Definitive Report - Report No 308, November 1997

Case No 1902 (Venezuela (Bolivarian Republic of)) - Complaint date: 04-SEP-96 - Closed

1. 685. La queja figura en una comunicación del Sindicato Asociación de Bomberos Profesionales, Conexos y Afines del Distrito Federal y Estado Miranda (SINPROBOM) de fecha 4 de septiembre de 1996. Esta organización envió informaciones complementarias por comunicación de 27 de enero de 1997.
2. 686. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 30 de septiembre de 1997.
3. 687. Venezuela ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 688. El Sindicato Asociación de Bomberos Profesionales, Conexos y Afines del Distrito Federal y Estado Miranda (SINPROBOM) alega en sus comunicaciones de 4 de septiembre de 1996 y 27 de enero de 1997 que en los últimos dos años las autoridades venezolanas han dictado una serie de disposiciones legales que tienen por resultado excluir a los bomberos del derecho de sindicación:
   • - el decreto núm. 77 del Gobernador del Estado Miranda, de mayo de 1994, que se aplica a los bomberos dependientes de la Gobernación de Miranda, y que les considera como personal de seguridad excluidos de la aplicación de la ley orgánica del trabajo; se trata de un acto unilateral del citado Gobierno regional, viciado de inconstitucionalidad por falta de competencia;
   • - el decreto núm. 572 del Presidente de la República, de marzo de 1995, que se aplica a los bomberos aeronáuticos y les califica como cuerpo de seguridad del Estado;
   • - la ley de ejercicio de la profesión de bomberos, de mayo de 1996, que señala que "los cuerpos de bomberos constituyen organismos de seguridad". En observaciones dirigidas al Congreso de la República, el Presidente de la República declaró que "la misma ley sancionada califica a los cuerpos de bomberos de organismos de seguridad que están al exclusivo servicio de los intereses de la nación, como dice el artículo 34. Esta calificación de organismo de seguridad debería tener como consecuencia la exclusión de los bomberos del derecho a la sindicalización, ya que estos organismos de seguridad, por su misma naturaleza, están sometidos a un régimen especial en sus relaciones con la administración pública. Esta y otras opiniones podrían derivar en acciones en perjuicio de la libertad sindical de los bomberos.
2. 689. La organización querellante añade que el 20 de septiembre de 1996 el Director General Sectorial del Ministerio del Trabajo expidió una circular dirigida a todos los inspectores del trabajo, relativa a la legalización de sindicatos de funcionarios públicos que declara que: "...deben los inspectores declararse incompetentes para la legalización de sindicatos de los cuerpos de bomberos, en virtud de lo establecido en el artículo 20 de la ley del ejercicio de la profesión del bombero, en concordancia con el artículo 7 de la ley orgánica del trabajo, toda vez que no estarán amparados por la ley orgánica del trabajo los miembros de los cuerpos armados y los de defensa y de seguridad de la Nación" (el artículo 7 de esta ley declara que no están comprendidos en sus disposiciones los miembros ... de los servicios "que están vinculados a la defensa y a la seguridad de la nación y al mantenimiento del orden público"). Según la organización querellante, esta circular busca obligar a los inspectores del trabajo de todo el país, a que asuman la interpretación oficial que realiza sobre el derecho de sindicación de los bomberos, negando deliberadamente la expedición de los correspondientes actos de registro o inscripción de las organizaciones que esta categoría de trabajadores considere conveniente constituir.
3. 690. La organización querellante alega también que el Municipio Autónomo Chacao solicitó a la Consultoría Jurídica del Ministerio de Trabajo un dictamen sobre el derecho de libertad sindical de los bomberos, en dicha solicitud se califica a la profesión de bombero como servicio de seguridad y defensa y se estima que están exceptuados de la aplicación de la ley orgánica del trabajo, invocando para ello el artículo 7 de dicha ley. El querellante señala que, según se indica en la mencionada solicitud de dictamen, en diciembre de 1994 el Ministerio de Trabajo reconoció al Sindicato de Trabajadores de la Mancomunidad Cuerpo de Bomberos del Este. No obstante, prosigue la solicitud de dictamen, ante la nueva normativa (ley del ejercicio de la profesión del bombero), debe aclararse la legalidad del mencionado sindicato y el eventual procedimiento para la revocatoria de su inscripción ante el Ministerio de Trabajo. Se evidencia pues que el Municipio Autónomo de Chacao tiene la firme intención de iniciar un procedimiento legal destinado a disolver a SINPROBOM por vía administrativa. Después de esta solicitud, el Municipio Autónomo Chacao solicitó ante la Inspectoría del Trabajo del Este del Area Metropolitana que suspendiera las reuniones de negociación conciliatorias de un pliego de peticiones presentado por SINPROBOM en junio de 1996. El querellante señala que ello es contrario al artículo 4 del Convenio núm. 98.

