Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 236, November 1984

Case No 1248 (Colombia) - Complaint date: 10-NOV-83 - Closed

316. La plainte relative au cas no 1240 figure dans une communication de la Fédération nationale des travailleurs de l'Etat (FENALTRASE) en date du 30 septembre 1983. La FENALTRASE a envoyé des informations complémentaires dans des communications en date du 25 octobre 1983 et du 22 mars 1984. Le gouvernement a répondu par les communications du 22 novembre et du 21 décembre 1983, du 8 février, du 4 mai et du 27 juin 1984.

1. 316. La plainte relative au cas no 1240 figure dans une communication de la Fédération nationale des travailleurs de l'Etat (FENALTRASE) en date du 30 septembre 1983. La FENALTRASE a envoyé des informations complémentaires dans des communications en date du 25 octobre 1983 et du 22 mars 1984. Le gouvernement a répondu par les communications du 22 novembre et du 21 décembre 1983, du 8 février, du 4 mai et du 27 juin 1984.
2. 317. Compte tenu de la contradiction existant entre les allégations de l'organisation plaignante et la réponse du gouvernement concernant la question de la personnalité juridique du syndicat de l'Institut de district pour la protection de l'enfance et de la jeunesse, et conformément à la règle de procédure en vigueur, le BIT a porté à la connaissance de l'organisation plaignante la teneur de la communication du gouvernement datée du 8 février 1984 afin qu'elle présente ses commentaires éventuels. Ceux-ci ont été transmis par la FENALTRASE dans une communication en date du 12 avril 1984, qui a alors été remise au gouvernement.
3. 318. En ce qui concerne le cas no 1248 que le comité a examiné à sa réunion de mai 1984, un rapport intérimaire a été présenté par le comité au Conseil d'administration. [234e rapport du comité, paragr. 623 à 638, approuvé par le Conseil d'administration à sa 226e session (mai-juin 1984).] Le gouvernement a fourni des informations supplémentaires dans des communications en date des 27 juin et 8 août 1984.
4. 319. La Colombie a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l'organisation plaignante dans le cas no 1240

1. 320. Dans ses communications du 30 septembre et du 25 octobre 1983, la FENALTRASE a allégué que le Syndicat de l'Institut de district pour la protection de l'enfance et de la jeunesse (SINTRAIDIPRON), qui avait été constitué le 13 février 1983, s'était vu refuser la personnalité juridique malgré les nombreux recours présentés en vue de l'obtenir. L'organisation plaignante a expliqué que l'Institut était financé par le gouvernement et par des capitaux étrangers et que le directeur de l'Institut s'était toujours opposé à la création d'un syndicat qui, selon lui, porterait un coup fatal à l'Institut, lequel accomplit une oeuvre de charité: il recueille les enfants et les adolescents abandonnés. D'après l'organisation plaignante, divers moyens ont été employés - pressions politiques, cadeaux personnels - pour éviter que le SINTRAIDIPRON obtienne la personnalité juridique.
2. 321. L'organisation plaignante signale également le licenciement de sept dirigeants du syndicat (Raúl Rivera Guzmán, Pastor López, Felipe Jiménez, Uriel Palomino, Lucila Garzón, Hugo Ortiz et Luis Ignacio Puentes) et de huit membres fondateurs (Rosana Angel de Lara, Fernando Fierro, Ana Elvia Gómez, Marco Tulio Alarcón, Antonio Ricón, Alberto Rincón, Marta Arias et Carlos Campos).
3. 322. Dans une communication ultérieure en date du 22 mars 1984, l'organisation plaignante a indiqué qu'aucune solution n'avait été apportée aux faits allégués.
4. 323. Le gouvernement ayant signalé, dans une communication du 8 février 1984, que le SINTRAIDIPRON avait obtenu la personnalité juridique par la décision no 00030 prise par le ministère du Travail et de la Sécurité sociale le 5 janvier 1984, le BIT a envoyé copie de ladite décision à l'organisation plaignante pour qu'elle formule ses commentaires. L'organisation plaignante a répondu le 12 avril 1984 que la décision no 00030 du 5 janvier 1984 avait été contestée le 11 janvier par l'un des juristes de l'Administration de district et que le ministère du Travail n'avait toujours pas résolu l'affaire. En attendant, le syndicat ne pouvait pas fonctionner et ses dirigeants étaient toujours licenciés.

