Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 300, November 1995

Case No 1799 (Kazakhstan) - Complaint date: 20-SEP-94 - Closed

191. Dans des communications datées des 20 septembre et 29 novembre 1994, la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) et la Fédération internationale des mineurs (FIM) ont présenté une plainte pour violation de la liberté syndicale contre le gouvernement du Kazakhstan.

1. 191. Dans des communications datées des 20 septembre et 29 novembre 1994, la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) et la Fédération internationale des mineurs (FIM) ont présenté une plainte pour violation de la liberté syndicale contre le gouvernement du Kazakhstan.
2. 192. A sa session de juin 1995, le comité a observé que, bien que la plainte ait été présentée ou examinée il y a quelque temps déjà, il n'avait pas reçu les renseignements qu'il avait demandés au gouvernement. Le comité a attiré l'attention du gouvernement sur le fait que, conformément aux règles de procédure énoncées au paragraphe 17 de son 127e rapport, approuvé par le Conseil d'administration, il pouvait présenter un rapport sur le fond des affaires en instance, même si les informations et observations demandées n'étaient pas reçues à temps. En conséquence, le comité a prié instamment le gouvernement de transmettre d'urgence ses observations et informations. (Voir 299e rapport du comité, paragr. 8.) Depuis lors, il n'a reçu aucune réponse du gouvernement.
3. 193. Le Kazakhstan n'a ratifié ni la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ni la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des plaignants

1. 194. Les plaignants allèguent que les dirigeants des entreprises étatiques de l'industrie houillère et les autorités continuent à prendre des mesures discriminatoires et répressives contre le Syndicat indépendant des mineurs du Kazakhstan (NPG), qui regroupe plus de 6 000 mineurs de charbon du Karaganda, dans le but de prévenir le développement d'un syndicat indépendant qui représente effectivement les intérêts des mineurs.
2. 195. Plus précisément, les dirigeants et militants du NPG doivent faire face à l'hostilité et aux mesures d'intimidation des autorités minières. Les plaignants ajoutent qu'il n'existe pas de dispositif pouvant assurer une protection contre ces actes graves de discrimination. Ils doivent faire face à la subordination flagrante des autorités judiciaires à l'administration, en particulier au niveau local.
3. 196. Plus précisément, la discrimination dont le NPG est victime est institutionnalisée par la manière dont les autorités traitent la question du prélèvement à la source des cotisations syndicales et des fonds de la sécurité sociale. Même lorsque les membres du NPG indiquent par écrit qu'ils souhaitent que leurs cotisations syndicales soient déduites de leurs salaires et versées directement au NPG, les employeurs continuent souvent à verser ces cotisations au PRUP, syndicat de branche du secteur minier dans l'ancienne structure de monopole syndical soutenue par l'Etat. Les cotisations des mineurs recrutés dernièrement sont automatiquement versées au PRUP. Il en va de même des prestations de sécurité sociale, la direction des mines continuant à faire passer tous les fonds par le PRUP.
4. 197. Les mesures répressives prises contre le NPG se sont intensifiées avec la grève du 18 mai au 3 juin 1994 déclenchée par le syndicat. Le 2 mars 1994, le NPG a informé pour la première fois la direction des mines de l'existence d'un différend. La loi applicable, connue sous le nom de loi soviétique sur la résolution des conflits du travail, exige des deux parties qu'elles prennent des "mesures exhaustives" afin de résoudre les conflits avant de recourir à la grève. Le syndicat a demandé que le dispositif prescrit soit mis en marche à cet effet, afin de respecter les dispositions de cette loi. Malgré tous les efforts déployés par le NPG pour obtenir une réaction de la direction des mines et pour l'amener à s'engager dans des procédures visant à résoudre le conflit, il n'y eut pas de réponse. De ce fait, le NPG a annoncé le 4 mai 1994 qu'il y aurait grève à partir du 18 mai, se conformant ainsi scrupuleusement à l'obligation qui lui était faite de par la loi de donner un préavis de 14 jours avant tout arrêt de travail. Ce n'est que très peu de temps avant le début de la grève que la direction a cherché à engager la procédure de résolution des conflits et à établir une commission paritaire sur les différends. Toutefois, le Directeur général a indiqué qu'il ne se considérerait pas lié par les décisions de la commission. La grève fut suivie par 1 500 travailleurs, dont la majorité n'étaient pas membres du NPG. Toutefois, le 3 juin 1994, une décision judiciaire mit brutalement fin à la grève en la déclarant illégale.
5. 198. Se référant aux principes du comité, les plaignants allèguent que cette décision judiciaire constitue une grave violation du droit de grève tel qu'il est garanti par les principes de la liberté syndicale. Le NPG s'est d'ailleurs pourvu contre cette décision, et la Cour suprême a rendu son arrêt le 23 août 1994. L'audience de la Cour suprême concernant la légalité de la grève eut lieu le jour même. Après l'audience préliminaire et une brève suspension de séance, la Cour suprême a confirmé le caractère illégal de la grève.
6. 199. Les plaignants allèguent que l'action en justice engagée par le NPG a exacerbé la discrimination antisyndicale. C'est ainsi que 25 militants du NPG travaillant dans deux mines ont été licenciés parce qu'ils avaient refusé de quitter ce syndicat. Ces licenciements ont d'ailleurs été déclarés illégaux par une décision de justice. En outre, près de 650 membres du NPG ont souffert d'une suspension de leurs primes jusqu'en mai 1995.
7. 200. Les plaignants ajoutent que la décision de justice a eu des effets désastreux. Ils craignent d'ailleurs qu'elle ne renforce les mesures antisyndicales. C'est ainsi que des agents de la loi agissant sur instructions du tribunal régional de Karaganda, qui avait ordonné de bloquer le compte bancaire du NPG, ont pénétré, le 7 septembre 1994, dans les locaux de ce dernier pour y procéder à une saisie des biens. Par ailleurs, l'Association de la production houillère a intenté une action contre le syndicat pour des dommages d'une valeur de 2 796 000 tenge (près de 56 000 dollars E.-U.) qui auraient été occasionnés par la grève.
8. 201. Toujours à propos des conséquences fâcheuses des décisions judiciaires de juin et août 1994, les plaignants ajoutent que le parquet de la région de Karaganda a, comme l'y autorise l'article 25 de la "loi sur le ministère public de la République du Kazakhstan", délivré contre le NPG une injonction au motif que le syndicat avait agi en violation des procédures prescrites par l'article 14 de la loi sur les syndicats de la République du Kazakhstan, dans la mesure où la grève du mois de mai 1994 était illégale.
9. 202. Les plaignants allèguent que, selon la procédure judiciaire, toute décision de tribunal portant dissolution d'une organisation doit être précédée des mesures suivantes: a) une injonction délivrée par le parquet disant qu'il y a eu violation de la loi; b) en cas de récidive, une amende assortie d'une suspension de toutes les activités de l'organisation allant de trois à six mois. Ils ajoutent que l'injonction a été rendue en violation des principes de la liberté syndicale, puisqu'en tout temps le NPG s'est conformé à la loi applicable sur les conflits de travail et que la détermination de la violation de la loi repose sur des critères tout à fait arbitraires.
10. 203. Enfin, les plaignants allèguent que l'adjoint du président du NPG, M. Shumkin, a été roué de coups, et qu'un dirigeant du NPG travaillant dans une mine a été licencié parce que, ayant raté le bus de l'entreprise, il était arrivé en retard à son travail.

