Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 318, November 1999

Case No 1993 (Venezuela (Bolivarian Republic of)) - Complaint date: 28-OCT-98 - Closed

568. La plainte sur laquelle porte le présent cas a fait l'objet d'une communication du Syndicat des agents publics de l'Institut vénézuélien de la recherche scientifique (SEPIVIC) en date du 28 octobre 1998.

1. 568. La plainte sur laquelle porte le présent cas a fait l'objet d'une communication du Syndicat des agents publics de l'Institut vénézuélien de la recherche scientifique (SEPIVIC) en date du 28 octobre 1998.
2. 569. Le gouvernement a fait parvenir ses observations dans une communication en date du 19 octobre 1999.
3. 570. Le Venezuela a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations du plaignant

1. 571. Dans sa communication du 27 octobre 1998, le Syndicat des agents publics de l'Institut vénézuélien de la recherche scientifique (SEPIVIC) déclare qu'en date du 28 octobre 1997 il a entrepris des démarches en vue de la négociation d'une convention collective ayant pour but de régler les conditions d'emploi des fonctionnaires et agents de la fonction publique de l'Institut vénézuélien de la recherche scientifique (ci-après dénommé IVIC). Ces démarches se sont avérées extrêmement lentes et laborieuses, étant donné qu'après avoir été saisie du projet de convention collective, la direction de l'Inspection nationale et des questions collectives du travail l'a transmis aux services du Procureur général de la République, lesquels l'ont eux-mêmes fait suivre au bureau central de coordination et de planification de la présidence de la République (CORDIPLAN), qui a ensuite adressé une demande de renseignements complémentaires à l'organisme public directement concerné par la négociation, en l'occurrence l'IVIC. La procédure de négociation est en principe régie par les dispositions du décret no 1599, portant application partielle de la loi organique du travail en ce qui concerne la négociation des conventions collectives du travail pour les fonctionnaires ou agents de l'administration publique nationale, décret publié au Journal officiel no 34743 du 26 juin 1991. Les démarches susmentionnées -- de la date de présentation du projet de convention collective jusqu'à la tenue de la première réunion entre l'organisation syndicale, l'organisme concerné et le bureau du Procureur général de la République -- ont pris neuf mois.
2. 572. L'organisation plaignante ajoute qu'après cette longue attente l'IVIC, le Procureur général de la République et le syndicat ont eu un premier entretien dans le cadre du processus de négociation collective le 23 juillet 1998 et qu'à ce stade l'IVIC a exprimé son refus d'engager des négociations collectives, arguant du fait que CORDIPLAN avait soumis un rapport technique et financier dans lequel il déclarait que l'organisme précité ne disposait pas en 1998 d'un budget lui permettant d'accéder, même en partie, aux revendications présentées dans le projet de convention collective et d'en assumer les conséquences sur le plan financier. En outre, pour ce qui est des engagements qu'impliquerait la convention collective sur le plan économique, l'IVIC a fait observer qu'ils nécessiteraient l'accord préalable du Président de la République en Conseil des ministres aux termes de l'article 527 de la loi organique du travail. Enfin, l'IVIC a affirmé que son refus de négocier s'appuie sur les dispositions de l'article 2 du décret no 1599 susmentionné, c'est-à-dire sur les critères techniques et financiers définis par l'Exécutif national pour les négociations collectives. Lors de cette même réunion, le Procureur général de la République a décidé unilatéralement que les parties pourraient négocier les clauses du projet qui n'ont pas d'incidence économique, du fait que ce serait à l'Exécutif national d'établir les directives à suivre en la matière. L'approbation finale des clauses négociées resterait subordonnée aux conclusions d'une étude économique menée par l'IVIC, qui devait chiffrer l'incidence des avantages devant être accordés. Les conclusions de cette étude seraient ensuite examinées par CORDIPLAN qui, s'il estimait que les avantages prévus s'avéraient compatibles avec les limites techniques et financières fixées par l'Exécutif national, donnerait son accord sinon ordonnerait de procéder aux ajustements nécessaires, cette façon de procéder étant entièrement conforme à l'article 15 du règlement portant application partielle de la loi organique du travail visée plus haut.