B. Examen antérieur du cas no 1248

1. 324. Après avoir examiné ce cas à sa réunion de mai-juin 1984, le comité a présenté les recommandations suivantes concernant les allégations qui étaient restées en instance:
   • Le comité prie le gouvernement de préciser quels ont été les motifs concrets des "déclarations d'annulation de nomination" (c'est-à-dire des licenciements) de 23 membres et de trois dirigeants (président, secrétaire et trésorier) du Syndicat du Fonds de roulement des douanes.
   • Le comité prie le gouvernement de répondre aux allégations relatives aux licenciements des présidents des sections de Santander et de la Guajira du Syndicat de la Caisse nationale de prévoyance, et aux allégations concernant le licenciement de Hernán Sánchez, Guillermo Osorio et Francisco Balbín Arango, respectivement président, secrétaire et trésorier du Syndicat des employés des entreprises publiques de Medellín.
2. 325. L'organisation plaignante avait signalé que les personnes susmentionnées avaient été licenciées du Syndicat du Fonds de roulement des douanes suite à la dénonciation par le syndicat de certaines irrégularités.
3. 326. L'organisation plaignante avait signalé, en outre, au sujet du licenciement des trois dirigeants du Syndicat des entreprises publiques de Medellín qu'en 1981, alors que se négociait le cahier de revendications, ceux-ci avaient été arrêtés à la demande de la direction de l'entreprise puis condamnés à 90 jours d'emprisonnement. En conséquence de cette décision, des démarches avaient été entamées pour obtenir la levée de l'immunité syndicale qui les protégeait et, un an plus tard, le jugement avait été prononcé à l'encontre de ces dirigeants, qui furent licenciés par la direction.

