivo. El 31 de diciembre de 1981 los sindicatos pidieron la reanudación de la negociación; se reclamó una audiencia al Secretario de Estado, que no fue concedida. El procedimiento de conciliación prosiguió hasta el fin del mes de enero de 1982, cuando, ante la sorpresa de la parte sindical, el representante del Ministerio pidió a las dos partes si aceptaban el principio de negociación del estatuto profesional adoptado por las tres organizaciones patronales y el Sindicato Democrático de la Panificación y de Productos Alimenticios y Asimilados, y que había sido publicado en el Boletín Oficial. Las asociaciones patronales retiraron entonces todas sus propuestas anteriores y sólo se manifestaron dispuestas a aceptar un convenio colectivo de trabajo en el caso de que su contenido fuera idéntico al del convenio concluido por la organización rival de la confederación querellante, el Sindicato Democrático de la Panificación y de Productos Alimenticios y Asimilados.
12. 185. La parte sindical acusó entonces a las asociaciones patronales de obrar con mala fe y de tener como objetivo obligar a la Federación de la Panificación y a los demás sindicatos que habían aceptado las propuestas sindicales a suscribir o adherirse a un contrato elaborado en su nombre por un sindicato no representativo del sector y que privaba a los trabajadores de los derechos y ventajas ya conseguidos anteriormente, pero el convenio fue publicado el 22 de febrero y el decreto de extensión del mismo el 12 de marzo de 1982, haciendo extensivas sus disposiciones a todos los trabajadores del sector profesional en cuestión. El 25 de marzo los sindicatos pidieron audiencia al Ministerio de Trabajo, la cual tuvo lugar sin resultados concretos. El 26 de abril de 1982 se pidió otra audiencia al Ministerio de Trabajo, que, según pretende la confederación querellante, no fue concedida.
13. 186. La CGTP-IN indica además que el número de trabajadores sindicados en la Federación de Industrias de Panificación, organización que le está afiliada, es aproximadamente 4 900, equivalente al 57 por ciento del total del personal remunerado, exceptuando el dirigente; los demás trabajadores no están sindicados o bien pertenecen a otros varios sindicatos, entre ellos el sindicato rival minoritario anteriormente citado.
14. 187. En lo que atañe al caso de correos y telecomunicaciones, la confederación querellante explica que, en el curso de un procedimiento de negociación entre la Federación Nacional de Trabajadores de Correos y Telecomunicaciones, en representación del SNTCT y el SINTEL y otras organizaciones sindicales, por una parte, y la Administración de Correos y Telecomunicaciones, por otra, con miras a revisar el convenio concluido entre estas mismas organizaciones y publicado en el Boletín Oficial de 29 de julio de 1980, la administración comunicó el contenido de la revisión del contrato anteriormente mencionado a una organización en curso de constitución cuyos estatutos no estaban todavía publicados, designada en aquella época con el nombre de SINDETEL y actualmente con el de SINDETELCO. Como los sindicatos citados más arriba, el SNTCT y el SINTEL, exigían la prosecución de las negociaciones, la administración empleó un medio de presión injustificable para obligarles a suscribir el convenio negociado con la organización denominada SINDETELCO, de representatividad ínfima, afirma la confederación querellante, consistente en pedir la extensión del convenio en vigor anteriormente a todos los trabajadores, incluso los representados por los sindicatos firmantes, y ello en violación de la legalidad. El Ministerio de Trabajo habría aprobado esta actitud, declarando que la conciliación en curso había fracasado y que, según la ley, le incumbía comunicar oficialmente a las partes en conflicto su intención de dar curso a la petición anteriormente citada de la administración. Apareció así publicado en el Boletín Oficial de 22 de octubre de 1981 un aviso de decreto de extensión del convenio concluido entre la administración y el SINDETELCO y otras organizaciones. A pesar de las protestas de los sindicatos que representan a la gran mayoría de los trabajadores de correos y telecomunicaciones y de las representaciones enviadas a los órganos del Gobierno, dicho decreto de extensión se publicó en el Boletín Oficial, en violación flagrante de la legislación portuguesa.
