Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 316, June 1999

Case No 1949 (Bahrain) - Complaint date: 07-SEP-97 - Closed

1. 102. La Federación Sindical Mundial (FSM) y el Sindicato de Trabajadores de Bahrein (STB) presentaron una queja contra el Gobierno de Bahrein por comunicaciones de 7 de septiembre y 6 de octubre de 1997, 10 de febrero, 16 de marzo, 27 de agosto y 30 de diciembre de 1998. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 1.o de abril de 1998 y 24 de febrero de 1999.
2. 103. Bahrein no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 104. De manera general, la queja que presentaron las organizaciones querellantes se refiere a la denegación del derecho de sindicación en Bahrein; afirman, en efecto, que el Gobierno es hostil a todas las formas de organización de los trabajadores, les deniega sus derechos sindicales y les prohíbe todo tipo de actividad sindical.
2. 105. Aspectos legislativos. Las organizaciones querellantes alegan que el Gobierno se niega a aplicar los artículos 27 y 28 de la Constitución del país relativos a los derechos sindicales y al derecho de constituir sindicatos y afiliarse a ellos. En este contexto, el Gobierno adoptó dos ordenanzas ministeriales en 1981 (núms. 9/1981 y 10/1981) en las que se omite toda referencia a los derechos de los trabajadores a sindicarse, y se establece como principio la representación conjunta de los trabajadores-empleadores (comisiones paritarias). Según las organizaciones querellantes, esas ordenanzas confirmaron de hecho que el Gobierno se niega a permitir que los trabajadores de Bahrein constituyan un sindicato.
3. 106. Además, las organizaciones querellantes añaden que el Gobierno ha violado los derechos sindicales al abrogar la ley sobre los sindicatos de 1957 para reemplazarla por una simple disposición en el Código de Trabajo de 1976 (artículo 142 de la ley núm. 23/1976) en la que se establece que:
   • los empleadores y los trabajadores de todo establecimiento podrán formar entre ellos comisiones paritarias para colaborar en la solución de conflictos, el establecimiento de mejores normas sociales para los trabajadores, la organización de servicios sociales, la fijación de los salarios, el aumento de la productividad y todas las demás cuestiones que sean de interés mutuo para ambas partes.
4. 107. Las organizaciones querellantes alegan que esta disposición tiene por objetivo sustituir los sindicatos tradicionales por comisiones paritarias empleadores-trabajadores.
5. 108. Las organizaciones querellantes estiman que, al modificar las leyes relativas al trabajo y al establecer las comisiones paritarias de trabajo, el Gobierno ha establecido una forma inaceptable de representación de los trabajadores, denegándoles así el derecho de constituir sus propias organizaciones, que podrían representarlos ulteriormente en tales comisiones paritarias. Además, las organizaciones querellantes critican el hecho de que la composición de esas comisiones, formadas por cuatro representantes de los empleadores y cuatro representantes de los trabajadores, está supeditada a una autorización ministerial, y el ministro puede rechazar cualquier candidato trabajador invocando motivos de seguridad nacional.
6. 109. Según las organizaciones querellantes, el Gobierno también creó una Comisión General de los Trabajadores de Bahrein sobre la cual mantiene un estricto control. En apoyo de sus alegatos, las organizaciones querellantes presentan comunicaciones que revelan que el Gobierno exige la presencia de un representante ministerial para que controle las asambleas generales de la Comisión General de los Trabajadores de Bahrein. Las organizaciones querellantes estiman que esta comisión no responde de modo alguno a los principios de la libertad sindical y no goza de ninguno de los derechos sindicales definidos en los convenios internacionales del trabajo. De todos modos, las organizaciones querellantes sostienen que el concepto mismo de representación paritaria es de por sí ilógico cuando sustituye a una representación sindical real y efectiva.