3. 573. L'organisation plaignante fait valoir que les arguments avancés par l'IVIC et par le Procureur général de la République (PGR) ont eu pour effet, en ce qui concerne les premiers, d'entraver l'exercice du droit à la négociation collective et, en ce qui concerne les seconds, d'assujettir le contenu des négociations à des paramètres établis préalablement et unilatéralement, et à des contrôles ou un droit de veto qui en altèrent le caractère volontaire et libre et qui impliquent une procédure faisant objectivement peser une conditionalité sur leur validité et leur effet en les soumettant à l'approbation préalable du gouvernement. L'organisation plaignante déclare que le gouvernement suit une démarche qui constitue une atteinte et une infraction aux conventions nos 87 et 98 de l'OIT. De la position initiale de l'IVIC et de celle de l'organisation plaignante est né un différend qui est en fait du ressort du ministère du Travail. Le 30 septembre 1998, la direction de l'Inspection nationale et des questions collectives du travail a pris la décision administrative no 021, dans l'exercice des compétences qui lui sont reconnues pour résoudre les difficultés sur lesquelles les parties peuvent achopper à propos de la poursuite ou de la rupture de la négociation collective. La décision en question tient compte exclusivement des arguments avancés par l'IVIC et par les autres organismes officiels concernés (PGR et CORDIPLAN), ignorant ceux du syndicat, y compris ceux qui concernent la violation des normes internationales du travail. Elle est fondée sur les conclusions d'un rapport antérieur établi par CORDIPLAN qui mettait en exergue l'insuffisance des ressources budgétaires de l'IVIC. Quant à ce rapport, il entérinait les directives et orientations fixées par l'Exécutif national pour la négociation des conditions de travail des fonctionnaires et concluait de manière préjudicielle que les incidences financières de la convention collective excéderaient les moyens financiers de l'IVIC. Sur la base des dispositions des articles 2, 10 et 15 du décret no 1599, il déclarait ni opportun ni possible de poursuivre la négociation collective engagée depuis près d'une année. En d'autres termes, le ministère du Travail ordonnait de mettre un terme à la poursuite de la négociation collective.
4. 574. L'organisation plaignante allègue que le caractère libre et volontaire de la négociation collective, de même que l'obligation de promouvoir et d'encourager l'exercice de ce droit fondamental ont été viciés de la manière suivante: 1) les services du Procureur général de la République, qui, de par leurs fonctions, assument à la fois la direction des négociations et la défense des intérêts de la République, ont décidé dès l'ouverture de la négociation que les discussions, comme les accords sur lesquels elles pourraient déboucher, excluraient toute clause ayant un contenu économique. Ce serait à l'Exécutif national de fixer unilatéralement les aspects déterminants en la matière. De même, l'acceptation des clauses convenues resterait subordonnée à des études économiques menées par l'IVIC et à l'approbation finale de CORDIPLAN, moyennant les ajustements que ce dernier jugerait encore utile d'apporter à ces clauses avant qu'elles n'entrent en vigueur. Cette prise de position initiale du bureau du Procureur général constitue une contrainte car vouloir s'y opposer entraîne dans un premier temps la paralysie de la procédure de négociation collective, étant donné qu'il n'est possible de conclure aucun accord ni de signer aucun acte dans le cadre de la procédure de négociation qui ne soit passé par le bureau du Procureur général de la République; 2) l'IVIC, en tant qu'organisme directement concerné, invoque des raisons de caractère économique et budgétaire pour refuser, par principe, de négocier des conditions d'emploi. Se démarquant de la bonne foi, l'IVIC demande que la procédure de négociation collective soit déclarée nulle et non avenue, que le ministère du Travail y mette un terme et qu'il empêche ainsi la poursuite d'un effort de négociation dont la mise en oeuvre avait nécessité près d'un an de démarches. Selon l'organisation plaignante, la position prise par cet organisme officiel présuppose que la négociation d'une convention collective implique, dans tous les cas, la conclusion des clauses ayant un impact économique; elle méconnaît ainsi que les partenaires peuvent convenir d'eux-mêmes et librement de différer l'examen de ces clauses et de s'en tenir à la discussion et la conclusion d'autres dispositions contractuelles, concernant notamment les relations entre les partenaires (clauses syndicales), les questions d'hygiène et de sécurité au travail ou tout autre aspect d'ordre social n'ayant aucune incidence budgétaire ou une incidence très limitée; et 3) le ministère du Travail, à travers la direction de l'Inspection nationale et des questions collectives du travail, lorsqu'il est saisi du différend entre les parties, déclare recevables les arguments de l'IVIC et ordonne que la procédure de négociation collective prenne fin, en se fondant sur l'étude menée antérieurement par CORDIPLAN, étude qui met en exergue l'insuffisance des ressources budgétaires. Toujours selon la même optique, le ministère a estimé que la poursuite des négociations serait contraire aux directives et critères techniques et financiers établis par l'Exécutif national, sur lesquels d'ailleurs se basait a priori le rapport élaboré par CORDIPLAN. Toujours selon l'organisation plaignante, l'attitude de la direction générale de l'Inspection nationale et des questions collectives du travail constitue un manquement à l'obligation de promouvoir et encourager la négociation collective, ce qui a de plus pour conséquence de porter atteinte à ce droit, étant donné que la décision de cette instance réduit à néant une procédure engagée en 1997.