15. 188. La Empresa Pública de Correos y Telecomunicaciones de Portugal, afirma la confederación querellante, ocupaba en la época del conflicto a casi 29 000 trabajadores. De éstos, 18 000 trabajadores efectivos estaban representados por el Sindicato Nacional de Trabajadores de Correos y Telecomunicaciones (SNTCT), y 5 980 trabajadores efectivos estaban representados por el Sindicato Nacional de Telecomunicaciones (SINTEL). En la misma época, la organización que había concluido el convenio, que fue objeto de la extensión, representaba únicamente a 210 trabajadores. El Gobierno portugués estaba perfectamente al corriente de la situación, ya que en la administración de correos las cotizaciones sindicales se deducen de la remuneración de los trabajadores y que, en marzo-abril de 1981, la empresa había comunicado, de conformidad con la ley, las listas del personal al Ministerio de Trabajo. Tales listas contienen informaciones sobre la situación sindical de cada trabajador y, según la confederación querellante, constituyen la prueba irrefutable que las organizaciones sindicales asociadas a la queja representan a la abrumadora mayoría de los trabajadores.
16. 189. En su comunicación de 16 de mayo de 1983, la confederación querellante alega además la publicación por parte del Gobierno de avisos de decretos de extensión de convenios colectivos para las industrias metalúrgicas y mecánicas, las industrias gráficas y de transformación del papel y la industria de la confección, a pesar de que los convenios en cuestión habrían sido firmados por organizaciones sindicales que el Gobierno sabía positivamente que no eran representativas. Con fecha 18 de octubre de 1983, la confederación querellante declara que, contrariamente a lo que ocurrió en 1981, en 1983 los convenios colectivos se negociaron con entera libertad en la administración de correos y telecomunicaciones.

B. Respuesta del Gobierno

1. 190. Con respecto al conflicto relativo al sector industrial de la panificación, el Gobierno declara, en su comunicación de 20 de abril de 1983, que no es totalmente exacto decir que, del 25 de abril de 1974 al año 1981, las condiciones de trabajo en el sector de la industria de la panificación estuvieran fijadas esencialmente por convenio aunque estuvieran publicadas por vía administrativa, exceptuadas las cuestiones saláriales, en particular la cuantía de los, salarios, que fue establecida por decretos de reglamentación del, trabajo. En efecto, entre 1975 y 1981 las condiciones de trabajo en la industria de la panificación (sector fabricación, distribución y venta) sólo fueron objeto de negociaciones entre las partes, y únicamente en lo que atañe a los aspectos no saláriales, en 1975; e, incluso en este caso, por razones jurídicas inherentes a la facultad de las partes de firmar legítimamente un convenio colectivo, el resultado de las negociaciones se publicó bajo la forma de un instrumento administrativo de reglamentación del trabajo. Desde entonces no fue ya posible llegar a ninguna clase de acuerdo, y las condiciones de trabajo para la industria en cuestión han sido reglamentadas sucesivamente por un acto de la administración, tras largas e infructuosas negociaciones.
2. 191. El Gobierno explica que esta situación sólo debía modificarse en noviembre de 1981, cuando tres asociaciones patronales del centro y del sur del país - la Asociación de Industriales de la Panificación de Lisboa, la Asociación de Industriales de la Panificación del Alto Alentejo y la Asociación Regional de Industriales de la Panificación del Bajo Alentejo y del Algarve - firmaron un convenio colectivo con el Sindicato Democrático de las Industrias de la Panificación y de Productos Alimenticios y Asimilados, afiliado a la central sindical rival de la confederación querellante, la Unión General de Trabajadores (UGT).