B. Respuesta del Gobierno

1. 691. En su comunicación de 30 de septiembre de 1997, el Gobierno declara, refiriéndose a los alegatos relativos al decreto núm. 77 del Gobernador del Estado Miranda, que ciertamente, cuando la Constitución de la República reserva a la actividad del legislador la regulación de ciertos derechos y garantías, ninguna otra autoridad puede emitir un acto normativo de rango inferior que cercene o limite el ejercicio de los derechos consagrados en normas constitucionales. Como bien expresa SINPROBOM, la actuación del Gobernador del Estado Miranda fue unilateral, y por tanto no involucra la participación del Gobierno Nacional; además, si dicha actuación estuviere viciada de inconstitucionalidad, cualquier interesado ejerciendo los derechos y acciones que le conceden el ordenamiento jurídico interno podría solicitar la nulidad del referido decreto ante la Corte Suprema de Justicia. Por la anterior razón, el Gobierno entiende que de ser procedentes los argumentos de la querellante, existen suficientes garantías jurídicas en el país para restablecer la supuesta lesión de la actuación inconstitucional del Gobernador del Estado Miranda, mediante el ejercicio de una acción de nulidad por inconstitucionalidad. Por las mismas razones, en el ejercicio del llamado control difuso de la constitucionalidad, los tribunales de justicia laboral pueden desaplicar el referido decreto.
2. 692. En cuanto al decreto núm. 572 del Presidente de la República, el Gobierno responde a los alegatos declarando que la alegada violación de la libertad sindical es aparente, pues solamente la exclusión de los bomberos aeronáuticos pudiera afectar un solo sector del ejercicio de la actividad bomberil ligado a la prestación de un servicio que resulta de importancia vital (funciones ligadas al control del tráfico aéreo), y no el conjunto de las ramas que componen aquella actividad. En otras palabras, la restricción del ejercicio de la libertad sindical en el ámbito aeronáutico - por ser el control aéreo un servicio que afecta la vida y seguridad de la población - no podría interpretarse como una violación a la libertad sindical de SINPROBOM, pues incluso sus afiliados no se encuentran en el ámbito aeronáutico.
3. 693. En cuanto a los alegatos relativos a la ley del ejercicio de la profesión del bombero, el Gobierno recuerda que se alega que con fundamento en las disposiciones de la dicha ley, en la cual se cataloga a los cuerpos de bomberos como organismos de seguridad, y su concordación con el artículo 7 de la ley orgánica del trabajo, las autoridades públicas venezolanas... han argumentado que los bomberos deben ser excluidos del ámbito de aplicación de la ley orgánica del trabajo... y que por lo tanto, no deben ser titulares del derecho a la libertad sindical; estas opiniones - señala el querellante - podrían derivar en acciones concretas de esta categoría de trabajadores o funcionarios en perjuicio del derecho de libertad sindical de los bomberos.
4. 694. El Gobierno resalta a este respecto que la organización querellante emplea el término "podrían", lo que implica un futurible, y que hasta ahora la administración del trabajo ha reconocido la libertad sindical de SINPROBOM pues dicha organización: jurídicamente tiene existencia (fue formalmente registrada por el Ministerio del Trabajo); se le reconoció su capacidad para negociar convenciones colectivas de trabajo (está depositada en el Ministerio del Trabajo) y gestionar el trámite de pliegos de peticiones; se le reconoció la protección que otorga la ley a través del llamado fuero sindical (el Ministerio del Trabajo ha instruido procedimientos de reenganche y pago de salarios caídos), etc. El Gobierno aclara sin embargo, que por iniciativa del propio gremio bomberil se introdujo ante el Congreso de la República un proyecto de ley, que luego al ser sancionado por las cámaras legislativas y cobrar vigencia jurídica (27 de mayo de 1996), dispuso que los cuerpos de bomberos se consideran organismos de seguridad, con lo cual se creó la posibilidad de interpretar que los cuerpos de bomberos quedan excluidos de la aplicación de la ley orgánica del trabajo (artículo 7).
5. 695. En cuanto a los alegatos relativos al Municipio Autónomo Chacao, el Gobierno declara que la organización querellante se limita a emitir opiniones y juicios de valor que no se ajustan a la realidad. Concretamente, la solicitud de cancelación del registro sindical de SINPROBOM fue negada por la dependencia del Ministerio del Trabajo donde se solicitó, pues ello implicaría la disolución en vía administrativa prohibida por el Convenio núm. 87.
6. 696. El Gobierno concluye señalando que no obstante todo lo anterior, el Ministerio del Trabajo ha iniciado conversaciones con dirigentes sindicales de SINPROBOM a los fines de determinar el contenido de sus argumentos y tratar de lograr una solución concertada a la problemática en cuestión.