B. Conclusions du comité

1. 204. Le comité note que les allégations concernent, dans le présent cas, des atteintes au droit de grève, de nombreux actes de discrimination antisyndicale et d'ingérence dans le fonctionnement des organisations syndicales.
2. 205. Pour commencer, le comité ne peut que déplorer que le gouvernement n'ait pas répondu aux allégations bien qu'il ait été invité, à plusieurs reprises, à envoyer ses observations, notamment par un appel pressant lancé par le comité à sa session de juin 1995 (voir 299e rapport, paragr. 8). Ceci étant, et conformément à la procédure pertinente (voir paragr. 17 du 127e rapport du comité, approuvé par le Conseil d'administration à sa 184e session), le comité se voit contraint de présenter un rapport sur le fond de l'affaire dans la mesure où il ne possède pas les renseignements qu'il espérait recevoir du gouvernement. A cet égard, le comité rappelle au gouvernement que le but de l'ensemble de la procédure instituée est d'assurer le respect des libertés syndicales en droit comme en fait, et il est convaincu que si elle protège le gouvernement contre des accusations déraisonnables, celui-ci voudra bien reconnaître, à son tour, l'importance qu'il y a, pour leur crédibilité, à ce qu'il présente, en vue d'un examen objectif, des réponses bien détaillées, et portant sur des faits précis, aux accusations bien détaillées, et portant sur des faits précis, qui pourraient être dirigées contre eux. (Voir premier rapport, paragr. 31, approuvé par le Conseil d'administration en mars 1952.)
3. 206. Le comité observe que les mesures prises à l'encontre des syndicalistes se situent notamment dans le contexte d'une grève déclenchée par le NPG. Bien que celui-ci ait, selon les plaignants, respecté les dispositions relatives aux différends collectifs de travail, la Cour suprême a déclaré la grève illégale dans le cadre d'une procédure expéditive.
4. 207. A cet égard, le comité rappelle que le droit de grève est un des moyens essentiels dont disposent les travailleurs et leurs organisations pour promouvoir et pour défendre leurs intérêts économiques et sociaux. (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, 1985, paragr. 363.) En outre, les conditions posées par la législation pour qu'une grève soit considérée comme un acte licite doivent être raisonnables et, en tout cas, ne pas être telles qu'elles constituent une limitation importante aux possibilités d'action des organisations syndicales. (Voir Recueil, paragr. 377.) Dans le cas présent, le comité relève que le NPG a respecté l'obligation de préavis de la grève et a cherché à engager des procédures visant au règlement du conflit. Dans ces conditions, le comité considère que la déclaration d'illégalité de la grève est contraire aux principes de la liberté syndicale.
5. 208. En outre, le comité relève que, selon les plaignants, la discrimination antisyndicale a été exacerbée à la suite de la grève et que 25 militants du NPG ont été licenciés. Ces licenciements en question ont été déclarés illégaux par une décision de justice. Tout en prenant note de ce développement favorable, le comité relève que les informations disponibles ne permettent pas de déterminer si les intéressés ont été réintégrés dans leur emploi. A cet égard, le comité doit souligner que le licenciement de travailleurs pour fait de grève légitime constitue une discrimination antisyndicale en matière d'emploi et qu'en conséquence les mesures nécessaires devraient être prises par le gouvernement pour permettre la réintégration dans leur emploi de travailleurs licenciés.
6. 209. S'agissant de l'absence en droit comme en pratique d'une protection suffisante contre des actes de discrimination antisyndicale, le comité ne peut que rappeler que nul ne devrait faire l'objet de discrimination dans l'emploi en raison de son affiliation syndicale ou de ses activités syndicales légitimes. (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, troisième édition, 1985, paragr. 538.) A cet égard, le comité demande au gouvernement, comme les 650 membres du NPG ont souffert, apparemment en raison de leurs activités syndicales, d'une suspension de leurs primes à la suite de la décision prise en août 1994 par la Cour suprême, de prendre les mesures nécessaires pour que ces travailleurs touchent l'intégralité de leur salaire, primes y compris. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé des mesures prises à cet égard. Par ailleurs, il rappelle que la législation doit établir d'une manière expresse des voies de recours et des sanctions contre les actes de discrimination antisyndicale des employeurs à l'égard des organisations de travailleurs, afin d'assurer l'efficacité pratique des principes de la liberté syndicale. (Voir Recueil de décisions, op. cit., paragr. 543.)