3. 192. Por último, no fue sino en noviembre de 1981 que la Federación de Sindicatos de la Alimentación, Bebidas y Tabaco, organización de sindicatos afiliados a la Confederación General de Trabajadores Portugueses (CGTP), autora de la presente queja, consiguió firmar, conjuntamente con las demás asociaciones sindicales, su primer verdadero convenio colectivo en este sector, con dos asociaciones patronales del norte y del centro del país: la Asociación de Industriales de la Panificación del Norte y la Asociación de Industriales de la Panificación del Centro. De todas formas, prosigue el Gobierno, en la región sur esta línea sindical no ha llegado a hacer aceptar su propuesta de negociación, y el Ministerio de Trabajo sólo tuvo conocimiento de la ruptura de las negociaciones - el 24 de noviembre de 1981 - en el momento en que la Federación de Sindicatos de la Alimentación, Bebidas y Tabaco le pidió que efectuara un intento de conciliación para resolver un conflicto existente en el sector.
4. 193. El Gobierno confirma la afirmación de la confederación autora de la queja según la cual el 21 de noviembre de 1981 se publicó, de conformidad con la ley, un convenio colectivo de trabajo firmado por tres asociaciones patronales - la Asociación de Industriales de la Panificación de Lisboa, la Asociación de Industriales de la Panificación del Alto Alentejo y la Asociación de Industriales de la Panificación del Bajo Alentejo y del Algarve - y el Sindicato Democrático de la Panificación. El Gobierno explica que si las asociaciones patronales que lo firmaron no se presentaron a las reuniones convocadas por la Federación de Sindicatos de la Alimentación, Bebidas y Tabaco, y si acordaron una cláusula que revocaba la reglamentación anterior, la responsabilidad de ello no puede achacarse al Ministerio de Trabajo, ya que en Portugal los negociadores sociales gozan de una autonomía total en lo que atañe a la elección de los copartícipes, la forma de llevar las negociaciones y la determinación de las cuestiones a negociar. Las autoridades públicas carecen, pues, de toda facultad de intervención en estas esferas.
5. 194. El Gobierno confirma asimismo que en el Boletín de Trabajo y Empleo se publicó un aviso en el que se anunciaba una eventual extensión del convenio colectivo anteriormente mencionado, y explica que por regla general, en Portugal, cuando se envían los convenios colectivos al Ministerio de Trabajo a fines de inscripción y de su publicación ulterior en el Diario Oficial, van acompañados de una petición de extensión, como así ocurrió para el convenio citado. Como consecuencia de esta petición, la extensión solicitada fue objeto de un aviso en los términos usuales, a fin de permitir que los interesados se pronuncien acerca de su oportunidad y su interés. Por otra parte, declara el Gobierno, el Ministerio de Trabajo no tenía conocimiento de ninguna ruptura del proceso de negociación entre las asociaciones de Lisboa, del Alto Alentejo, del Bajo Alentejo y del Algarve y la Federación de Sindicatos de la Alimentación, Bebidas y Tabaco. Por ello, la publicación del aviso anunciando la eventual extensión del convenio firmado entre estas mismas asociaciones y el Sindicato Democrático de la Panificación fue completamente independiente de este proceso de negociación y no tenía por objeto la resolución de ningún conflicto colectivo, afirma el Gobierno.
6. 195. El Gobierno confirma, por otra parte, que el 24 noviembre de 1981 le fue cursada una petición de conciliación ante la falta de acuerdo en cuanto a la firma del texto final. Confirma también que el 28 de noviembre de 1981 hubo una huelga en el sector de la panificación con objeto de ejercer presión sobre la asociación patronal para que aceptara sentarse en la mesa de negociaciones, objeto que no logró, como se desprende del análisis de los acontecimientos ulteriores, precisa el Gobierno. El Gobierno admite que, el 10 de diciembre de 1981, la Federación de Sindicatos de la Alimentación, Bebidas y Tabaco presentó un recurso contra el aviso que anunciaba la eventual extensión del convenio colectivo firmado con el Sindicato Democrático de la Panificación; sobre este particular explica que, si bien el recurso fue presentado fuera del plazo concedido por la ley, fue examinado debidamente por el Ministerio de Trabajo, el cual reconoció que en parte tenía fundamento, ya que la confederación había invocado la circunstancia de que estaba negociando un convenio colectivo cuyo ámbito profesional y territorial coincidía con el del aviso de decreto de extensión publicado. Según el Gobierno, se decidió, pues, esperar el resultado de las negociaciones, a fin de no interferir en el proceso de negociación en curso.
