Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 279, November 1991

Case No 1577 (Türkiye) - Complaint date: 13-APR-91 - Closed

1. 423. La présente plainte figure dans une communication du Syndicat des travailleurs de l'enseignement et de la science (EGIT-SEN) datée du 13 avril 1991. Le gouvernement y a répondu par une communication datée du 30 septembre 1991.
2. 424. La Turquie n'a pas ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948; par contre, elle a ratifié la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations du plaignant

1. 425. Dans sa communication du 13 avril 1991, le Syndicat des travailleurs de l'enseignement et de la science (EGIT-SEN) allègue que le gouvernement turc refuse aux enseignants le droit de constituer des organisations syndicales et d'exercer des activités syndicales. L'EGIT-SEN allègue en deuxième lieu que des actes de harcèlement verbal ont été commis à l'encontre des enseignants par les autorités turques, et que différentes mesures punitives ont été prises à leur égard.
2. 426. En ce qui concerne la première des allégations, l'EGIT-SEN relate que le 30 novembre 1990 son bureau central, comprenant 333 membres fondateurs, a soumis au gouverneur d'Istanbul les documents requis par la loi en vue d'être établi en tant que syndicat. Le gouverneur, après avoir assigné le no 2946 à cette demande, a immédiatement accordé son approbation à la constitution d'EGIT-SEN et a envoyé le récépissé pour les documents soumis. Le jour même de la constitution de l'EGIT-SEN, son président ainsi que son secrétaire général ont été mis en détention pour une période de deux jours, suite à un ordre du gouverneur d'Istanbul. Le lendemain, le 14 novembre 1990, les autorités ont tenté de contraindre les administrateurs de l'EGIT-SEN à accepter la révocation de la reconnaissance officielle, ce qui a été refusé par l'EGIT-SEN qui s'est ensuite assuré de l'assistance juridique des avocats du syndicat. Un procès est toujours en instance. Après ces incidents, l'EGIT-SEN a poursuivi sa campagne d'adhésion et, en date du 18 mai 1991, le nombre de ses membres avait dépassé les 10.000. Toujours en relation avec cette première allégation, l'EGIT-SEN s'est vu refuser l'autorisation de publier un magazine mensuel officiel. Le gouverneur d'Istanbul a rejeté la demande de l'EGIT-SEN en indiquant qu'il n'était pas un syndicat établi. En dépit de ce refus, deux numéros du magazine ont été publiés. Le 28 février 1991, le gouverneur des Affaires intérieures a ordonné (ordonnance no 052 334) la fermeture du bureau central de l'EGIT-SEN. Le 18 mars 1991, le gouverneur d'Istanbul a fait sceller le bureau.
3. 427. Parallèlement au refus du gouvernement de reconnaître à l'EGIT-SEN le droit de constituer, sans autorisation préalable, une organisation syndicale et de participer à la négociation collective, le plaignant allègue également que les enseignants, membres de l'EGIT-SEN, ont été victimes de détentions, d'interrogations, de harcèlement verbal, de traitement arbitraire par la police, de réductions de salaires et d'autres mesures punitives de la part des autorités turques et, en particulier, du ministère de l'Education. L'EGIT-SEN communique ensuite une liste de personnes ayant subi ces traitements: Barbaros Aksu, enseignant et membre fondateur de l'EGIT-SEN, arrêté à Kars le 3 janvier 1991 et détenu pendant deux jours (procès en instance); Selanattin Sen, enseignant et membre fondateur, arrêté à Kars le 2 janvier 1991 et détenu pendant deux jours (procès en instance); Hasan Kaya, enseignant et membre fondateur, arrêté à Kars le 2 janvier 1991 et détenu pendant deux jours (procès en instance); Zeynel Yildiz, enseignant et membre fondateur, arrêté à Kars-Igdir le 2 janvier 1991 et détenu pendant deux jours (procès en instance); Saim Gultekin, enseignant et membre fondateur, arrêté à Corum le 25 décembre 1990 et détenu pendant deux jours; Osman Ilkme, enseignant et membre fondateur, arrêté à Corum le 25 décembre 1990, et détenu pendant deux jours; Mehmet Umal, enseignant et membre fondateur, arrêté à Corum le 25 décembre 1990 et détenu pendant deux jours; Sait, enseignant et membre fondateur, arrêté à Corum le 25 décembre 1990, et détenu pendant deux jours; Yuksel Serej, enseignant et membre fondateur, arrêté le 9 janvier 1991 à Alasekir et remis en liberté le même jour; Omer Osmanogullari, enseignant et membre fondateur, arrêté à Marisa le 11 décembre 1990. L'EGIT-SEN indique, comme autres victimes des allégations citées, les enseignants et membres fondateurs Ali Haydar Polat, Fesih Celik et Abdarrahman Onen.
4. 428. Le plaignant explique que le gouvernement de la Turquie viole les dispositions de la convention no 87 qui confèrent à tous les employeurs et employés le droit de constituer un syndicat ou de s'y affilier ainsi que celles de la convention no 98 garantissant le droit de s'organiser et de participer à la négociation collective. En tant qu'employés dans les secteurs de l'éducation et de la science, conclut le plaignant, les membres de l'EGIT-SEN ont le droit à la protection de ces conventions ainsi que d'autres conventions européennes qui garantissent ces droits.