7. 110. Además, afirman que el Gobierno adoptó una disposición penal (artículo 132 del Código Penal de 1976) según la cual todo ciudadano, independientemente de su condición, que entre en contacto con los representantes de sindicatos, organizaciones, asociaciones o federaciones se expone a una pena de cárcel por un período de por lo menos tres meses o a una multa de por lo menos 100 dinares o ambas cosas. Las organizaciones querellantes indican que, en agosto de 1997, el Ministro de Trabajo adoptó medidas adicionales contra la libertad sindical al prohibir que la propia Comisión General de los Trabajadores de Bahrein participara en toda actividad internacional y le ordenó que trabajara de conformidad con las instrucciones ministeriales.
8. 111. Esas disposiciones legislativas al parecer causaron graves perjuicios a la organización querellante, el Sindicato de Trabajadores de Bahrein. En efecto, en virtud de las propias disposiciones de la ley, esta organización no puede organizarse libremente en el territorio del Estado. Las organizaciones querellantes explican que el anuncio oficial del establecimiento del Sindicato de Trabajadores de Bahrein se hizo el 15 de febrero de 1978, tras la concertación de un acuerdo entre los sindicatos del país bajo la supervisión de la Confederación Internacional de Sindicatos Arabes (ICATU), del Sindicato de Trabajadores de Kuwait y del Sindicato de Trabajadores de Yemen. El 11 de abril de 1984 se anunció el programa de la organización y se registró ante la Confederación Internacional de Sindicatos Arabes. Varios días más tarde, el programa se presentó al Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales y se publicó en numerosos periódicos locales y de lengua árabe. En ese mismo período, la organización inició un procedimiento ante el Ministerio de Justicia a fin de que pidiera al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales que reconociera a la organización y que dejara de perseguir, detener y deportar a los sindicalistas por el hecho de ejercer sus actividades sindicales. A principios del mes de julio de 1989, la organización sindical presentó nuevamente sus documentos constitutivos al Ministerio de Trabajo a fin de registrarlos y ser reconocida como organización sindical legalmente constituida. Las organizaciones querellantes precisan que el Sindicato de Trabajadores de Bahrein está afiliado desde el mes de abril de 1989 a la Confederación Internacional de Sindicatos Arabes, así como a la Federación Sindical Mundial. En esas circunstancias, el Sindicato de Trabajadores de Bahrein, que cuenta con más de 6.000 miembros, está representado en el exterior por dos dirigentes que también son delegados ante la Confederación Internacional de Sindicatos Arabes, los Sres. Hameed Ibrahim Awachi y Mohamed Abdul Jalil Al-Murbati. Estos últimos realizan sus actividades principales desde el exterior del territorio de Bahrein, porque el Gobierno les deniega sistemáticamente a ellos y a los miembros de sus familias la entrada al país. El Sr. Awachi al parecer intentó volver a Bahrein en abril de 1993; fue detenido durante una semana antes de ser expulsado del territorio.
9. 112. En lo que respecta a la situación personal del Sr. Al-Murbati, las organizaciones querellantes alegan que es objeto de medidas de discriminación antisindical por parte de las autoridades públicas. Las organizaciones querellantes recuerdan que el Sr. Al-Murbati, jefe indiscutible del movimiento sindical de Bahrein, participó activamente en las actividades sindicales nacionales entre 1969 y 1973; fue elegido por unanimidad por los controladores aéreos del aeropuerto de Bahrein en el que trabajó en calidad de técnico. El Sr. Al-Murbati también es miembro de los consejos generales de la Confederación Internacional de Sindicatos Arabes y de la Federación Sindical Mundial. Como se mencionó anteriormente, el Sr. Al-Murbati se encuentra en un exilio forzado desde hace muchos años. En este contexto, al Sr. Al-Murbati y a los miembros de su familia se les ha negado la nacionalidad de Bahrein, en contradicción con las disposiciones de la propia Constitución del país, en la que se dispone que la ley decide la nacionalidad. De hecho, la nacionalidad sólo se puede perder en caso de alta traición y de doble nacionalidad. Sin embargo, el Sr. Al-Murbati tiene la nacionalidad de Bahrein por nacimiento, como lo demuestra su pasaporte expedido en 1967 (núm. 54739). Además, nunca ha sido juzgado por actos de alta traición y no ha tenido nunca otra nacionalidad; por lo tanto, según las organizaciones querellantes, tiene pleno derecho a la nacionalidad de Bahrein y la decisión por la que las autoridades se negaron a renovarle su pasaporte cuando lo solicitó en 1977, es arbitraria. Las organizaciones querellantes estiman que las medidas adoptadas contra el Sr. Al-Murbati se inscriben en el marco de una política generalizada destinada a debilitar, e incluso a aniquilar el movimiento sindical en el país.