7. 196. El Gobierno confirma la celebración de una reunión de conciliación en el Ministerio de Trabajo el 15 de diciembre de 1981 y los resultados indicados por la confederación querellante. Confirma asimismo las fechas de la firma del convenio colectivo de trabajo entre las Asociaciones de Industriales de la Panificación del Norte y del Centro y la Federación de Sindicatos de la Alimentación, Bebidas y Tabaco, así como la petición presentada por dicha Federación de Sindicatos el 3 de diciembre de 1981 de una nueva reunión de conciliación, que se celebró en vano el 28 de diciembre de 1981, pues las partes se negaron a recurrir a la mediación o al arbitraje.
8. 197. El Gobierno confirma la publicación del convenio el 22 de febrero y la del decreto de extensión el 12 de marzo de 1982, así como la entrevista infructuosa de los sindicatos en el Ministerio de Trabajo el 15 de marzo de 1982.
9. 198. Al publicar un aviso anunciando la eventual extensión del convenio colectivo firmado entre diversas asociaciones patronales y el Sindicato Democrático de la Panificación, el Ministerio de Trabajo obró de acuerdo con la legislación y la práctica nacionales en materia de extensión de convenios colectivos, afirma el Gobierno, ya que la publicación de decretos de extensión tiene por finalidad evitar que las condiciones de trabajo y los costos de mano de obra difieran, dentro del ámbito de un convenio colectivo determinado, entre los trabajadores y los empleadores si éstos no estuvieran afiliados a las organizaciones sindicales y patronales firmantes. Ello es así, salvo razones imperiosas presentadas por las organizaciones a las cuales se aplicará la extensión; por tal motivo, es indispensable que el Ministerio de Trabajo les informe de ello por medio de un aviso. La publicación de todo aviso anunciando la extensión eventual de un convenio colectivo no tiene, pues, otro objetivo que intentar conocer la opinión de los interesados sobre la conveniencia y el interés de la medida prevista. Por consiguiente, según el Gobierno, el aviso publicado no tenía relación alguna con las negociaciones en curso entre las asociaciones patronales de la industria de la panificación y la Federación de Sindicatos de la Alimentación, Bebidas y Tabaco, negociaciones que el Ministerio de Trabajo ignoraba.
10. 199. Refutando los alegatos de la confederación querellante, el Gobierno afirma que es relativamente frecuente que los avisos en los que se anuncia la extensión de un convenio colectivo se publiquen simultáneamente con el convenio en cuestión; el retraso observado en la publicación del aviso de extensión citado con respecto al convenio entre las Asociaciones de la Panificación del Centro y del Norte y la Federación de Sindicatos de la Alimentación, Bebidas y Tabaco se debió únicamente a la necesidad de definir el campo de aplicación del decreto de extensión por anunciar, dado que existían dos convenios para la industria de la panificación cuyo campo de aplicación geográfico coincidía parcialmente, y que tanto el uno como el otro eran susceptibles de ser extendidos.
11. 200. En lo que a la inscripción y publicación de los dos convenios mencionados se refiere, el Ministerio de Trabajo reconoce haber solicitado de las partes firmantes, de conformidad con la ley, la definición de las funciones previstas en uno de ellos, petición a la cual las partes respondieron sin oposición alguna.