B. Réponse du gouvernement

1. 429. Dans sa réponse, le gouvernement précise qu'en Turquie les enseignants sont employés aussi bien dans le secteur public que dans le secteur privé. Ceux employés dans le secteur public sont en grande majorité des fonctionnaires publics. Leurs conditions d'emploi sont régies par la loi et ne figurent pas dans un contrat de travail. Vu le fait que différents degrés d'exercice et de représentation de l'autorité étatique leur sont délégués, continue le gouvernement, il n'y a pas de distinction entre les fonctionnaires qui font partie de l'administration de l'Etat et ceux qui n'en font pas partie, quelle que soit la branche dans laquelle ils exercent leurs fonctions. Une autre catégorie d'enseignants travaillant dans le secteur public est constituée d'employés contractuels engagés dans un service d'éducation appartenant à une entreprise publique. Leur statut est proche de celui des fonctionnaires publics. Les enseignants du secteur privé sont employés dans les institutions d'éducation privées.
2. 430. Le gouvernement indique que ni les articles 51, 53 et 54 de la Constitution, qui consacrent le principe de la liberté syndicale, ni les articles premiers des lois nos 2821 et 2822 de 1983, respectivement sur les syndicats et les conventions collectives, la grève et le lock-out, et garantissant les droits de constituer des syndicats et de s'y affilier, de négociation collective et de grève aux employeurs et aux travailleurs du secteur public et des entreprises d'Etat, ne mentionnent les fonctionnaires publics ou les employés contractuels, y compris les enseignants des écoles d'Etat ou des entreprises étatiques. En plus, continue le gouvernement, l'article 27 de la loi sur les fonctionnaires publics (loi no 657) interdit à toutes les catégories de personnes susmentionnées le droit de grève. L'article 21, paragraphe 5, de la loi no 2821 sur les syndicats interdit aux enseignants du secteur privé de constituer ou de s'affilier à une organisation syndicale de travailleurs.
3. 431. Le gouvernement informe le comité que la législation mentionnée constitue la base légale du refus des gouverneurs d'Ankara et d'Istanbul de donner une suite positive à la soumission officielle de l'EGIT-SEN des documents requis par la loi en vue de constituer un syndicat regroupant des travailleurs de l'enseignement et de la science. Suite au fait que l'EGIT-SEN a insisté pour que les documents soient soumis aux deux gouverneurs par lettre recommandée, le gouverneur d'Ankara a décidé de soumettre l'affaire au procureur de la République qui a intenté devant le deuxième tribunal du travail d'Ankara une procédure contre l'EGIT-SEN. Ce tribunal a rejeté la plainte du procureur. Le gouverneur d'Ankara ainsi que le ministère de l'Emploi et de la Sécurité sociale ont alors interjeté appel auprès de la Cour suprême d'appel qui a annulé la décision du tribunal du travail d'Ankara et qui a renvoyé l'affaire au tribunal civil sur le motif que les enseignants sont des fonctionnaires publics n'ayant pas le droit, selon la loi no 2821 sur les syndicats, de constituer des organisations syndicales ou de s'y affilier et sur le motif que les tribunaux du travail n'ont pas compétence pour statuer dans des affaires ne concernant pas la loi sur les syndicats.
4. 432. Le gouvernement conclut que les lois turques sont en conformité avec les normes internationales en la matière et que les mesures prises par le ministère de l'Education à l'encontre de l'EGIT-SEN présentent un caractère légitime plutôt qu'administratif et ont été décidées en conformité avec les décisions des tribunaux.
5. 433. Le gouvernement fournit des informations relatives à la politique générale turque suivie en matière de liberté syndicale. Le gouvernement insiste tout d'abord sur l'indépendance du pouvoir judiciaire en Turquie et sur le fait que les pouvoirs législatif et administratif se soumettent aux décisions des tribunaux. Quant à sa politique concernant la liberté syndicale, le gouvernement indique que les autorités turques n'ont nullement l'intention de limiter les droits syndicaux. Elles s'efforcent de garantir les besoins vitaux de la société en conformité, selon le gouvernement, avec la notion de "circonstances nationales" admise par l'Organisation internationale du Travail. Le gouvernement confirme que l'éducation nationale constitue un tel besoin vital, étant donné le rôle qu'elle joue dans le développement économique et social du pays, en exploitant les ressources humaines de la jeune population turque. Par ailleurs, en vue d'augmenter l'efficacité du système national de travail, les autorités turques se sont efforcées d'élargir le domaine des libertés et surtout celui de la liberté syndicale, parallèlement aux développements économiques et sociaux du pays.
6. 434. Le gouvernement déclare que, dans ce contexte, une réunion tripartite de plus haut niveau a eu lieu en mai 1991, à l'issue de laquelle trois décisions ont été prises: l'établissement d'une commission ayant pour mandat la finalisation de différents projets de loi relatifs aux conditions de travail; l'organisation de réunions tripartites périodiques auxquelles participent les confédérations de travailleurs et d'employeurs; et la création d'un mécanisme permanent en vue de développer un dialogue social et de régler pacifiquement les problèmes sociaux actuels.

