Definitive Report - Report No 246, November 1986

Case No 1378 (Bolivia (Plurinational State of)) - Complaint date: 02-SEP-86 - Closed

1. 128. En un telegrama de 2 de septiembre de 1986, la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) presentó una queja contra el Gobierno boliviano por violación de los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT. La Federación Sindical Mundial (FSM) y la Confederación Mundial del Trabajo (CMT) enviaron alegatos sobre violaciones de la libertad sindical en Bolivia en comunicaciones fechadas respectivamente el 1. y el 5 de septiembre de 1986. En una comunicación complementaria de 22 de septiembre de 1986, la CIOSL transmitió otras informaciones. El Gobierno respondió a los alegatos por cartas de 18 de septiembre y de 7 de octubre de 1986.
2. 129. Bolivia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 130. En su telegrama de 2 de septiembre de 1986, la CIOSL declara haber sido informada por la Central Obrera Boliviana (COB) de la adopción el 28 de agosto por el Gobierno boliviano de graves medidas en contra de los trabajadores bolivianos, a saber la aplicación del estado de sitio por un período de 90 días, suprimiendo así las libertades y los derechos sindicales. Las medidas se adoptaron ante la llegada de una marcha de los mineros hacia la capital del país, La Paz, para protestar contra los proyectos del Gobierno de cerrar ciertos centros mineros y de privatizar otros. La COB decretó una huelga general contra estas medidas; el Gobierno prohibió esta huelga y detuvo a 162 dirigentes, en su mayoría dirigentes sindicales que luego fueron deportados a otras localidades del país (Puerto Rico, San Joaquén y Magdalena) .
2. 131. La carta de la FSM fechada el 1. de septiembre de 1986 da cuenta de las consecuencias sociales para Bolivia de la política del Fondo Monetario Internacional (FMI), el cual envió recientemente una delegación a Bolivia con objeto de analizar la política económica del Gobierno. La aplicación estricta de severas medidas de austeridad ha sido la condición para el otorgamiento por el FMI de un préstamo de 75 millones de dólares, destinado a cubrir el déficit de la balanza de pagos del país. El Gobierno boliviano en consecuencia dispuso el cierre de empresas declaradas no rentables, en particular dos minas de estaño en Oruro, y la interrupción del funcionamiento normal de cinco otras minas de estaño en Potosí; a causa de esto, fueron despedidos alrededor de 20 000 trabajadores. Al mismo tiempo, se decidió la privatización de la industria minera. Ante la perspectiva de perder su empleo, más de 5 000 mineros de Oruro y de Potosí se declararon en huelga para solicitar que continúe la administración estatal de las minas y protestar contra las medidas gubernamentales de austeridad. En esta situación, el Gobierno declaró el estado de sitio y detuvo a más de 200 organizadores de la huelga de los mineros, la cual, según la FSM, contaba con amplio apoyo de las organizaciones populares y sindicales. La FSM agrega que más de cien de estas personas fueron confinadas a zonas inhóspitas, lo que constituye una restricción a la libertad de movimiento incompatible con el libre ejercicio de los derechos sindicales. La organización sindical menciona, además, que entre los detenidos se encuentran José María Palacios, Aldo Flores y Felipe Tapia, dirigentes de la COB, así como Andrés Soliz Rada, secretario ejecutivo de la Federación de Trabajadores de la Prensa de Bolivia (FTPB). En opinión de la FSM, el Gobierno declaró el estado de sitio bajo el pretexto de que la huelga de mineros era un plan insurreccional de la extrema izquierda para derrocar el gobierno actual de Véctor Paz Estenssoro. El derecho de huelga y el derecho de asociación fueron abolidos y se suspendió el derecho de inviolabilidad del domicilio.
3. 132. En su comunicación de 5 de septiembre de 1986, la CMT subraya por su parte que el Gobierno boliviano instauró el estado de sitio en respuesta a la huelga y a la manifestación pacífica de los miembros del sindicato COB que defendían los intereses legítimos de los trabajadores.
4. 133. Adjunto a una comunicación de 22 de septiembre, la CIOSL envió un análisis jurédico de la COB, fechado en enero de 1986, sobre las diferentes transgresiones a las leyes y Constitución Polética del Estado cometidas por el Gobierno boliviano, en especial mediante la promulgación de los decretos núms. 21060 y 21137. La CIOSL hace valer que, en la actualidad, alrededor de 1 500 mineros se encuentran en huelga de hambre en protesta por el cierre de varios centros mineros y el despido de centenares de trabajadores. La organización querellante agrega que el estado de sitio limita considerablemente la libertad y los derechos sindicales.