B. Respuesta del Gobierno

1. 113. El Gobierno estima que los alegatos de las organizaciones querellantes no tienen fundamento y están motivados exclusivamente por intereses políticos. Según el Gobierno, esas comunicaciones ignoran totalmente el sistema de relaciones profesionales de Bahrein, el cual garantiza plenamente la protección de los derechos de los trabajadores y les permite solucionar pacíficamente sus conflictos.
2. 114. En los alegatos de las organizaciones querellantes no se reconoce tampoco la realidad de este país insular que, con 600.000 habitantes, ocupa, en el plano mundial, el quinto lugar según el número de habitantes por metro cuadrado. Además, a pesar de que más del 60 por ciento de los ingresos del Estado provienen de la producción petrolera, las autoridades de Bahrein han tratado de diversificar sus fuentes de ingresos invirtiendo en particular en los campos financiero y turístico. Según el Gobierno, existen buenas razones para justificar la falta de sindicatos en el país: por ejemplo, en el momento en que se adoptó el Código de Trabajo, más del 90 por ciento de los trabajadores eran extranjeros. En este contexto, no era conveniente ni práctico prever el establecimiento de sindicatos en sentido estricto.
3. 115. De todos modos, el Gobierno insiste en que existen órganos y mecanismos que permiten la representación de los trabajadores. Esos órganos protegen los derechos de las personas a las que representan y contribuyen a la creación de una atmósfera de cooperación y de consulta entre los trabajadores, los empleadores y el Gobierno. De hecho, se puede considerar que son sindicatos, a pesar de que no llevan ese nombre. Esta estructura ha demostrado ser beneficiosa para todos y ha permitido mejorar la productividad y reducir las interrupciones del trabajo que eran particularmente onerosas para la economía.
4. 116. Por su parte, las comisiones paritarias compuestas de empleadores y de trabajadores constituyen órganos excelentes para promover relaciones profesionales sanas en Bahrein. Estas comisiones, que están implantadas en 19 sociedades, se componen de ocho a diez miembros y los empleadores y los trabajadores cuentan con el mismo número de representantes en las mismas. El Gobierno insiste en que todo trabajador puede proponerse como candidato y lo único que tiene que demostrar es su buena conducta. Por otro lado, la Comisión General de los Trabajadores de Bahrein constituye el sindicato nacional. El Gobierno precisa que esta Comisión fue consultada acerca de las cuestiones que la conciernen y forma parte de numerosas entidades nacionales; sus miembros se eligen por votación secreta entre los miembros de las comisiones paritarias de empresa. Según el Gobierno, la Comisión General de los Trabajadores de Bahrein está completamente integrada en el proceso democrático del país y desempeña un papel importante en la definición de las relaciones profesionales. Si los conflictos del trabajo no se solucionan a este nivel, el Ministro hace una investigación y procede a una mediación. Si este procedimiento falla, las partes pueden presentar su conflicto ante una instancia jurisdiccional.
5. 117. Según el Gobierno, la organización querellante, el Sindicato de Trabajadores de Bahrein, además de comunicar informaciones falsas acerca de la situación de los trabajadores de Bahrein, no constituye una organización sindical de buena fe y por lo tanto no tiene facultad para recurrir al Comité de Libertad Sindical. En efecto, ni el sindicato, como tal, ni su único dirigente, el Sr. Abdul Jalil Jaffer Al-Murbati, tienen un interés legítimo y real en las relaciones profesionales en Bahrein. Para apoyar estas declaraciones, el Gobierno precisa que el Sindicato de los Trabajadores de Bahrein estableció su sede fuera del país, en Damasco, Siria. No tiene vínculos efectivos con el país y no tiene un domicilio ni propiedad en él. Al parecer no cuenta con ningún miembro en el Bahrein. Su existencia es completamente artificial al no disponer de estructura, ni de dirigentes, ni de constitución.