C. Conclusions du comité

1. 435. Le comité constate que les allégations s'articulent autour de quatre points: 1) déni des droits syndicaux des enseignants du secteur privé et des enseignants ayant le statut de fonctionnaires publics ou d'employés contractuels; 2) déni du droit de négociation collective de ces trois catégories de personnes; 3) comportement antisyndical des autorités à l'encontre des enseignants membres de l'EGIT-SEN se manifestant par différentes mesures punitives, parmi lesquelles des arrestations et des détentions; et 4) atteinte des autorités au droit de l'EGIT-SEN d'organiser ses activités syndicales.
2. 436. S'agissant du premier volet de la plainte, le comité note qu'aux termes de l'article 51 de la Constitution turque seuls les "travailleurs" bénéficient du droit de constituer des organisations syndicales pour la défense et le développement des droits économiques et sociaux et des intérêts de leurs membres, ce qui exclut de ce droit constitutionnel les fonctionnaires publics ainsi que les personnes travaillant dans les entreprises publiques ayant le statut d'employés contractuels. Le gouvernement ne dément pas cette allégation et semble indiquer dans sa réponse que les catégories de fonctionnaires mentionnées n'ont effectivement pas le droit de constituer des organisations syndicales ou de s'y affilier. Le comité, d'après les informations communiquées par le gouvernement, croit aussi comprendre que les enseignants du secteur privé sont exclus du champ d'application de la loi no 2821 sur les syndicats qui dispose dans son article 21, paragraphe 5, qu'il est interdit au personnel enseignant de constituer un syndicat de travailleurs ou d'employeurs ou de s'y affilier. Dans ces conditions, le comité rappelle l'importance qu'il attache au principe de la liberté syndicale selon lequel tous les travailleurs, sans distinction d'aucune sorte et notamment quel que soit leur statut juridique, y compris les fonctionnaires publics et les employés contractuels, ont le droit de constituer des organisations de leur choix et de s'y affilier (Recueil de décisions et principes du Comité de la liberté syndicale, troisième édition, paragr. 215). Il demande par conséquent au gouvernement de modifier les dispositions de la législation actuelle qui contreviennent à ce principe afin de garantir aux enseignants du secteur public ainsi que du secteur privé le droit de constituer des organisations de leur choix et de s'y affilier, et de l'informer de l'évolution de la situation à cet égard.
3. 437. En ce qui concerne le deuxième point des allégations, le comité, d'après les informations dont il dispose, observe que les enseignants ayant le statut de fonctionnaire ou celui d'employé contractuel, ainsi que les enseignants du secteur privé, sont exclus du champ d'application de la négociation collective n'étant pas des "travailleurs" au sens de l'article 1 de la loi du 5 mai 1983 (loi no 2822), ou n'ayant pas le droit, pour les enseignants du secteur privé, de constituer ou de s'affilier à des syndicats de leur choix. Le comité attire en premier lieu l'attention du gouvernement sur le fait qu'aucune disposition de la convention no 98 n'autorise l'exclusion des personnes ayant statut d'employés contractuels de son champ d'application. Quant aux enseignants ayant le statut de fonctionnaire public, le comité rappelle qu'effectivement la convention no 98 permet en son article 6 l'exclusion des fonctionnaires publics commis à l'administration de l'Etat. Toutefois, comme la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, le comité signale que, si l'on peut admettre que le concept de fonctionnaire public puisse varier dans une certaine mesure selon les différents systèmes juridiques, l'exclusion du champ d'application de la convention des fonctionnaires non commis à l'administration de l'Etat, même lorsqu'on leur a conféré un statut identique à celui des fonctionnaires publics dont les activités sont propres à l'administration de l'Etat, est contraire aux exigences de la convention; il conviendrait donc d'établir une distinction entre les fonctionnaires publics employés à des titres divers dans les ministères ou autres organismes gouvernementaux comparables, d'une part, et les autres personnes employées par le gouvernement, par les entreprises publiques ou par des institutions publiques autonomes, d'autre part (Recueil, op. cit., paragr. 