7. 210. S'agissant de l'ingérence alléguée des autorités dans le fonctionnement des syndicats au sens où il n'aurait pas été tenu compte du souhait des travailleurs concernant l'utilisation du dispositif de versement des cotisations et des caisses de sécurité sociale, le comité insiste sur le fait qu'une telle ingérence risque de compromettre l'existence même du syndicat librement choisi par les travailleurs, et qu'elle est, de ce fait, contraire aux principes de la liberté syndicale. Le comité demande au gouvernement de respecter la volonté des membres du NPG en ce qui concerne le prélèvement à la source des cotisations syndicales et des fonds de la sécurité sociale et de prendre immédiatement les mesures nécessaires pour assurer le transfert au NPG des cotisations qui sont déduites des salaires des membres du syndicat et qui sont censées être versées à ce dernier. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé sur ce point.
8. 211. En outre, s'agissant de l'allégation selon laquelle les forces de l'ordre auraient pénétré dans les locaux du NPG pour y procéder à une saisie des biens, le comité constate que cette intrusion s'inscrit dans le cadre des mesures de sanctions qui ont fait suite à la grève. Il rappelle fermement qu'une telle intrusion de la police dans les locaux syndicaux peut constituer une grave et injustifiable ingérence dans les activités syndicales (voir 284e rapport, cas no 1642, paragr. 987) et que le droit à une protection adéquate des biens des syndicats constitue l'une des libertés civiles essentielles à l'exercice normal des droits syndicaux. (Voir Recueil de décisions, op. cit., paragr. 204.) Le comité prie instamment le gouvernement de ne plus recourir, à l'avenir, à de telles mesures.
9. 212. S'agissant de la crainte des plaignants que le NPG ne soit suspendu, le comité note avec préoccupation que les diverses mesures prises par les autorités, notamment à la suite de la grève, tendent à prouver qu'une attitude concertée a été suivie pour affaiblir le NPG, voire aboutir à la dissolution de cette organisation. Dans ce contexte, le comité rappelle que la suspension par voie administrative des organisations syndicales constitue une grave violation du droit des organisations de travailleurs d'organiser leur gestion et leurs activités. (Voir à cet égard Recueil de décisions, op. cit., paragr. 487 et 491.) Compte tenu de la situation, le comité estime utile de se référer au développement qu'a consacré à ce sujet la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, à savoir:
   • Toutes les mesures de dissolution par voie administrative présentent de graves risques d'ingérence des autorités dans l'existence même des organisations et, par conséquent, devraient être entourées de toutes les garanties voulues, notamment par voie judiciaire, pour éviter les risques d'arbitraire. Il est préférable que la législation ne permette pas la dissolution ou la suspension des organisations de travailleurs et d'employeurs par voie administrative mais, si elle en admet la possibilité, l'organisation visée par de telles mesures doit pouvoir recourir devant un organe judiciaire indépendant et impartial qui a compétence pour examiner le cas quant au fond, étudier les motifs ayant fondé la mesure administrative et, le cas échéant, annuler cette dernière; de plus, la décision administrative ne devrait pas pouvoir prendre effet avant qu'une décision finale soit rendue. Les mesures de dissolution ou de suspension prises dans une situation d'urgence devraient également bénéficier des garanties judiciaires normales, y compris le droit de recourir devant les tribunaux contre la décision de suspension ou de dissolution. (Voir Etude d'ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective 1994, paragr. 185.)
10. 213. Enfin, pour ce qui est des allégations concernant les violences qu'auraient subies l'adjoint du président du NPG, M. Shumkin, et du licenciement à caractère antisyndical d'un autre dirigeant du syndicat, le comité estime que, même si ces allégations ne sont pas précises, elles sont suffisamment sérieuses pour qu'il demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires le plus tôt possible, d'engager une action en justice pour établir les faits, de déterminer les responsabilités, de sanctionner les coupables et, si le caractère antisyndical du licenciement est prouvé, de prendre les mesures nécessaires pour que le dirigeant du NPG soit réintégré dans son poste. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé des mesures prises à cet égard.