12. 201. El Gobierno señala que, como lo reconoce la confederación autora de la queja, la publicación del aviso de decreto de extensión, objeto del conflicto, no significaba necesariamente que se publicara el decreto; tal publicación no podía, pues, determinar que no se firmara el convenio en curso de negociación. Además, entre la publicación del aviso y la emisión del decreto de extensión transcurrieron cuatro meses, plazo que habría podido permitir a las partes solucionar entre sí el conflicto que las oponía. Para el Gobierno, la firma de un convenio colectivo es una conciliación de intereses divergentes, e incluso opuestos, y dicha conciliación sólo puede obtenerse si los copartícipes confrontados poseen fuerzas capaces de equilibrarse. Y, según el Gobierno, del análisis de este caso se desprende claramente que la Federación de Sindicatos de la Alimentación, Bebidas y Tabaco, a pesar de las huelgas realizadas, no tuvo la fuerza de reivindicación suficiente para obligar a las asociaciones patronales a firmar con ella el convenio colectivo deseado, de lo cual no puede hacerse responsable al Ministerio de Trabajo.
13. 202. El Gobierno refuta por otra parte el alegato según el cual, al publicar el aviso, dio a conocer desde el principio su intención de publicar un decreto de extensión como medio para solucionar un conflicto existente, puesto que para él en el momento de publicarse el aviso no había conflicto alguno. El Gobierno afirma que no le incumbe juzgar la buena o la mala fe de las partes implicadas en un proceso de negociación de un convenio colectivo, so pena de violar el principio de la autonomía y de la libertad de las partes en la forma de dirimir las cuestiones que les atañen exclusivamente, y que, de conformidad con la ley vigente, le incumbe únicamente proceder a la inscripción y a la publicación de los convenios colectivos firmados, efectuar intentos de conciliación y reglamentar las condiciones de trabajo por vía administrativa en los casos en que es imposible, de hecho o de derecho, obtener una reglamentación negociada. Y en el presente caso, una vez observada la imposibilidad de las partes interesadas de lograr una reglamentación negociada, era inevitable la publicación de un decreto de extensión a fin de uniformizar y actualizar las condiciones de trabajo del sector. Por el contrario, la publicación de un decreto de reglamentación del trabajo hubiera sido manifiestamente inoportuna, ya que habría tenido por consecuencia que los trabajadores al servicio de una misma empresa estarían regidos por estatutos de trabajo diferentes, según su afiliación sindical, y ello basándose en un acto de la administración.
14. 203. En lo que atañe a la representatividad de los sindicatos en presencia, el Gobierno pretende no disponer de elementos que le permitan evaluarla. Si la confederación querellante facilita algunas indicaciones acerca de la representatividad de los sindicatos afiliados a la Federación de las Industrias de la Alimentación, Bebidas y Tabaco, procedentes del Instituto Nacional de Estadística (1979) y del análisis de las listas del personal de las empresas efectuado en marzo de 1982, el Gobierno no tiene nada que objetar por su parte a los elementos emanados de la primera fuente, pero hace observar, con respecto a los segundos, que según el decreto-ley núm. 380/80 de 17 de septiembre, todas las empresas deben enviar obligatoriamente al Departamento de Estadísticas del Ministerio de Trabajo una lista del personal que se halla a su servicio en la que figure, entre otros elementos, la afiliación sindical de los trabajadores de la empresa.