C. Réponse du gouvernement

1. 327. Pour ce qui est du cas no 1240, le gouvernement avait déclaré dans sa communication du 22 novembre 1983 que, lorsqu'il était saisi d'une demande d'octroi de la personnalité juridique, le ministère du Travail et de la Sécurité sociale analysait uniquement les aspects juridiques de la demande, et qu'il se prononçait indépendamment de toute influence extérieure.
2. 328. Dans sa communication du 21 décembre 1983, le gouvernement avait ajouté que la personnalité juridique avait tout d'abord été refusée au SINTRAIDIPRON, du fait que certaines de ses dispositions statutaires constituaient une violation flagrante des dispositions du Code du travail relatives à l'ordre public. Par ailleurs le gouvernement avait déclaré que la question de savoir si les fonctionnaires de district (dont font partie les travailleurs de l'Institut de district pour la protection de l'enfance et de la jeunesse) étaient des agents publics ou des travailleurs officiels de l'administration (catégorie soumise à un régime juridique différent en matière de syndicalisation et de négociation collective) était encore en instance et que le ministère ne pouvait se prononcer sur la personnalité du syndicat avant que le Conseil d'Etat ne prenne une décision sur la question.
3. 329. Dans ses communications du 4 février, du 4 mai et du 27 juin 1984, le gouvernement a déclaré qu'en vertu de la décision no 00030 du 5 janvier 1984 (que le gouvernement a joint en annexe) la personnalité juridique a été octroyée à SINTRAIDIPRON à la condition que ses statuts soient mis en conformité avec la législation en vigueur. Cependant, poursuit le gouvernement, un appel a été interjeté contre ladite décision conformément aux règles en vigueur et cet appel est toujours en instance car il doit être soumis à l'examen du Conseil d'Etat. Celui-ci dira si les fonctionnaires du district de Bogotá sont des agents publics ou des travailleurs de l'Administration et définira ainsi le régime légal qui leur est applicable. Le ministère du Travail devra se conformer à cette décision.
4. 330. Pour ce qui est des allégations de licenciement survenus à l'Institut de district pour la protection de l'enfance et de la jeunesse (IDIPRON), le gouvernement déclare que la nomination de MM. Felipe Jiménez, Uriel Palomino et Hugo Ortiz a été annulée par le maire de Bogotá dans l'exercice du pouvoir discrétionnaire en matière de recrutement et de licenciement que la loi lui confère.
5. 331. Le gouvernement signale en outre que, sur la liste des employés prétendument licenciés que l'organisation plaignante a présentée, figurent le nom de M. Alberto Rincón, qui n'a jamais été un fonctionnaire de l'Institut, et ceux de MM. Fernando Fierro et Marco Tulio Alarcón, qui ne sont ni membres ni membres fondateurs du syndicat.
6. 332. Le gouvernement indique que, dans la législation du travail applicable aux agents publics, la notion de licenciement n'existe pas; la cessation de service se produit notamment par déclaration d'annulation des nominations. L'autorité chargée du recrutement, à savoir le maire de Bogotá dans le cas d'IDIPRON, est habilitée à recruter et à licencier librement les fonctionnaires lorsque des motifs de service ou l'intérêt public le réclament.
7. 333. Le gouvernement ajoute, d'autre part, que les fonctionnaires dont la nomination a été annulée ont entamé auprès des tribunaux du travail une procédure en vue d'obtenir une indemnité de licenciement et que ces annulations de nomination étaient motivées non pas par leur fonction syndicale mais par la nécessité d'améliorer la prestation d'un service public tel que celui qui est assuré par IDIPRON.
8. 334. En ce qui concerne le cas no 1248, le gouvernement fait observer que les déclarations d'annulation de nomination de certains employés du Fonds de roulement des douanes n'ont été motivées que par les besoins du service, c'est-à-dire les conditions requises pour une meilleure prestation du service du Fonds de roulement des douanes. Pour que l'Etat puisse garantir la prestation satisfaisante des services qui relèvent de sa compétence, la législation nationale a conféré aux autorités le droit de recruter et de licencier librement les fonctionnaires attachés aux différents organismes publics et ce pouvoir est discrétionnaire: en d'autres termes, les autorités ont toute latitude pour faire valoir les besoins du service (qui peuvent être entravés par des facteurs liés à la moralité, à l'efficacité, etc.) et doivent, par conséquent, pouvoir recruter ou licencier d'urgence du personnel. Etant donné que ce pouvoir est discrétionnaire, la décision administrative par laquelle un fonctionnaire est congédié n'a pas à être motivée expressément, car la loi autorise que les motifs soient évalués en toute liberté par l'autorité qui est à l'origine de la décision. Ces idées ont été exposées à quatre représentants de FENALTRASE par le directeur général du Fonds, qui les a reçus dans son bureau au mois de septembre 1983. Le Fonds de roulement des douanes a renoncé aux services de certains de ses employés en conformité avec la loi et dans l'exercice, du pouvoir susmentionné, puisque ceux-ci ne faisaient pas partie du cadre permanent des fonctionnaires de l'Administration et ne bénéficiaient d'aucune immunité juridique spéciale. Il convient de préciser que le ministère du Travail et de la Sécurité sociale n'est pas en droit de demander au directeur général du Fonds quels ont été les motifs concrets et particuliers qui l'ont poussé à déclarer l'annulation de chacune des nominations, car il n'est pas habilité à intervenir dans l'exercice d'une attribution que la loi accorde audit fonctionnaire.
9. 335. Le gouvernement déclare aussi que les motifs du licenciement d'un fonctionnaire engagé à des conditions prévoyant la liberté de recrutement et de licenciement ne peuvent en aucun cas être liés à sa fonction ou à ses activités syndicales. Si un fonctionnaire fait l'objet d'une déclaration d'annulation de nomination du seul fait qu'il est syndicaliste, l'instance judiciaire compétente du contentieux administratif pourra, dès que la raison de l'annulation lui aura été prouvée, ordonner la réintégration du fonctionnaire et condamner l'organisme qui a prononcé l'annulation au règlement des indemnités qui lui seraient dues.
10. 336. En ce qui concerne MM. Hernán Sánchez, Guillermo Osorio et Francisco Baldín Arango, le gouvernement déclare qu'il ne s'agissait pas d'agents publics engagés à des conditions prévoyant la liberté de recrutement et de licenciement mais de travailleurs de l'Administration et, avant de renoncer à leurs services, il a fallu lever au préalable leur immunité syndicale, conformément aux normes juridiques en vigueur. En conséquence, l'entreprise s'est prévalue de la jurisprudence qui autorisait la fin de la relation de travail, garantissant ainsi le respect des droits des travailleurs.
11. 337. Enfin, le gouvernement signale, au sujet des licenciements des présidents des sections de Santander et de La Guajira du Syndicat de la Caisse nationale de prévoyance, que leurs nominations ont été annulées pour raisons de service, en vertu du droit de libre nomination et destitution des fonctionnaires.