5. 575. Enfin, l'organisation plaignante déclare que l'Exécutif national, à travers le règlement partiel qui régit la négociation de conventions collectives du travail des fonctionnaires ou agents de l'administration publique nationale, a instauré une série d'interventions à propos de questions qui sont ou qui ont été l'objet de la négociation collective, y compris les critères et les montants budgétaires conclus dans ce cadre. Conformément à ces normes, les accords conclus par les parties dans le cadre de la procédure de négociation devront être soumis, avant de devenir effectifs, à l'approbation préalable du bureau du Procureur général de la République et de CORDIPLAN. En premier lieu, c'est un contrôle du fond ou du contenu même des clauses convenues, qui est exercé par le Procureur général de la République, en sa qualité de modérateur ou directeur de la procédure de négociation en cours. Pour cette raison, les accords convenus par les parties ne sont pas effectifs, puisqu'ils n'acquièrent un caractère définitif que si le PGR les déclarent conformes, ce qui doit impérativement être constaté dans chacun des procès-verbaux établis à cette fin. En second lieu, une fois que les partenaires sont arrivés au stade de l'accord définitif après avoir passé avec succès le contrôle décrit ci-dessus, le Procureur général de la République transmet la convention collective à CORDIPLAN. Cet organisme a pour tâche de contrôler les aspects budgétaires et financiers, et dispose pour ce faire d'un délai de trente jours à compter de la date à laquelle il a reçu les accords contractuels. Ce contrôle donne lieu à un rapport ayant un caractère contraignant ou obligatoire qui doit comporter une étude économique des accords et la détermination de leur incidence financière, un bilan des différences qu'implique ce qui a été convenu par rapport aux conditions de travail encore en vigueur, et qui doit conclure que ce qui a été convenu ne va pas au-delà des limites et critères techniques et financiers fixés préalablement par le gouvernement. Selon l'organisation plaignante, le contrôle exercé par CORDIPLAN implique, outre une entrave à la procédure de négociation, une nette attribution de compétence pour approuver préalablement la convention collective, étant donné que la prise d'effet de cette dernière est subordonnée à la soumission et à l'examen du rapport de CORDIPLAN, lequel constate la conformité des accords convenus avec les directives et les orientations définies par le gouvernement et qui rentrent dans son programme économique et social.
6. 576. Enfin, l'organisation plaignante signale que, dans le cas des conventions collectives concernant les fonctionnaires et agents des services publics, s'ajoute à ces attributions de contrôle dont le bureau du Procureur général de la République et CORDIPLAN sont investis l'intervention du Conseil des ministres, en vertu de l'article 527 de la loi organique du travail et, à nouveau, cette instance peut accepter ou rejeter la composante des accords qui a une incidence budgétaire lorsque ces accords engageraient l'Etat sur plus de deux exercices ou de deux ans. Dans la pratique, cela revient à dire que tous les accords collectifs convenus doivent être soumis à cette haute instance de l'Exécutif national étant donné qu'en vertu de la législation du travail leur durée ne peut être ni supérieure à trois ans ni inférieure à deux ans.