598). Pour ce qui est des enseignants du secteur privé, le comité note, en lisant les dispositions de l'article 21, paragraphe 5, de la loi du 5 mai 1983 sur les syndicats (interdiction de constituer un syndicat ou de s'y affilier), que cette catégorie d'enseignants se voit également dénier le droit de participer à la négociation collective. Le comité demande au gouvernement de modifier les dispositions de la législation en vigueur et, en particulier, celles de la loi no 2822 du 5 mai 1983 sur les conventions collectives de travail, la grève et le lock-out afin de reconnaître aux enseignants du secteur public, qu'ils aient le statut de fonctionnaire public ou d'employé contractuel, et aux enseignants du secteur privé le droit de négociation collective, conformément à l'article 4 de la convention no 98.
4. 438. Quant à la troisième allégation, selon laquelle les autorités turques auraient commis des actes antisyndicaux à l'encontre de l'EGIT-SEN, tels que l'arrestation et la détention d'un nombre de ses membres fondateurs, le comité rappelle que l'arrestation de dirigeants syndicaux sans qu'aucun délit spécifique ne soit retenu contre eux entraîne des entraves à l'exercice des droits syndicaux (Recueil, op. cit., paragr. 89). Soulignant que l'arrestation et la détention de syndicalistes, même pour des raisons de sécurité interne, risquent d'impliquer une grave ingérence dans l'exercice des droits syndicaux, si une telle mesure ne s'accompagne pas de garanties judiciaires appropriées, le comité prie le gouvernement de lui indiquer les délits retenus contre les membres de l'EGIT-SEN arrêtés et détenus au cours des mois de décembre 1990 et de janvier 1991 et les résultats des procès en instance. Le comité demande également au gouvernement de lui indiquer si les membres de l'EGIT-SEN nommés Ali Haydar Polat, Fesih Celik, Abdarrahman Onen et Omer Osmanogullari ont été remis en liberté après leur arrestation et détention et si des procédures ont été intentées pour clarifier ces affaires. En ce qui concerne les allégations relatives aux autres mesures punitives dont les membres de l'EGIT-SEN auraient été vicitimes, le comité signale l'importance qu'il attache à ce que les syndicalistes, comme toutes les autres personnes, bénéficient d'une procédure judiciaire régulière, conformément aux principes contenus dans la Déclaration universelle des droits de l'homme et dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques. (Recueil, op. cit., paragr. 82.)
5. 439. S'agissant de la dernière allégation concernant l'interdiction de publication d'un magazine officiel ainsi que la fermeture et l'ordre de sceller le bureau central, le comité, tout en rappelant qu'aux termes de l'article 8 de la convention no 87 les travailleurs, les employeurs et leurs organisations respectives sont tenus, à l'instar des autres personnes ou autres collectivités organisées, de respecter la légalité sous réserve que la législation nationale ne porte pas atteinte aux garanties prévues par la convention, a néanmoins exprimé l'opinion qu'un mouvement syndical libre ne peut se développer que dans un régime garantissant les droits fondamentaux, y compris notamment le droit pour les ouvriers syndiqués de se réunir dans les locaux syndicaux et le droit de libre opinion exprimée par la parole et la presse (Recueil, op. cit., paragr. 73). Le comité prie le gouvernement de l'informer si le refus de publication d'un magazine officiel ainsi que l'ordre de fermer et de sceller le bureau central ont été levés et, si tel n'est pas le cas, de prendre les mesures nécessaires pour que ces entraves à la liberté syndicale soient levées.