Recommandation du comité

1. 214. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité regrette que le gouvernement n'ait pas répondu aux allégations formulées par les organisations plaignantes, bien qu'il ait été invité à le faire à plusieurs reprises.
   • b) Le comité note avec préoccupation que les diverses mesures prises par les autorités, notamment à la suite de la grève, tendent à prouver qu'une attitude concertée a été suivie pour affaiblir le NPG, voire aboutir à la dissolution de cette organisation.
   • c) Estimant que la déclaration d'illégalité de la grève a constitué une violation des principes de la liberté syndicale, le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour permettre la réintégration dans leur emploi des travailleurs licenciés à la suite de la grève.
   • d) S'agissant de la suspension des primes de 650 membres du NPG, le comité demande au gouvernement, comme ces travailleurs ont apparemment été privés de leurs primes, de prendre les mesures nécessaires pour qu'ils touchent l'intégralité de leur salaire, et de le tenir informé sur ce point.
   • e) Pour ce qui est de l'ingérence des autorités dans le prélèvement des cotisations syndicales à la caisse et dans la gestion des fonds des caisses de sécurité sociale, le comité demande au gouvernement de respecter la volonté des membres du NPG en ce qui concerne le prélèvement à la source des cotisations syndicales et des fonds de la sécurité sociale et de prendre immédiatement les mesures nécessaires pour assurer le transfert au NPG des cotisations qui sont déduites des salaires des membres du syndicat et qui sont censées être versées au NPG. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé sur ce point.
   • f) Rappelant que l'intrusion de la police dans les locaux syndicaux peut constituer une grave et injustifiable ingérence dans les activités syndicales et que le droit à une protection adéquate des biens des syndicats constitue l'une des libertés civiles essentielles à l'exercice normal des droits syndicaux, le comité prie instamment le gouvernement de ne plus recourir, à l'avenir, à de telles mesures.
   • g) S'agissant des violences que l'adjoint du président du NPG, M. Shumkin, aurait subies et du licenciement à caractère antisyndical d'un autre dirigeant du syndicat, le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires le plus tôt possible, d'engager une action en justice pour établir les faits, de déterminer les responsabilités, de sanctionner les coupables et, si le caractère antisyndical du licenciement est prouvé, de prendre les mesures nécessaires pour que le dirigeant du NPG soit réintégré dans son poste. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé des mesures prises à cet égard.