7. 577. Dans une communication datée du 27 avril 1999, l'organisation plaignante récapitule les démarches entreprises à partir de 1994 en vue de négocier une convention collective et les obstacles auxquels elle s'est heurtée et dont le point d'orgue a été la décision administrative de septembre 1998 -- mentionnée dans le document d'introduction de la plainte -- ordonnant la rupture de la procédure de négociation collective entre le syndicat et l'IVIC. Enfin, l'organisation plaignante indique qu'elle a introduit un recours administratif contre cette décision mais que six mois se sont écoulés depuis le dépôt de ce recours sans que l'autorité administrative ait pris la moindre initiative à ce sujet.

B. Réponse du gouvernement

1. 578. Dans sa communication du 19 octobre 1999, le gouvernement précise que le cadre juridique du travail du Venezuela prévoit, par l'article 519 de la loi organique du travail, la faculté pour les partenaires à la négociation collective de confronter à un moment unique et précis -- la première réunion convoquée dans les règles par le fonctionnaire du travail -- les arguments que chacun juge opportun d'opposer dans le but de ne pas négocier un projet donné de convention collective, l'appréciation de ces arguments étant du ressort de l'inspecteur du travail. Le fait d'établir et de reconnaître par cette distinction qu'il s'agit de conventions collectives signées par des entreprises du secteur public plutôt que par des entreprises du secteur privé, loin de consacrer une discrimination ou bien une altération du caractère volontaire et libre des conventions collectives, tend plutôt à garantir et assurer la conclusion et la signature de la convention collective du travail par l'Etat de manière consciente et responsable. Suivre une orientation contraire équivaudrait assurément à un certain non-respect ou à une certaine réduction du droit des travailleurs qui aspirent à établir, à travers un instrument juridique contractuel -- la convention collective -- leurs conditions de travail ou bien à modifier les conditions existantes. Il est en effet nécessaire qu'une vérification préalable soit effectuée par l'Office central de coordination et de planification de la présidence (aujourd'hui ministère de la Planification et du Développement) de manière à déterminer si la convention collective envisagée nécessite de la part de l'Exécutif national un examen technique et financier avant que cet instrument ne soit définitivement signé.
2. 579. S'agissant des allégations concernant l'annulation de la décision administrative no 021 en date du 30 septembre 1998, décidée par la direction de l'Inspection nationale et des questions collectives du travail, le gouvernement fait savoir que, dans le cadre juridique vénézuélien, cette annulation est susceptible de recours, qu'il s'agisse d'un recours administratif qui, en cette qualité, doit être fait devant l'instance administrative, ou bien d'un recours judiciaire, les conditions définies par la législation devant être satisfaites dans l'un et l'autre cas. Dans le cas d'espèce, il ressort des prétentions formulées par l'organisation plaignante que la représentation patronale -- l'IVIC -- s'est opposée en temps utile à l'ouverture de discussions sur le projet présenté par le syndicat SEPIVIC. Au même moment -- lors de la première réunion de conciliation --, le bureau du Procureur général de la République a incité les partenaires à discuter et négocier le projet de convention collective en laissant de côté la discussion des clauses de caractère économique, lesquelles seraient en dernier lieu approuvées par l'Office central de coordination et de planification de la présidence (devenu ministère de la Planification et du Développement). Cette déclaration signifie, selon la conception de l'organisation plaignante, soumettre le contenu des négociations à des paramètres préétablis, unilatéraux, établissant de ce fait une subordination de la validité et de la prise d'effet des accords qui seraient conclus.
3. 580. Selon le gouvernement, l'ordre juridique en vigueur au Venezuela au moment de la négociation de ce projet de convention collective prévoyait un traitement distinct de la question de l'établissement des conditions de travail des fonctionnaires ou agents de l'administration publique nationale.