B. Respuesta del Gobierno

1. 134. El 18 de septiembre de 1986, la Misión Permanente de Bolivia en Ginebra transmitió una respuesta del ministro consejero encargado de negocios, a la cual se adjuntaba un acuerdo fechado el 13 de septiembre entre el Gobierno y la Federación Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia (FSTMB). En esta comunicación se indica que el estado de sitio fue decretado el 27 de agosto de 1986 por el Gobierno boliviano en conformidad con las normas constitucionales de excepción, para remediar una situación delicada de conmoción interna que ponía en peligro la vigencia del sistema democrático representativo y pluralista en Bolivia; el 13 de septiembre de 1986 el Gobierno puso en libertad a los 162 dirigentes sindicales que habían sido objeto de medidas precautorias de detención, en el marco jurédico del estado de excepción previsto en la Constitución Polética de Bolivia. Se entablaron negociaciones, con la mediación de la más alta jerarquía de la Iglesia católica, entre el Gobierno y la Federación Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia, y se llegó a un acuerdo de base sobre la aplicación de un sistema de descentralización de la Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL), principal empresa autónoma de producción minera en Bolivia.
2. 135. En una segunda comunicación fechada el 7 de octubre de 1986, el ministro consejero encargado de negocios proporcionó precisiones complementarias. Indica que se dictó el decreto supremo núm. 21377 de 25 de agosto de 1986 a fin de establecer un sistema de descentralización con participación de los trabajadores mineros, con el objetivo de atenuar los déficit operacionales en la minería estatal. Se hacía necesario salvaguardar la industria minera de Bolivia, inmersa en una crisis estructural agravada por la inestabilidad del mercado internacional del estaño, principal producto minero de exportación del país. Las medidas adoptadas para ello provocaron de parte de la Federación Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia una reacción violatoria del ordenamiento jurédico nacional, incluso de los Convenios núms. 87 y 98, al organizar una marcha de trabajadores mineros en dirección de La Paz, la cual - siempre según el Gobierno - desde sus inicios excedía claramente los propósitos de legítima protesta sindical para convertirse en un acto destinado a promover una conmoción social susceptible de desestabilizar al Gobierno de Bolivia e interrumpir, en consecuencia, el proceso democrático del país, que desde 1982 ha supuesto tantos sacrificios para el pueblo boliviano. Esta marcha sindical de protesta se transformó en una manifestación anticonstitucional grave contra el orden público y llevó al Gobierno de Bolivia, conforme a la Constitución, a declarar el estado de sitio mediante decreto supremo núm. 21378 de 27 de agosto de 1986. Superada la situación de emergencia, el Gobierno entabló diálogo con la FSTMB, gracias a la mediación de la Conferencia Episcopal Boliviana, y se firmó un acuerdo para proceder a la ordenada descentralización de la empresa estatal de la minería boliviana, la COMIBOL.

