Definitive Report - Report No 273, June 1990

Case No 1521 (Türkiye) - Complaint date: 30-JAN-90 - Closed

1. 19. En comunicaciones de fecha 30 de enero y 28 de febrero de 1990, el Sindicato de Trabajadores de los Ferrocarriles de Turquía (DEMIRYOL-IS) presentó una queja contra el Gobierno de Turquía por violación de los derechos sindicales. Por su parte, la Confederación de Sindicatos de Trabajadores de Turquía (TURK-IS) presentó una queja por los mismos motivos en comunicaciones de fecha 20 de febrero y 13 de marzo de 1990. La Federación Internacional de Trabajadores del Transporte (ITF) apoya la queja de su afiliado, el Sindicato de Trabajadores de los Ferrocarriles de Turquía (DEMIRYOL-IS) en una comunicación de fecha 6 de febrero de 1990.
2. 20. El Gobierno envió sus observaciones y comentarios sobre los alegatos formulados por las organizaciones querellantes en comunicaciones de fecha 10 y 17 de abril de 1990.
3. 21. Turquía no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87); sí ha ratificado, en cambio, el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 22. El Sindicato de Trabajadores de los Ferrocarriles de Turquía (DEMIRYOL-IS) alega que del total de 61 788 trabajadores ocupados en empresas públicas de transportes ferroviarios, 28 000 no tienen la posibilidad de constituir sindicatos o afiliarse a los mismos en razón de su situación de funcionarios públicos o de personal temporero. En efecto, según la organización querellante, tanto la Constitución que consagra el principio de la libertad sindical en su artículo 51, como la ley núm. 2821 de 5 de mayo de 1983 sobre los sindicatos sólo protegen a los "trabajadores" y excluyen de su campo de aplicación a los funcionarios públicos y al personal temporero. Además, prosigue el Sindicato, el decreto ley núm. 399 de 29 de enero de 1990 por el que se modifica el decreto ley núm. 233 prohíbe que los funcionarios públicos y el personal temporero de las empresas públicas, incluidas las empresas de transporte ferroviario, negocien colectivamente sus condiciones de empleo y de salario (artículo 3, d) y deniega al personal temporero todos los derechos sindicales (artículo 14), a saber, afiliación a un sindicato, participación en actividades sindicales, participación, incitación o apoyo a una huelga en violación de los principios de la libertad sindical inscritos en la Constitución de la OIT y el Convenio núm. 98.
2. 23. Por otra parte, el Sindicato aduce que el artículo 29 de la ley núm. 2822 de 5 de mayo de 1983 sobre convenios colectivos del trabajo, huelgas y cierres patronales, que prohíbe la declaración de una huelga, en especial en los transportes ferroviarios u otros transportes públicos o urbanos por riel no se ajusta a los principios de la libertad sindical, los cuales sólo admiten una prohibición de la huelga en los servicios esenciales, a saber, aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población. Según la organización querellante, los servicios de que se trata no pertenecen a la categoría de servicios esenciales en el sentido estricto del término.
3. 24. Por su parte, la TURK-IS aduce que, a largo plazo, el decrero ley núm. 399, que priva de todos los derechos sindicales al personal temporero de las empresas públicas conducirá al desmantelamiento del movimiento sindical. La TURK-IS indica que, en efecto, en cumplimiento de un decreto análogo, el decreto núm. 233, adoptado el año anterior, unos 200 000 trabajadores del sector público han perdido su estatuto de "trabajadores" y han sido clasificados automáticamente en la categoría de "personal temporero"; a pesar de la declaración de inconstitucionalidad del decreto núm. 233 pronunciada por el Tribunal Constitucional, el Gobierno promulgó el 29 de enero de 1990 el decreto ley núm. 399 cuyas disposiciones son análogas a las que se han declarado inconstitucionales y violan el Convenio núm. 98. La TURK-IS señala que este decreto, adoptado y promulgado por el Consejo de Ministros en virtud de la ley sobre poderes especiales, se examina actualmente en el Parlamento, de conformidad con el procedimiento aplicable en estas circunstancias.