D. Conclusions du comité

1. 338. En ce qui concerne la personnalité juridique du SINTRAIDIPRON, le comité note que, par la décision administrative no 00030 du 5 janvier 1984, la personnalité juridique a été accordée à cette organisation syndicale à condition que ses statuts soient mis en conformité avec la loi. Le comité note également que ladite décision a fait l'objet d'un appel qui est encore en instance car il doit être soumis à l'examen du Conseil d'Etat dont la décision déterminera si les travailleurs du district de Bogotá (dont font partie les travailleurs du SINTRAIDIPRON) sont des agents publics ou des travailleurs de l'Administration, et définira ainsi le régime juridique applicable. Le ministère du Travail devra se conformer à cette décision. Dans ces conditions, le comité prie le gouvernement de le tenir informé de la teneur de la décision du-Conseil d'Etat et exprime l'espoir que le SINTRAIDIPRON jouira très prochainement de la personnalité juridique.
2. 339. Pour ce qui est des déclarations d'annulation de nomination prononcées à l'Institut de district pour la protection de l'enfance et de la jeunesse (IDIPRON), le comité note que, selon le gouvernement, elles ont été motivées non pas par la fonction syndicale des personnes concernées, mais par la nécessité d'assurer une meilleure prestation du service public offert par cet institut, et qu'elles ont été décidées par le maire de Bogotá en vertu de son pouvoir de recruter et de licencier librement les fonctionnaires. Le comité note également que le gouvernement déclare, contrairement au dire de l'organisation plaignante, que M. Alberto Rincón n'était pas un fonctionnaire d'IDIPRON et que MM. Fernando Fierro et Marco Tulio Alarcón ne sont ni des membres ni des membres fondateurs du syndicat. Le comité déplore que le gouvernement n'ait pas indiqué les motifs concrets des déclarations d'annulation de nomination de sept dirigeants et de cinq membres fondateurs du syndicat et qu'il se soit borné à déclarer, de manière générale, que leur licenciement n'était pas fondé sur leurs activités syndicales, mais qu'il avait été décidé en application du droit de recruter et de licencier librement des fonctionnaires lorsque des raisons de service ou l'intérêt public le réclament. Dans ces conditions, étant donné que, d'après les déclarations du gouvernement, les intéressés semblent avoir accepté la déclaration d'annulation de nomination puisqu'ils ont entamé devant les tribunaux une procédure en vue d'obtenir une indemnité de licenciement, le comité désire insister pour que l'exercice du droit de recruter et de licencier librement les agents publics non inscrits au cadre permanent de l'administration ne soit en aucun cas motivé par la fonction ou les activités syndicales de ceux-ci et que la législation prévoie des garanties dans ce sens. par exemple en établissant des procédures de recours en cas d'annulation de nomination d'un agent public considérée comme une discrimination antisyndicale de sorte qu'il appartienne à l'administration ou aux autorités publiques en cause de prouver que la décision n'est pas liée aux activités syndicales de la personne en question.
3. 340. En ce qui concerne les déclarations d'annulation de nomination de 23 membres et de trois dirigeants (président, secrétaire et trésorier) du Fonds de roulement des douanes et des présidents des sections de Santander et de La Guajira du Syndicat de la Caisse nationale de prévoyance, le comité prend note des déclarations du gouvernement qui sont semblables en substance à celles qu'il a formulées au sujet des annulations de nomination à IDIPRON. Le comité note en particulier que le pouvoir de recruter et de licencier librement, et pour des raisons de service, les fonctionnaires non inscrits au cadre permanent de l'Administration est discrétionnaire et que la décision administrative par laquelle un fonctionnaire est congédié ne doit pas être motivée expressément. Dans ces circonstances, le comité réitère les principes exprimés au paragraphe précédent.
4. 341. Pour ce qui est du licenciement de MM. Hernán Sánchez, Guillermo Osorio et Francisco Baldín, dirigeants du Syndicat des employés des entreprises publiques de Medellín, le comité relève que l'autorité judiciaire a autorisé la cessation de la relation de travail, une fois levée l'immunité syndicale.

Recommandation du comité

1. 342. Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration d'approuver le présent rapport et, en particulier, les conclusions suivantes:
   • a) Le comité exprime l'espoir que le SINTRAIDIPRON jouira très prochainement de la personnalité juridique et prie le gouvernement de l'informer de la décision du Conseil d'Etat à cet égard.
   • b) Le comité souligne que l'exercice du droit de recruter et de licencier librement des agents publics non inscrits au cadre permanent de l'administration ne doit en aucun cas être motivé par la fonction ou les activités syndicales de ceux-ci, et que la législation devrait prévoir des garanties dans ce sens: par exemple en établissant des procédures de recours en cas d'annulation de nomination d'un agent public considérée comme une discrimination antisyndicale de sorte qu'il appartienne à l'administration ou aux autorités publiques en cause de prouver que la décision n'est pas liée aux activités syndicales de la personne en question.