15. 204. A primera vista parece, declara el Gobierno, que de este decreto-ley pueda concluirse lógicamente que al Ministerio de Trabajo le es posible determinar rigurosamente la representatividad de los sindicatos existentes en los diferentes sectores de actividad. La situación, sin embargo, no es tan clara, puesto que el decreto-ley núm. 380/80 no puede interpretarse sin tener en cuenta las disposiciones de la ley núm. 57/77 de 5 de agosto, la cual estipula que los empleadores sólo podrán proceder a la deducción de las cotizaciones saláriales de los salarios si media un acuerdo entre las asociaciones patronales y sindicales respectivas y si los trabajadores a su servicio las autorizan a ello mediante una declaración expresa e individual dirigida al sindicato y al empleador. Así, las empresas sólo disponen de elementos seguros con respecto a la afiliación sindical de los trabajadores que tienen a su servicio si poseen una declaración escrita que les autorice a proceder a la deducción de las cotizaciones sindicales de los salarios. Por otra parte, declara el Gobierno, como puede observarse examinando las listas del personal, las empresas, o bien no rellenan todas las columnas o bien sólo indican la afiliación sindical de los trabajadores de una manera imprecisa o incompleta; por ello, no es posible llegar a conclusiones válidas partiendo de los elementos anteriormente citados.
16. 205. Con respecto al conflicto existente en correos y telecomunicaciones, el Ministerio de Trabajo se abstiene de comentar que la Administración de la Empresa Pública de Correos y Telecomunicaciones de Portugal haya firmado un acuerdo de empresa con el Sindicato Democrático de Telecomunicaciones (SINDETELCO) y no, en cambio, en el SNTCT y el SINTEL. Se trata de una cuestión que atañe exclusivamente a las partes implicadas y en la cual el Ministerio de Trabajo no se ha injerido. Además, en la fecha de inscripción del convenio, el 14 de septiembre de 1981, los estatutos del SINDETEL estaban ya debidamente registrados, afirma el Gobierno, precisando que lo habían sido el 29 de abril de 1981.
17. 206. El Gobierno refuta el alegato según el cual el Ministerio de Trabajo habría puesto fin a un intento de conciliación en curso a fin de poder acceder a la petición de extensión del acuerdo de empresa firmado por el SINDETELCO, que le habría sido formulada por la administración de la empresa pública en cuestión. En efecto, explica el Gobierno, como puede leerse en las actas de la última reunión de. conciliación, "las partes reconocen haber agotado todas las posibilidades de la conciliación como medio para solucionar el conflicto".
18. 207. El Gobierno confirma, en cambio, que el SNTCT y el SINTEL se, opusieron al aviso de decreto de extensión publicado, pero precisa que dicha oposición, una vez examinada debidamente, fue rechazada, ya que, era preciso solucionar el conflicto en cuestión con la máxima urgencia, dado que se trataba de la única empresa que, en Portugal, asegura el servicio de correos y telecomunicaciones, esencial para la vida del país. Por ello, a pesar del recurso presentado, se publicó el decreto de extensión. De todas formas, el Gobierno estima que dicha publicación no constituye infracción alguna a los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT, ya que no impide, ni de hecho ni de derecho, la reanudación de las negociaciones infructuosas por iniciativa de uno cualquiera de los copartícipes interesados.
19. 208. Por otra parte, según el Gobierno, el convenio objeto de la, extensión estaba constituido únicamente por un baremo salarial, y el régimen de condiciones de trabajo negociado por la Federación Nacional de Trabajadores de Correos y Telecomunicaciones, publicado en el Boletín de Trabajo y Empleo, ha permanecido inalterado.
20. 209. El Gobierno no discute la representatividad de lasa asociaciones sindicales implicadas en el proceso de negociación, pero, declara que no se invocó la prueba de dicha representatividad al, presentar el recurso contra el decreto de extensión, motivo por el cual no se tomó en consideración.