B. Respuesta del Gobierno

1. 25. En su respuesta, el Gobierno declara que los únicos empleados de las empresas públicas privados de derechos sindicales son los que pertenecen a la categoría de funcionario público o empleado temporero, categoría determinada de conformidad con las disposiciones de las leyes núms. 3173 y 5616, adoptadas, respectivamente, en 1937 y 1950, años en que los derechos sindicales no se reglamentaban en forma detallada en la legislación turca. En esas circunstancias, prosigue el Gobierno, los decretos núms. 233 y 399, que sólo conciernen a estas personas, no pueden considerarse como voluntad por parte del Gobierno de restringir los derechos sindicales inscritos en la Constitución y otras leyes relativas al personal de la categoría de "trabajadores", sino como una medida encaminada a garantizar las necesidades de los servicios prestados por las empresas de que se trata.
2. 26. Por otra parte, el Gobierno indica que los decretos considerados no obligan a un "trabajador" a cambiar su situación por la de temporero cuando él mismo no lo pide; de hecho, las personas con estatuto de funcionario público son los que han pedido el cambio porque los decretos núms. 233 y 399 les garantizan condiciones de remuneración más favorables que la ley núm. 657 sobre los funcionarios públicos. En los ferrocarriles, unos 17 000 funcionarios públicos se han acogido a esta medida. Por consiguiente, es inexacto afirmar, como hace la TURK-IS, que 200 000 "trabajadores" de las empresas públicas se han convertido en "temporeros", cuando el número de "trabajadores" en el sector público ascendía a 391 644 en 31 de diciembre de 1985, 387 339 en 31 de diciembre de 1986, 385 224 en 31 de diciembre de 1987 y 379 777 en 31 de diciembre de 1989. En lo que atañe a los ferrocarriles, el Gobierno declara que ninguno de los 28 297 "trabajadores" ocupados en estas empresas ha cambiado su situación o ha sido obligado a hacerlo y que, como "trabajadores" todos se benefician de los derechos sindicales que les reconoce la legislación turca.
3. 27. El Gobierno añade además que, de conformidad con el artículo 60, el decrero núm. 399 sólo entrará en vigor después de su ratificación por el Parlamento y que ello refuta los alegatos de la TURK-IS. Por otra parte, el Gobierno señala que el DEMIRYOL-IS envió una circular al personal temporero en la que se ponía de relieve esta disposición del decreto y se invitaba a todo el personal temporero a sindicarse. Sin embargo, el Gobierno subraya que es prematuro prever lo que ocurrirá con este decreto; todo empleado que no sea un trabajador no está protegido por el Convenio núm. 98 y, si los funcionarios públicos y el personal temporero de las empresas públicas no tienen la posibilidad de participar en actividades sindicales, en huelgas o en negociaciones colectivas, esa prohibición ha de considerarse dentro del marco de las disposiciones del artículo 6 del Convenio núm. 98.
4. 28. En lo que se refiere a la prohibición del derecho de huelga en los transportes por ferrocarril u otros transportes urbanos por riel, en virtud del artículo 29 de la ley núm. 2822, el Gobierno estima que esta prohibición se ajusta a los principios de la libertad sindical, puesto que se trata de servicios esenciales cuya interrupción puede poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población, y que es apropiada habida cuenta de las circunstancias nacionales, como dispone el artículo 4 del Convenio núm. 98.