Recommandation du comité

• D. Recommandations du comité
  440. 440 Au vu des conclusions intérimaires qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
       • a) Le comité rappelle l'importance qu'il attache au principe de la liberté syndicale selon lequel tous les travailleurs, sans distinction d'aucune sorte et notamment quel que soit leur statut juridique, y compris les fonctionnaires publics et les employés contractuels, ont le droit de constituer des organisations de leur choix et de s'y affilier. Le comité demande donc au gouvernement de modifier les dispositions de la législation actuelle qui contreviennent à ces principes afin de garantir à tous les enseignants, qu'ils aient le statut de fonctionnaire public ou d'employé contractuel ou qu'ils soient employés dans le secteur privé, le droit de constituer des organisations de leur choix et de s'y affilier, et de l'informer de l'évolution de la situation à cet égard.
       • b) Rappelant que seuls les fonctionnaires commis à l'administration de l'Etat ne sont pas couverts par la convention no 98, le comité demande au gouvernement de modifier les dispositions de la législation nationale en vigueur afin d'autoriser les enseignants ayant le statut de fonctionnaire public, les enseignants employés dans les entreprises publiques et les enseignants du secteur privé de négocier collectivement leurs conditions d'emploi et de salaires, conformément à l'article 4 de la convention no 98.
       • c) Rappelant également que l'arrestation de dirigeants syndicaux sans qu'aucun délit spécifique ne soit retenu contre eux entraîne des entraves à l'exercice de la liberté syndicale et que l'arrestation et la détention de syndicalistes, même pour des raisons de sécurité interne, riquent d'impliquer une grave ingérence dans l'exercice des droits syndicaux si une telle mesure ne s'accompagne pas de garanties judiciaires appropriées, le comité prie le gouvernement de lui indiquer les délits retenus contre les membres de l'EGIT-SEN arrêtés et détenus au cours des mois de décembre 1990 et de janvier 1991 et les résultats des procès en instance. Le comité demande également de lui indiquer si les membres nommés Ali Haydar Polat, Fesih Celik, Abdarrahman Onen et Omer Osmanogullari ont été remis en liberté après leur arrestation, et si des procédures ont été intentées pour clarifier ces affaires.
       • d) Soulignant qu'un mouvement syndical ne peut se développer que dans un régime garantisant les droits fondamentaux, y compris notamment le droit pour les ouvriers syndiqués de se réunir dans les locaux syndicaux, le droit de libre opinion exprimée par la parole et la presse, le comité prie le gouvernement de l'informer si le refus de publication d'un magazine officiel ainsi que l'ordre de fermer et de sceller le bureau central ont été levés et, si tel n'est pas le cas, de prendre les mesures nécessaires pour que ces entraves à la liberté syndicale soient levées.