4. 581. Le gouvernement fait savoir que l'instruction présidentielle no 6 relative à la négociation collective dans le secteur public reconnaissait l'impossibilité dans laquelle se trouvait la représentation patronale de signer le texte négocié dans le cas où ce texte méconnaîtrait le rapport économique et technique que l'Office central de coordination et de planification de la présidence devait réaliser de même que dans le cas où il n'aurait pas été constaté que les incidences économiques du nouvel accord ne dépassent pas les limites prévues par l'Exécutif national (art. 7). Tandis que le règlement portant application partielle de la loi organique du travail (décret no 1599) prévoyait de son côté que, dans le cas où le rapport de l'Office central de coordination et de planification de la présidence déclarerait que l'accord dépasse les limites techniques et financières prévues par l'exécutif, on devrait renvoyer le projet devant les parties afin que celles-ci procèdent aux ajustements nécessaires.
5. 582. Le gouvernement déclare que c'est donc dans une perspective parfaitement logique que se situe la déclaration du bureau du Procureur général de la République reconnaissant aux parties la faculté de discuter du projet présenté, à l'exception des clauses ayant une incidence économique, lesquelles devaient être avalisées par l'Office central de coordination et de planification de la présidence. Une telle déclaration ne constitue pas une atteinte au caractère libre et volontaire des négociations; au contraire, elle entérine la différence de procédure de conclusion des conventions collectives du travail entre le secteur public et le secteur privé. Il en irait en effet autrement s'il s'agissait d'une entreprise privée, ayant le statut d'employeur, puisque la conclusion de conventions collectives dépendrait uniquement et exclusivement de ses dispositions propres, sans qu'il ne soit nécessaire de soumettre l'incidence financière approximative du projet de convention à l'approbation d'une autre instance. Dans ce contexte, en effet, une telle décision relève de la sphère interne propre de cette unité économique privée et n'est pas subordonnée aux conditions des disponibilités budgétaires.
6. 583. Le gouvernement indique que, sous son titre III, chapitre III, section III, articles 182 à 192, le nouveau dispositif juridique (le règlement de janvier 1999 portant application de la loi organique du travail) organise en une seule et même procédure la négociation collective, sous réserve de certaines particularités concernant l'administration publique nationale centrale, particularités qui sont d'ailleurs les mêmes que pour les instituts autonomes, les fondations, les associations et les entreprises de l'Etat, tandis qu'il classe à part les négociations collectives impliquant les collectivités locales (Gobernaciones) et les municipalités (Alcaldías). Il fait observer que, dans l'un et l'autre cas, les critères techniques et financiers doivent obligatoirement être pris en considération et sont, dans un cas, fixés par le Président de la République en Conseil des ministres et, dans l'autre, fixés par le gouverneur ou le maire. De même, le règlement en question dispose, sous son article 188:
   • La partie employeur ne peut signer la convention collective tant qu'elle ne dispose pas du rapport émanant de l'Office central de coordination et de planification de la présidence de la République constatant que l'incidence économique de l'engagement envisagé n'excède pas les limites techniques et financières définies par l'Exécutif national.
   • Par conséquent, tous les projets de négociation collective concernant le secteur public sont assujettis à ce système prescrivant comme indispensable avant de pouvoir signer une nouvelle convention collective l'obtention du rapport technique susmentionné. Nonobstant, comme l'indique ledit règlement à son article 266, les procédures de négociation collective concernant le secteur public qui étaient en cours à la date d'entrée en vigueur de ce règlement obéiront aux dispositions du règlement portant partiellement application de la loi organique du travail pour la négociation des conventions collectives du travail des fonctionnaires et agents de l'administration publique nationale, conformément à l'instruction présidentielle no 6 susmentionnée.
7. 584. En ce qui concerne les allégations relatives au non-accomplissement, de la part du gouvernement, de son obligation de favoriser et encourager l'exercice d'une négociation collective libre et volontaire, du fait qu'il "a ordonné, par le canal de la direction de l'Inspection nationale et des questions collectives du travail et à travers la décision administrative no 021, qu'il soit mis un terme au processus de négociation collective..." et selon lesquelles l'autorité administrative se serait uniquement fondée, pour prendre la décision susmentionnée, sur les arguments avancés par l'employeur et par les autres instances concernées (le bureau du Procureur général de la République et CORDIPLAN), le gouvernement précise qu'en vertu de l'article 519 de la loi organique du travail l'inspecteur du travail doit se prononcer sur les arguments opposés par la représentation patronale pour motiver son refus de discuter du projet présenté, ce qui se fait par la voie d'un acte administratif (en l'occurrence une décision administrative), et toute partie s'estimant lésée dans ses droits en conséquence de la décision prise par le fonctionnaire du travail peut, dans les formes prescrites par la loi, faire appel de cette décision administrative.