C. Conclusiones del Comité

1. 697. El Comité observa que en el presente caso, la organización querellante alega que al considerar a los bomberos como miembros del personal de seguridad, la legislación les excluye del campo de aplicación de la ley orgánica del trabajo y por tanto de los derechos de sindicación y de negociación colectiva. De manera más concreta, la organización querellante ha alegado que la Municipalidad de Chacao ha solicitado al Ministerio de Trabajo que aclare la legalidad del Sindicato de Bomberos. A juicio de la organización querellante, ello prueba que la municipalidad en cuestión tiene la intención de pedir la disolución del sindicato.
2. 698. El Comité observa que el Gobierno responde a ello declarando que hasta ahora la organización querellante tiene existencia legal y que se le ha reconocido su capacidad para negociar colectivamente. Asimismo, el Gobierno indica que las autoridades han negado la cancelación del registro de la organización querellante como sindicato.
3. 699. Aunque toma nota de estas informaciones, el Comité observa que la organización querellante expresa el temor de que la ley de ejercicio de la profesión de bombero de 1996 sea interpretada de manera que se prive a los bomberos de los derechos de sindicación y de negociación colectiva, de los cuales disfrutan actualmente, al menos en la práctica.
4. 700. El Comité desea señalar que no le corresponde determinar la legislación laboral aplicable a las distintas categorías de trabajadores y empleados públicos ni - más concretamente - si determinadas categorías de personal deben estar regidas o no por regímenes o estatutos particulares. Sea cual fuere la solución que se adopte al respecto, corresponde sin embargo al Comité asegurarse que los trabajadores cubiertos por los Convenios núms. 87 y 98 disfrutan de los derechos reconocidos en los mismos.
5. 701. En este sentido, el Comité recuerda que en virtud del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) "todos los funcionarios públicos (con la sola posible excepción de las fuerzas armadas y la policía, según el artículo 9 del Convenio núm. 87), y los trabajadores del sector privado, deberían poder constituir las organizaciones que estimen convenientes para la promoción y defensa de los intereses de sus miembros" (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 206). De manera más precisa, a propósito de los bomberos, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha considerado que el cometido del personal de esta categoría de empleados públicos no justifica su exclusión del derecho de sindicación (véase Estudio general, libertad sindical y negociación colectiva 1994, párrafo 56).
6. 702. En cuanto al derecho de negociación colectiva, el Comité ha señalado que "todos los trabajadores de la administración pública que no están al servicio de la administración del Estado deberían disfrutar del derecho de negociación colectiva, y debería darse prioridad a la negociación colectiva como medio de solucionar los conflictos que puedan surgir respecto de la determinación de las condiciones de empleo en la administración pública" (véase Recopilación, op. cit., párrafo 793).
7. 703. En cambio, está claro para el Comité que los bomberos prestan un servicio esencial en el sentido estricto del término y que por ello se les puede prohibir el derecho de huelga. En tal caso, "los empleados privados del derecho de huelga porque realizan servicios esenciales deben beneficiarse de garantías apropiadas destinadas a salvaguardar sus intereses: por ejemplo, negativa del derecho de cierre patronal, establecimiento de un procedimiento paritario de conciliación y, cuando la conciliación no logre su finalidad, la creación de un sistema paritario de arbitraje" (véase Recopilación, op. cit., párrafo 551).
8. 704. Teniendo en cuenta todos estos elementos, el Comité pide al Gobierno que tome todas las medidas necesarias para garantizar que se mantengan en la legislación y en la práctica los derechos de sindicación y de negociación colectiva de los bomberos, quedando claro que su derecho de huelga puede ser prohibido. El Comité expresa la firme esperanza de que no se pronunciará la disolución de ningún sindicato de bomberos.

Recomendación del Comité

1. 705. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que se mantengan en la legislación y en la práctica los derechos de sindicación y de negociación colectiva de los bomberos, quedando claro que su derecho de huelga puede ser prohibido; en tal caso los trabajadores privados del derecho de huelga deben beneficiarse de garantías apropiadas destinadas a salvaguardar sus intereses;
   • b) la Comisión expresa la firme esperanza de que no se pronunciará la disolución de ningún sindicato de bomberos, y
   • c) el Comité somete este caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.