21. 210. Sobre la cuestión más general de los decretos de extensión,: el Gobierno recuerda que, contrariamente a lo que afirma la confederación querellante, ha respetado rigurosamente la recomendación del Comité de Libertad Sindical formulada con respecto al caso núm. 1087, y que no se ha publicado ningún otro decreto de extensión en las condiciones observadas en los casos de las industrias textiles, de la panificación y de los correos y telecomunicaciones de Portugal, casos anteriores a la formulación de la recomendación mencionada. Por otra parte, afirma el Gobierno, en los últimos tiempos se ha fijado como norma no intervenir en los conflictos colectivos de trabajo mediante la emisión de reglamentaciones administrativas en substitución de las que no hubieran podido obtenerse por acuerdo entre las partes. Desea que la Confederación General de Trabajadores Portugueses indique los decretos de extensión publicados tras la recomendación del Comité y que serían contrarios a los principios enunciados en ella. Por otra parte, estima que no tiene por qué restablecer la legalidad en el caso de las industrias textiles, de la panificación y de los correos y telecomunicaciones, dado que no se ha detectado ninguna ilegalidad en ellos.
22. 211. En conclusión, afirma el Gobierno, de las consideraciones anteriormente expuestas se desprende que al publicar los decretos de extensión objeto de la presente queja el Gobierno ha procedido de acuerdo con la legislación interior y los convenios núms. 87 y 98 de la OIT, ratificados por Portugal. En efecto, los decretos en cuestión fueron publicados el 28 de noviembre de 1981 y el 22 de marzo de 1982, por consiguiente con mucha anterioridad a la recomendación del Comité de Libertad Sindical formulada con respecto al caso núm. 1087 y aprobada por el Consejo de Administración en su 220.a reunión (mayo-junio de 1982). Desde entonces no se ha publicado ningún otro decreto en las condiciones que fueron objeto del conflicto. No puede acusarse al Gobierno portugués de no haber observado íntegramente dicha recomendación.
23. 212. Para concluir, el Gobierno anuncia que, tras la publicación de los decretos de extensión en causa, han tenido lugar nuevos procedimientos de negociación colectiva en la industria de la panificación y en el seno de la Empresa Pública de Correos y Telecomunicaciones de Portugal, y que las asociaciones sindicales afiliadas a la confederación querellante han participado en ellos, lo cual prueba que el ejercicio del derecho de negociación colectiva no ha quedado afectado por los decretos en cuestión.
24. 213. En su comunicación de 3 de octubre de 1983, el Gobierno confirma que publicó los tres avisos de decretos de extensión mencionados por la confederación querellante en su comunicación de 16 de mayo de 1983, pero aclara que, teniendo en cuenta la oposición manifestada por las federaciones de las industrias metalúrgicas y textiles, decidió que los decretos de extensión de los convenios colectivos de estos sectores serían aplicables exclusivamente a los trabajadores afiliados a los sindicatos que los han suscrito. Es decir, no se extendieron ni a los trabajadores representados por las federaciones que manifestaron su oposición ni a los trabajadores sin afiliación sindical. En cuanto a la extensión del convenio firmado con los trabajadores de la industria gráfica, teniendo en cuenta la irreductible oposición de la Federación de Industrias Gráficas, que aportó la prueba - aunque según el Gobierno no concluyente - de su representatividad, no se ha emitido aviso alguno de decreto.

C. Conclusiones del Comité

1. 214. El Comité observa que el presente caso se refiere a ciertos decretos de extensión de convenios colectivos que las autoridades públicas habrían promulgado cuando los convenios colectivos en causa habrían sido concluidos por organizaciones minoritarias en los sectores de la panificación y de los correos y telecomunicaciones.
2. 215. El Comité, como lo hace observar el Gobierno, examinó ya una, cuestión análoga en el caso núm. 1087, correspondiente también a, Portugal, donde se trataba del sector textil. Tuvo entonces la; ocasión de indicar que antes de pronunciar la extensión de un convenio colectivo, y frente a la oposición de una organización que declaraba representar a la gran mayoría de los trabajadores de un sector a un, acuerdo que estimaba poco progresista, el Gobierno hubiera podido proceder a una verificación objetiva de la representatividad de las asociaciones profesionales en causa, dado que en ausencia de tal verificación la extensión de un convenio podía ser impuesta a todo un sector de actividad contra la propia opinión de la organización mayoritaria de la categoría de trabajadores a que se destinaba el convenio ampliado y limitar así el derecho de negociación voluntaria de dicha organización mayoritaria. En mayo de 1982 el Consejo de Administración, por recomendación del Comité, expresó su esperanza de que en el futuro podría evitarse una situación semejante.