6. 118. Por lo que se refiere al Sr. Abdul Jalil Jaffer Al-Murbati, el Gobierno añade que se marchó voluntariamente de Bahrein hace 25 años, cuando era objeto de una investigación acerca de la posesión de armas y de explosivos, y que se sospechaba que pertenecía a una organización ilegal que buscaba derrocar al Gobierno por la fuerza. Entonces decidió emigrar a Siria, en donde estableció su familia. Al parecer, en la actualidad tiene la nacionalidad yemenita (pasaporte núm. 125522, expedido el 21 de julio de 1992). El Gobierno recuerda que en todo caso, el Sr. Abdul Jalil Jaffer Al-Murbati puede ampararse en la ley de Bahrein para pedir el restablecimiento de su nacionalidad de origen. El Gobierno declara que nunca retiró al Sr. Al-Murbati su nacionalidad de origen. Por último, el Gobierno insiste en que el Sr. Al-Murbati no fue elegido por sus pares y que tampoco ha sido asignado a ningún grupo u órgano que represente a los trabajadores de Bahrein en el territorio del Estado.

C. Conclusiones del Comité

1. 119. El presente caso se refiere, en términos generales, a alegatos relativos a las divergencias que existen entre la legislación nacional de Bahrein y los principios de la libertad sindical, y de manera más específica, a la denegación a los trabajadores de Bahrein del derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas.
2. 120. En primer lugar, el Comité observa que ya examinó en los últimos años varias quejas contra el Gobierno de Bahrein, relativas a cuestiones similares (véanse al respecto 211.er informe, caso núm. 1043, párrafos 572-589, 233.er informe, caso núm. 1211, párrafos 580-592, 234.o informe, párrafos 39-45, 259.o informe, caso núm. 1413, párrafos 553-563 y 272.o informe, párrafos 171-196).
3. 121. Objeción preliminar. En este contexto, la objeción preliminar que planteó el Gobierno según la cual pone en duda la competencia del Sindicato de los Trabajadores de Bahrein para presentar una queja, debido a que su sede se encuentra en el extranjero, ya fue examinada y objeto de una decisión por parte del Comité (véase caso núm. 1043, párrafo 584). En su examen precedente el Comité recordó que, en otros casos en los que examinó la procedencia de quejas que emanan de organizaciones sindicales situadas fuera del país en cuestión, indicó que, conforme al procedimiento en vigor en materia de sumisión de quejas sobre la libertad sindical, las mismas deben provenir bien de organizaciones de trabajadores o de empleadores, o de los gobiernos. Sin embargo, a veces se ha sugerido que las personas que pretendan actuar en nombre de una organización sindical no tienen derecho a hacerlo en vista de que la organización ha sido disuelta o porque las personas que presentan la queja han dejado de residir en el país interesado. El Comité consideró entonces que estaría en contradicción con los fines para cuyo logro se estableció el procedimiento para el examen de quejas relativas a violación de los derechos sindicales si admitiera que la disolución o supuesta disolución de una organización mediante acción gubernamental extingue el derecho de la organización a invocar el procedimiento.
4. 122. Sin embargo, el Comité reconoció entonces que, en esos casos, podrían surgir dificultades relativas a la exacta autoridad y al conocimiento de los hechos de las personas que pretenden actuar en nombre de la organización interesada y subrayó los problemas de confianza que pueda tenerse de los testimonios de personas que ya no residen en el país interesado. El Comité declaró en relación con ese caso que estaba dispuesto a examinar dichos casos en base a los méritos, si es necesario, pero que no consideraría que ninguna queja es inadmisible solamente porque el Gobierno en cuestión haya disuelto o pretendido disolver la organización en cuyo nombre se presentó la queja o porque la persona o las personas que elevan la queja se hayan refugiado fuera del país interesado. Al adoptar este punto de vista, el Comité se inspiró en las conclusiones adoptadas por unanimidad por el Consejo de Administración en 1937 en relación con la Isla Mauricio, en el marco de la reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT en la que indicó que tenía plena libertad para decidir si un organismo puede considerarse como organización profesional a los fines de la Constitución de la OIT y que no se consideraría ligado por ninguna definición nacional de esos términos. En cuanto a esas consideraciones, el Comité estimó en aquel momento que la queja del Sindicato de Trabajadores de Bahrein era admisible. No habiendo ninguna prueba que justificara el apartarse de esas consideraciones, el Comité estima que, en el presente caso, esta decisión debe mantenerse y que la queja presentada, por el Sindicato de Trabajadores de Bahrein es admisible.