8. 585. Le gouvernement déclare que, dans cette perspective, on aurait attendu de l'organisation plaignante qu'elle utilise les voies de recours qui ont été prévues pour garantir l'équilibre entre les partenaires à la négociation, en particulier qu'elle fasse appel de cette décision administrative.

C. Conclusions du comité

1. 586. Le comité observe que, dans le présent cas, l'organisation plaignante allègue des entraves à la procédure de négociation collective avec l'Institut vénézuélien de la recherche scientifique (IVIC). Plus précisément, le Syndicat des agents publics de l'Institut vénézuélien de la recherche scientifique (SEPIVIC) dénonce: 1) la lenteur et la lourdeur de la procédure de négociation collective pour les fonctionnaires et agents des services publics et la soumission des conventions collectives conclues de manière définitive à divers organismes, procédure qui expose ces textes au risque d'être modifiés, qui interdit jusqu'à ce stade la signature de la convention collective et qui l'assujettit à l'approbation finale d'autorités autres que l'employeur; 2) l'absence de bonne foi de la part de l'IVIC, qui a refusé de négocier des clauses d'une convention collective n'ayant pas d'incidences financières; 3) le tort de la direction de l'Inspection nationale et des questions collectives du travail, qui n'a pas tenu compte des arguments avancés par l'organisation plaignante lorsqu'elle a pris sa décision de septembre 1998 (décision administrative no 021) -- ordonnant l'arrêt du processus de négociation collective -- pour régler le litige entre le SEPIVIC et l'IVIC; et 4) la longueur des délais nécessités par l'examen du recours du SEPIVIC contre une décision administrative ordonnant l'arrêt du processus de négociation collective.
2. 587. S'agissant de l'allégation concernant la lenteur et la lourdeur de la procédure de négociation collective pour les fonctionnaires et agents des services publics et la soumission des conventions collectives conclues de manière définitive à divers organismes, procédure qui expose ces textes au risque d'être modifiés, qui interdit jusqu'à ce stade la signature de la convention collective et qui l'assujettit à l'approbation finale d'autorités autres que l'employeur, le comité observe que le décret portant règlement partiel de la loi organique du travail relatif à la négociation de conventions collectives du travail pour les fonctionnaires ou les agents de l'administration publique nationale (décret no 1599 de 1991), qui a été appliqué en l'espèce, prévoit ce qui suit dans ses articles 8 à 17:
   • Article 8. L'organisme syndical ou corporatif qui souhaite conclure une convention collective avec une entité de l'administration publique nationale présentera un projet de convention à l'inspecteur national du travail, qui exigera que les conditions prévues par l'article 516 de la loi organique du travail soient remplies, et procédera aux vérifications nécessaires.
   • Article 9. Une fois qu'il aura accepté le projet de convention collective, l'inspecteur national du travail enverra une copie dudit projet au Procureur général de la République et à l'entité concernée.
   • Article 10. Le Procureur général de la République demandera à l'entité publique de faire une étude économique comparative basée sur les normes fixées par le bureau central de coordination et de planification de la présidence de la République qui présentera les coûts de la convention ou des conditions de travail en vigueur et ceux de la convention proposée, et indiquera le nombre de personnes chargées de le représenter qui participeront aux négociations, ces personnes devant être très qualifiées afin que dans aucun cas il puisse y avoir des allégations d'insuffisances dans l'accomplissement de leur mandat.
   • Article 11. Le Procureur général de la République informera l'organisation concernée de la réception du projet de convention et lui demandera de former une commission de sept (7) membres au maximum, qui sera chargée de le représenter au cours des discussions.
   • Article 12. Les discussions sur les conventions collectives devront avoir lieu au bureau central du Procureur général de la République. Le Procureur général de la République ne pourra autoriser que ces discussions aient lieu en dehors de son bureau qu'à titre exceptionnel et dans des cas dûment justifiés, mais toujours en sa présence ou en présence d'un représentant qu'il aura désigné à cet effet.