3. 216. En el presente caso el Comité observa que los decretos de extensión fueron promulgados en noviembre de 1981 y en marzo de 1982, es decir, antes del examen del caso núm. 1087 por el Comité de Libertad Sindical en mayo de 1982, y que desde entonces el Gobierno asegura no haber publicado ningún otro decreto de extensión en las condiciones que habían sido objeto del conflicto. Además, el Gobierno precisa que así fue para la metalurgia, los textiles y las industrias gráficas.
4. 217. Además, el Comité observa que el Gobierno indica que, tras la publicación de los decretos de extensión objeto de oposición, se entablaron nuevos procedimientos de negociación colectiva en la industria de la panificación y en el seno de la Empresa Pública de Correos y Telecomunicaciones, y que las asociaciones sindicales afiliadas a la CGTP-IN participaron en ellos.
5. 218. En consecuencia, el Comité recuerda la importancia que concede al principio de que no se menoscabe el derecho de negociación voluntaria de una organización representativa y, por tanto, la necesidad de que las autoridades públicas, antes de promulgar un decreto de extensión de convenio colectivo impugnado, dispongan de vías y medios que permitan proceder a la verificación objetiva de la representatividad de las organizaciones profesionales mayoritarias. El Comité estima, en efecto, como la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones siempre lo ha declarado, que los empleadores deberían reconocer, a los fines de la negociación colectiva, las organizaciones representativas de los trabajadores que emplean y que, si la legislación nacional establece mecanismos para la representación de los intereses profesionales de toda una categoría de trabajadores, tal representación debería recaer normalmente en la organización mayoritaria de la categoría respectiva, y los gobiernos deberían abstenerse de toda intervención que pudiera llegar a desvirtuar dicho principio.
6. 219. En el caso presente, el Comité toma nota de que los decretos de extensión relativos al sector de la panificación y al de correos y telecomunicaciones fueron promulgados antes de la adopción de la recomendación que él había formulado sobre la materia en un caso análogo, y que se hallan en curso nuevas negociaciones en los sectores profesionales en causa. El Comité toma nota con interés asimismo que, desde entonces, el Gobierno no ha publicado avisos de extensión de convenios colectivos a los trabajadores representados por las federaciones que han manifestado su oposición, ni a los trabajadores sin afiliación sindical en los sectores de la metalurgia, los textiles y las artes gráficas.
7. 220. El Comité expresa, sin embargo, la firme esperanza de que en un futuro próximo se implantará un sistema de protección que permita evitar la repetición de tales situaciones conflictivas.

Recomendación del Comité

1. 221. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe el presente informe y, en particular, las conclusiones siguientes:
   • a) El Comité recuerda la importancia de que no se menoscabe el derecho de negociación voluntaria de una organización representativa.
   • b) El Comité estima, pues, que las autoridades públicas, antes de promulgar un decreto de extensión de convenio colectivo impugnado, deberían disponer de vías y medios que permitan proceder a la verificación objetiva de la representatividad de las organizaciones profesionales.
   • c) En el caso presente, el Comité observa que los decretos de extensión impugnados en el sector de la panificación y en el de correos y telecomunicaciones fueron promulgados antes de la adopción de la recomendación que él había ya formulado sobre la materia en un caso análogo, y que se hallan en curso nuevas negociaciones en los sectores profesionales en causa. El Comité toma también nota con interés de que, desde entonces, el Gobierno no ha publicado más avisos de decretos de extensión contrarios a la voluntad de los trabajadores interesados.
   • d) El Comité expresa, sin embargo, la firma esperanza de que en un futuro próximo se implantará un sistema de protección que permita evitar la repetición de tales situaciones conflictivas.