5. 123. Aspectos legislativos. El Comité ya examinó en detalle en los casos precedentes relativos a Bahrein las disposiciones que motivan la presente queja, a saber, en particular, el capítulo 17 de la ley de 1976 sobre el trabajo (ley núm. 23/1976) y las ordenanzas ministeriales núms. 9 y 10 de 1981 (véanse el caso núm. 1043, 211.er informe, párrafo 588 y el caso núm. 1413, 254.o informe, párrafo 489). En el presente caso, las organizaciones querellantes alegan que esas disposiciones, al imponer la constitución de comisiones paritarias a nivel de los establecimientos y, en el plano nacional, un organismo electo, la Comisión General de los Trabajadores de Bahrein, niegan a los trabajadores el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas. Además, afirman que esas comisiones paritarias no son plenamente autónomas e independientes respecto de las autoridades públicas, puesto que están sometidas a un estricto control gubernamental. Por su parte, el Gobierno estima que tanto las comisiones paritarias como la Comisión General de los Trabajadores de Bahrein toman en consideración el sistema de relaciones laborales del país y constituyen excelentes instrumentos para promover relaciones profesionales sanas en el país.
6. 124. Más concretamente, el capítulo 17 de la ley de 1976 (ley núm. 23/1976) busca la creación de comisiones paritarias y consejos. En virtud de las disposiciones de este capítulo, se prevé que en todo establecimiento se pueden crear comisiones paritarias compuestas del representante de los trabajadores y de los empleadores; esas comisiones buscan, de hecho, promover la colaboración "en la solución de conflictos, el establecimiento de mejores normas sociales para los trabajadores, la organización de servicios sociales, la fijación de salarios, el aumento de la productividad y todas las demás cuestiones de interés mutuo para ambas partes" (ley núm. 23/1976, artículo 142). La ordenanza núm. 9/1981 es la que precisa los requisitos para elegir a los representantes de los empleadores y de los trabajadores en las comisiones paritarias. De hecho, el empleador debe designar a sus representantes y organizar la elección en el caso de los representantes de los trabajadores (ordenanza núm. 9/1981, artículos 2 y 3). Para poder ser electo, el trabajador no debe haber sido condenado "por ningún crimen o delito" ni haber realizado actividades que pudieran atentar contra la seguridad, la unidad o el interés del Estado (ibídem, artículo 4). El Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales es la persona facultada para decidir si se ha de rechazar una candidatura que no responde a todas las exigencias y condiciones fijadas por la ley.
7. 125. Dado que las disposiciones mencionadas no parecen haber sido modificadas después del último examen que efectuó el Comité, éste se ve en la obligación de recordar las conclusiones que formuló entonces y que se referían principalmente al derecho de los trabajadores de elegir libremente a sus representantes y a la autenticidad de la representación de los trabajadores instituida por la legislación en cuestión. En lo que respecta a la cuestión de la representación de los trabajadores por comisiones paritarias, el Comité estima que, en ciertas circunstancias, se corre el riesgo de que los representantes de los trabajadores en las comisiones paritarias no sean elegidos libremente, debido en particular a que es el propio empleador quien organiza las selecciones de los representantes de los trabajadores. Además, el Ministro de Trabajo está facultado para rechazar a todo candidato trabajador que haya sido juzgado por "cualquier tipo de crimen" o por motivos relacionados con la seguridad del Estado. A este respecto, el Comité se declara preocupado por los amplios poderes discrecionales concedidos al Ministro y desea recordar que toda condena por una actividad que, por su naturaleza, no pueda perjudicar el ejercicio correcto de las funciones sindicales oficiales no debería constituir un motivo de descalificación para los mandatos sindicales; todo texto legislativo que prohíba esas funciones a las personas condenadas por cualquier delito es incompatible con los principios de la libertad sindical.