   • Article 13. Le Procureur général de la République ou son représentant fixeront des dates pour ces discussions.
   • Article 14. Les accords partiels ou finaux auxquels arriveront les représentants des parties et ceux du Procureur s'entendront en tout cas comme devant être soumis à l'approbation du Procureur, et ce fait sera mentionné dans le procès-verbal des discussions.
   • Article 15. Une fois que les parties seront arrivées à un accord définitif, le Procureur général de la République enverra le texte approuvé au bureau central de coordination et de planification de la présidence de la République afin qu'il procède, dans un délai de trente (30) jours ouvrables à partir de la date de réception du texte, à l'étude économique de l'accord et détermine son coût, la différence entre la convention et les conditions de travail qui étaient en vigueur jusque-là et vérifie que l'engagement négocié ne dépassera pas les limites techniques et financières établies par l'Exécutif national. Tant que ce rapport n'aura pas été publié, la convention négociée ne pourra pas être approuvée.
   • Paragraphe unique. Si le rapport du bureau central de coordination et de planification de la présidence de la République estime que l'engagement va au-delà des limites techniques et financières établies par l'Exécutif national, il devra donner son avis sur les ajustements nécessaires et retourner le texte de l'accord au bureau central du Procureur général de la République, afin que ce dernier informe les parties qu'elles doivent procéder, dans un délai n'excédant pas trente (30) jours ouvrables, aux ajustements nécessaires en tenant compte des observations de l'entité de planification et remettre le texte de l'accord ajusté et révisé au bureau central de coordination et de planification de la présidence de la République pour qu'il puisse être approuvé.
   • Article 16. La convention collective sera transmise à la direction générale sectorielle du travail du ministère du Travail, qui enverra une copie au bureau central du personnel.
   • Article 17. Le non-respect tant des instructions techniques et financières établies par l'Exécutif national que des dispositions en vigueur par des personnes participant aux négociations en tant que représentants de l'administration publique nationale donnera lieu à l'établissement de leur responsabilité conformément à la loi.
3. 588. Le comité observe qu'après cette procédure une autre démarche peut être nécessaire devant le Conseil des ministres, étant donné que l'article 527 de la loi organique du travail prévoit en son deuxième alinéa que: "Si une convention collective implique des dépenses ayant une incidence sur des exercices budgétaires autres que celui qui est en cours, elle doit être approuvée par le Conseil des ministres" (selon l'organisation plaignante, tous les accords collectifs conclus doivent être soumis à cette instance du fait que la législation prévoit que leur durée ne peut pas être supérieure à trois ans ni inférieure à deux).
4. 589. Le comité constate que les démarches (prévues par le règlement de 1991 portant application partielle de la loi organique du travail en ce qui concerne la négociation collective pour les fonctionnaires et agents de l'administration publique nationale) qui doivent être entreprises pour négocier une convention collective dans le secteur public peuvent être extrêmement longues -- dans le présent cas, l'organisation plaignante allègue que neuf mois se sont écoulés avant que les parties n'aient pu commencer à négocier -- et que l'accord définitif auquel les parties sont arrivées doit être approuvé par un ou plusieurs organes, selon le cas (le Procureur général de la République et aussi éventuellement le Conseil des ministres).
5. 590. Le comité, sans méconnaître la spécificité des problèmes que pose la négociation collective dans le secteur public (par exemple les rémunérations et d'autres conditions d'emploi des fonctionnaires qui impliquent des dépenses supplémentaires doivent être abondées par des budgets publics dont l'approbation est du ressort d'organes qui ne sont pas toujours les employeurs desdits fonctionnaires et qui doivent tenir compte dans leurs décisions de la situation économique du pays et de l'intérêt général), rappelle que lors de l'examen d'allégations relatives à ce genre de questions il a été d'avis que, dans la mesure où les revenus des entreprises et organismes publics dépendent des budgets de l'Etat, il n'y aurait pas d'objection à ce que -- après discussions et consultations approfondies entre les employeurs et les organisations syndicales concernées, dans le cadre d'un système qui recueille la confiance des parties -- soient fixés des plafonds de salaires dans les lois visant le budget de l'Etat. (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 896.) De même, le comité a estimé qu'il était acceptable que, dans le cadre de la procédure de négociation, la partie employeur qui représente l'administration publique demande l'avis du ministère des Finances ou d'un organe chargé du contrôle des incidences financières des projets de conventions collectives (voir 306e rapport du comité, cas no 1878 (Pérou), paragr. 537), à condition que "les organisations syndicales et les employeurs et leurs organisations dans le secteur public soient consultés et puissent faire connaître leur point de vue à l'autorité chargée du contrôle des incidences financières des projets de conventions collectives". (Voir Recueil, op. cit., paragr. 897.)