C. Conclusiones del Comité

1. 29. El Comité observa que las quejas se centran en tres puntos: 1) la denegación de los derechos sindicales a los funcionarios públicos y empleados temporeros de las empresas públicas; 2) la denegación del derecho de negociación colectiva a estas dos categorías de empleados; 3) la prohibición de recurrir a la huelga en el sector de los transportes por ferrocarril.
2. 30. Respecto de la primera parte de la queja, el Comité advierte que, en virtud del artículo 51 de la Constitución de Turquía, sólo los "trabajadores" disfrutan del derecho de constituir organizaciones sindicales para la promoción y defensa de los derechos económicos y sociales de sus miembros, lo cual parece excluir de este derecho constitucional a los funcionarios públicos que se rigen por un estatuto especial y concretamente, como alega el DEMYRIOL-IS, a las personas que trabajan en empresas públicas que tienen la consideración de funcionarios públicos. En su respuesta, el Gobierno no niega este alegato pero indica que el personal de las empresas públicas con estatuto de funcionario público es limitado y se determina de conformidad con las leyes adoptadas antes de la reglamentación de los derechos sindicales en Turquía. El Comité comprueba no obstante que el decreto núm. 399 propone en su artículo 3, b) la revisión de esta categoría de personal.
3. 31. En lo que atañe a los empleados temporeros de las empresas públicas, el Comité, habida cuenta de las informaciones contradictorias de que dispone, no puede confirmar ni rechazar el alegato con arreglo al cual este personal está excluido del campo de aplicación de la ley núm. 2821 de 5 de mayo de 1983 sobre los sindicatos.
4. 32. Sin embargo, el Comité constata que si el decreto núm. 399 se adopta, se denegará a este personal, en cumplimiento del artículo 14, todos los derechos sindicales, a saber: el derecho de sindicación, el derecho a una actividad sindical, el derecho a declarar una huelga, fomentarla, participar en la misma o apoyar su iniciativa o desarrollo. Por otra parte, el Comité llega a la conclusión de que, habida cuenta de los alegatos de las organizaciones querellantes, que no han sido desmentidos, un decreto ley, el decreto núm. 233, adoptado el año anterior y luego considerado como inconstitucional contenía disposiciones análogas.
5. 33. En estas circunstancias, el Comité recuerda la importancia que atribuye al principio de la libertad sindical con arreglo a la cual todos los trabajadores, sin ninguna distinción, y en especial cualquiera que sea su situación jurídica, incluidos los funcionarios públicos y los empleados temporeros, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a las mismas. Por esta razón, el Comité pide al Gobierno que modifique las disposiciones de la legislación actual o propuesta que son incompatibles con estos principios para garantizar al personal de las empresas públicas con estatuto de funcionario público o empleado temporero el derecho de constituir organizaciones de su elección y afiliarse a las mismas, así como que tenga a bien informarle sobre la evolución de la situación en la materia.
6. 34. En lo que se refiere al segundo aspecto de la queja, el Comité entiende a la luz de las informaciones disponibles que el personal de las empresas públicas con categoría de funcionario público está excluido del campo de aplicación de la legislación sobre la negociación colectiva (ley núm. 2822 de 5 de mayo de 1983) por no ser "trabajadores" de conformidad con esta ley y que, habida cuenta de las informaciones disponibles, sus condiciones de empleo y de remuneración se reglamentan de conformidad con el estatuto núm. 657 de la administración pública. Por otra parte, el decreto núm. 399 tiene por objeto prohibir a esta categoría de personal y a los empleados temporeros de las empresas públicas el derecho de negociar colectivamente sus condiciones de empleo y remuneración (artículo 3, d) del decreto núm. 399).
7. 35. En esas condiciones, el Comité recuerda que el Convenio núm. 98 permite en efecto, en su artículo 6 la exclusión de los funcionarios públicos en la administración del Estado. Sin embargo, el Comité ha señalado, de la misma manera que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, que si bien puede admitirse que la noción de funcionario público puede variar en cierta medida en los diferentes sistemas jurídicos, la exclusión del campo de aplicación del Convenio de los funcionarios no adscritos a la administración del Estado, aun cuando tengan el mismo estatuto que el de los funcionarios públicos cuyas actividades son propias de la administración del Estado, es contraria a las exigencias del Convenio; por tanto, sería conveniente establecer una distinción entre los funcionarios públicos ocupados en los diferentes puestos de los ministerios u otros organismos gubernamentales comparables, por una parte, y, por otra, las personas ocupadas por el Gobierno, las empresas públicas o las demás instituciones públicas autónomas.
8. 36. El Comité señala además a la atención del Gobierno el hecho de que ninguna disposición del Convenio núm. 98 autoriza la exclusión del personal temporero de su campo de aplicación.
9. 37. Por esta razón, el Comité pide al Gobierno que modifique las disposiciones de la legislación nacional, en especial las del decreto núm. 399, para que se reconozca a los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado y a los empleados temporeros de las empresas públicas el derecho de negociación colectiva de conformidad con el artículo 4 del Convenio núm. 98. El Comité señala este aspecto del caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
10. 38. En lo que se refiere a la última parte de la queja, a saber, la prohibición del derecho de huelga en los transportes ferroviarios y demás transportes urbanos por riel, de conformidad con el artículo 29 de la ley núm. 2822, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno con arreglo a la cual esta prohibición se justifica porque se trata de servicios cuya interrupción podría poner en peligro, la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población habida cuenta de las circunstancias nacionales. El Comité desea subrayar que la referencia a las circunstancias nacionales en los instrumentos internacionales relativos a los derechos sindicales tiene por objeto permitir que los gobiernos tengan en cuenta la situación nacional en la aplicación de los derechos que han de promover, pero que ello no puede justificar una prohibición de estos derechos.
11. 39. Por consiguiente, el Comité señala a la atención del Gobierno que a su juicio los trabajadores de las empresas de transportes ferroviarios o demás transportes urbanos por riel - independientemente de su situación jurídica - no desempeñan una actividad esencial en el sentido que le da a este término el Comité de Libertad Sindical y que deberían por tanto poder recurrir a la huelga para defender sus intereses. Sin embargo, el Comité no excluye la posibilidad de que pueda organizarse en estas empresas un servicio mínimo con miras a garantizar las actividades estrictamente esenciales para la seguridad de las instalaciones o la prevención de los accidentes con la participación de las organizaciones de trabajadores de que se trate. Así pues, el Comité espera que el Gobierno modificará su legislación, de conformidad con los principios de la libertad sindical, con arreglo a la cual los trabajadores han de poder recurrir a la huelga para defender sus intereses cuando no desempeñan actividades esenciales en el sentido estricto del término.