8. 126. Además, el Comité lamenta que las disposiciones de la ordenanza núm. 10 de 1981, que se refiere a la Comisión General de los Trabajadores de Bahrein que fueron objeto de comentarios, no hayan sido modificadas desde el último examen. Por esta razón, el Comité debe recordar que son incompatibles con los principios de la libertad sindical los artículos 2 y 8 de la ordenanza núm. 10 que prevén que los reglamentos aplicables a la dirección de los asuntos de la Comisión General de los Trabajadores de Bahrein y sus modificaciones deben ser aprobados por el Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, al igual que el artículo 10 que prohíbe que la Comisión General de los Trabajadores de Bahrein invierta sus fondos o acepte donaciones sin la aprobación previa del Ministro y le prohíbe también efectuar actividades políticas. En estas condiciones, el Comité insta una vez más al Gobierno que reexamine las ordenanzas núms. 9 y 10 de 1981 adoptadas en virtud de la ley núm. 23 de 1976 sobre el trabajo con vistas a ponerlas en conformidad con los principios de la libertad sindical. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado a este respecto.
9. 127. El Comité es sensible al hecho de que la situación en la que se encuentra la organización querellante, el Sindicato de Trabajadores de Bahrein, así como sus dirigentes, se debe en gran parte al marco legislativo de Bahrein, el cual ignora las organizaciones sindicales y las sustituye por comisiones paritarias. El Comité recuerda que los principios de la libertad sindical exigen que el Gobierno garantice a los trabajadores el derecho de organizarse libremente y de constituir y afiliarse a las organizaciones que estimen convenientes. El Comité observa que las organizaciones de trabajadores creadas de esta manera podrían representar debidamente a los trabajadores en el seno de las comisiones paritarias creadas. En estas condiciones y de manera general, el Comité insta al Gobierno a que tome las medidas necesarias para que se garantice de manera efectiva a los trabajadores el derecho de libre organización sindical y pide en particular al Gobierno que ponga la legislación en conformidad con los principios de la libertad sindical. El Comité recuerda al Gobierno que, si lo desea, la asistencia técnica de la Oficina se encuentra a su disposición. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado a este respecto.
10. 128. En cuanto a la negativa de las autoridades de Bahrein de expedir el pasaporte del Sr. Al-Murbati, el Comité observa que las declaraciones de las partes son contradictorias a este respecto; las organizaciones querellantes afirman que el Sr. Al-Murbati sólo tiene la nacionalidad de Bahrein, mientras que el Gobierno afirma que el Sr. Al-Murbati tiene un pasaporte yemenita, lo cual, al parecer le impide tener un pasaporte expedido por Bahrein. A pesar de que las cuestiones relativas a la nacionalidad no entran dentro de la competencia del Comité, éste toma nota de la declaración del Gobierno según la cual no tiene en modo alguno la intención de privar al Sr. Al-Murbati de su nacionalidad de Bahrein y que está dispuesto a examinar con cuidado toda solicitud para recuperarla.

Recomendación del Comité

1. 129. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité ruega al Gobierno que reexamine las ordenanzas núms. 9 y 10 de 1981 adoptadas en relación con la ley núm. 23 de 1976 sobre el trabajo a efectos de ponerlas en conformidad con los principios de la libertad sindical. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto, y
   • b) de manera general, el Comité insta al Gobierno a que tome las medidas necesarias para que se garantice de manera efectiva a los trabajadores el derecho de libre organización sindical y le pide que ponga en conformidad la legislación con los principios de la libertad sindical. El Comité recuerda al Gobierno que, si lo desea, la asistencia técnica de la Oficina se encuentra a su disposición. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado a este respecto.