6. 591. Sans préjudice de ce qui précède, le comité note que le gouvernement fait savoir que le nouveau règlement du 20 janvier 1999 (postérieur à la date d'introduction de la plainte) portant application de la loi organique du travail régit la négociation collective dans le secteur public. Compte tenu de ces éléments, le comité invite l'organisation plaignante à formuler ses commentaires à ce sujet.
7. 592. En ce qui concerne l'allégation selon laquelle l'IVIC n'a pas agi de bonne foi en refusant de négocier certaines clauses d'une convention collective après que le Procureur général de la République eut exclu les clauses à incidence économique, le comité a le regret de constater que le gouvernement n'a pas communiqué d'observations à ce sujet. A cet égard, le comité rappelle qu'"il importe qu'employeurs et syndicats participent aux négociations de bonne foi et déploient tous leurs efforts pour aboutir à un accord, des négociations véritables et constructives étant nécessaires pour établir et maintenir une relation de confiance entre les parties". (Voir Recueil, op. cit., paragr. 815.) Dans ces circonstances, le comité demande au gouvernement de s'efforcer de promouvoir la négociation d'une convention collective entre le Syndicat des agents publics de l'Institut vénézuélien de la recherche scientifique (SEPIVIC) et l'Institut vénézuélien de la recherche scientifique (IVIC) et de le tenir informé à cet égard.
8. 593. En ce qui concerne l'allégation selon laquelle la direction de l'Inspection nationale et des questions collectives du travail s'est mise dans son tort en ne tenant pas compte des arguments présentés par le SEPIVIC lorsqu'elle a rendu sa décision de septembre 1998 (décision administrative no 021) -- ordonnant l'arrêt du processus de négociation collective --, le comité note que le gouvernement déclare qu'en vertu de la loi organique du travail toute partie s'estimant lésée dans ses droits en conséquence de cette décision administrative peut faire appel contre cette décision. Le comité observe que le plaignant a fait appel de cette décision administrative et qu'il souligne la longueur des délais écoulés sans que le recours du SEPIVIC contre ladite décision n'ait été examiné. A cet égard, le comité regrette la longueur des délais écoulés sans que les autorités ne soient intervenues et exprime l'espoir que ce recours sera examiné dans un avenir très proche. Il prie le gouvernement de le tenir informé de la décision finale des autorités administratives à cet égard.
9. 594. Enfin, le comité signale à l'attention de la commission d'experts les aspects législatifs de ce cas.

Recommandation du comité

1. 595. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité invite l'organisation plaignante à formuler ses commentaires en ce qui concerne le nouveau règlement du 20 janvier 1999 portant application de la loi organique du travail en ce qui concerne la négociation collective dans le secteur public.
   • b) Le comité demande au gouvernement de s'efforcer de promouvoir la négociation d'une convention collective entre le Syndicat des agents publics de l'Institut vénézuélien de la recherche scientifique (SEPIVIC) et l'Institut vénézuélien de la recherche scientifique (IVIC) et de le tenir informé à cet égard.
   • c) En ce qui concerne l'allégation relative à la longueur des délais dans l'examen du recours du SEPIVIC contre la décision administrative de septembre 1998 ordonnant l'arrêt du processus de négociation collective entre le syndicat et l'IVIC, le comité regrette la longueur des délais écoulés sans que les autorités ne soient intervenues à ce sujet et exprime l'espoir que ce recours sera examiné dans un avenir très proche. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé de la décision finale des autorités administratives à cet égard.
   • d) Enfin, le comité signale à l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations les aspects législatifs de ce cas.