C. Conclusiones del Comité

1. 136. El Comité observa que este caso se refiere principalmente a la declaración, el 27 de agosto de 1986 por el Gobierno boliviano, del estado de sitio, acarreando medidas de excepción que afectan los derechos sindicales de los trabajadores. El Comité toma nota de la declaración del Gobierno, según la cual el estado de sitio entró en vigor en conformidad a la Constitución, con miras a poner fin a perturbaciones internas. El Comité observa que el Capítulo IV del Título Segundo de la Constitución Polética del Estado de Bolivia, relativo a la conservación del orden público, habilita al jefe del poder ejecutivo, con acuerdo del Consejo de Ministros, a declarar el estado de sitio en casos de conmoción interna o guerra internacional, por un período de noventa días (artículo 111). El estado de sitio no entraña la suspensión de hecho de todas las garantías constitucionales, sino permite solamente que las personas fundadamente acusadas de conspirar contra el orden público (artículo 112, párrafo 3) sean detenidas o llevadas a comparecer por un período de 48 horas, o sean confinadas a departamentos donde no exista el riesgo de que puedan perturbar el orden público (artículo 112, párrafo 4).
2. 137. Dichas medidas se adoptaron tras una huelga y una manifestación cuyo carácter pacífico señalado por los querellantes no fue impugnado por el Gobierno, organizadas por los trabajadores para defender sus empleos amenazados por la decisión del Gobierno boliviano de cerrar las minas de estaño en seguimiento de las recomendaciones del FMI. El Comité lamenta que estos acontecimientos pacíficos dieran lugar a detenciones de dirigentes sindicales o a su relegación, habida cuenta de que los trabajadores deben poder ejercer libremente sus actividades sindicales. Por lo que se refiere a las detenciones, el Comité observa en todo caso que, según el Gobierno, las personas retenidas o relegadas fueron todas puestas en libertad total.
3. 138. Aunque comprueba que las medidas de excepción adoptadas por el Gobierno boliviano con miras a remediar una situación temporal difícil fueron conformes a la Constitución de Bolivia, el Comité subraya que el ejercicio pacífico (huelga y manifestación) de los derechos sindicales por los trabajadores no debería llevar a detenciones y a relegaciones. Sin embargo, el Comité debe reconocer que le es difícil en este caso, en vista de las informaciones de que dispone, forjarse una opinión sobre los objetivos de los trabajadores participantes en la marcha de protesta hacia La Paz; si acaso, como lo afirma el Gobierno, la manifestación tenía por objeto desestabilizar la democracia boliviana y el gobierno del Presidente Paz Estenssoro, o únicamente expresar las reivindicaciones legítimas de los trabajadores decididos a defender su empleo. El Comité recuerda que siempre ha considerado que la detención de dirigentes sindicales por actividades ligadas al ejercicio de sus derechos sindicales es contraria a los principios de la libertad sindical. Sin embargo, el Comité observa que poco después de dichos acontecimientos fue posible llegar a un acuerdo sobre las minas de estaño entre las autoridades de gobierno y la Federación Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia, para arreglar por la negociación los problemas relativos a este sector (cierre de minas, decisiones sobre la administración que podían afectar a los trabajadores, reintegros, cooperativización de las minas, reestructuración del empleo). Según los términos de este acuerdo, se puso fin a la detención y al confinamiento de ciudadanos detenidos o deportados, y la Federación Sindical levantó la orden de huelga general y de huelgas del hambre relacionadas con el conflicto. Al Comité le parece que entre las partes se instaura un clima de negociación que hará posible desactivar las tensiones sociales.
4. 139. Si bien no corresponde al Comité pronunciarse sobre las medidas económicas que un gobierno, siguiendo en esto las recomendaciones expresas del Fondo Monetario Internacional, puede juzgar útiles en una situación difícil para el país, el Comité considera, sin embargo, que al adoptar decisiones que acarrean la pérdida de su empleo para un número importante de trabajadores debería consultarse a las organizaciones sindicales interesadas, con el fin de planificar el porvenir profesional de estos trabajadores de acuerdo con las posibilidades del país.

Recomendación del Comité

1. 140. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe el presente informe y, en particular, las conclusiones siguientes:
   • a) En lo que se refiere al estado de sitio, el Comité, aunque deplora la existencia de una tal situación, observa que no debería exceder los 90 días prescritos por la Constitución boliviana.
   • b) El Comité deplora que, merced a las medidas de excepción previstas por la Constitución, numerosos dirigentes sindicales hayan sido encarcelados o confinados a regiones inhóspitas por haber ejercido pacíficamente actividades sindicales (huelga y marcha de protesta), lo cual es contrario a los principios de libertad sindical. El Comité observa que estas personas disfrutan actualmente de una libertad total.
   • c) El Comité destaca que se firmó un acuerdo entre las autoridades de gobierno y la Federación Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia, con el fin de arreglar mediante la negociación o la consulta con los trabajadores las dificultades correspondientes a la situación económica del sector minero y de proceder a la descentralización de la COMIBOL.
   • d) El Comité desea que las negociaciones iniciadas prosigan activamente y que en el caso presente, en el cual se encuentran amenazados numerosos empleos, se consulte a las organizaciones sindicales sobre las posibilidades de solucionar las dificultades en las minas de estaño y de participar en las decisiones económicas que afectan directamente a los trabajadores en su empleo.