Recomendación del Comité

1. 40. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que se modifiquen las disposiciones de la legislación nacional actualmente en vigor y las que se han previsto adoptar, con objeto de permitir al personal de las empresas públicas con categoría de funcionario público o de empleado temporero constituir las organizaciones de su elección y afiliarse a las mismas, y ruega al Gobierno que tenga a bien informarle de la evolución de la situación a ese respecto;
   • b) recordando que únicamente los funcionarios que trabajan en la administración del Estado no están protegidos por el Convenio núm. 98, el Comité pide al Gobierno que modifique las disposiciones de la legislación nacional en vigor así como las que se han previsto, con objeto de permitir al personal de las empresas públicas con categoría de funcionario público y de empleado temporero negociar colectivamente sus condiciones de empleo y de remuneración, de conformidad con el artículo 4 del Convenio núm. 98; el Comité señala este aspecto del caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, y
   • c) recordando que de conformidad con los principios de la libertad sindical sólo los trabajadores que desempeñan funciones esenciales en el sentido estricto del término pueden ser privados del derecho de recurrir a la huelga, el Comité pide al Gobierno que modifique las disposiciones de la legislación nacional que prohíben el derecho de huelga en los transportes ferroviarios y los demás transportes urbanos por riel, y que tenga a bien informarle de la evolución de la situación al respecto.