Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 320, March 2000

Case No 2007 (Bolivia (Plurinational State of)) - Complaint date: 11-FEB-99 - Closed

1. 257. La queja objeto del presente caso figura en una comunicación de 11 de febrero de 1999 enviada por la Confederación Mundial del Trabajo (CMT). El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 10 de septiembre de 1999 y 12 de enero de 2000.
2. 258. Bolivia ha ratificado el Convenio sobre la Libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) así como el Convenio sobre derecho de sindicación y negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 259. La Confederación Mundial del Trabajo (CMT) alega que la empresa Moda Express Ltda. (MEX) ha registrado una gran expansión en la última década, que sus beneficios se han multiplicado en forma exponencial y que esto se ha logrado en base a la imposición de condiciones ilegales, infrahumanas y esclavizantes de trabajo, que hicieron que se produjera la muerte de dos trabajadoras.
2. 260. Según el querellante, el 9 de abril de 1997, ante esta situación los trabajadores presentaron un pliego de peticiones a la empresa y poco después ésta revocó de sus puestos de trabajo a los firmantes del documento. El 14 de abril de 1997, enardecidos ante los despidos injustificados, los 300 trabajadores de la fábrica textil MEX afiliados al sindicato de trabajadores de la empresa Moda Express Ltda. (MEX), declararon una huelga general. Permanecieron instalados varios días en la calle frente a los locales de dicha fábrica sin llegar a obtener el compromiso por parte de la empresa de respetar los derechos laborales. Finalmente fueron desalojados por la policía que irrumpió violentamente contra los trabajadores que dormían en la calle. Varios de los trabajadores permanecieron detenidos durante un lapso superior a ocho horas.
3. 261. El 5 de mayo se firmó un convenio colectivo entre las partes en presencia de representantes del Ministerio de Trabajo que preveía la reinstalación de los huelguistas pero sólo 240 trabajadores reingresaron a trabajar en la empresa y después de firmar nuevos contratos de trabajo temporal de una duración de 6 meses a un año. A estos 240 trabajadores la empresa les exigió firmar un arrepentimiento por acatar la huelga, renunciar a su antigüedad y a todos los beneficios sociales que tenían antes de la huelga y a restituir los días perdidos en la producción. Después que enseñaron a trabajar a los nuevos obreros que contrató la empresa no se renovó el contrato a la casi totalidad de estos 240 trabajadores. La organización querellante informa que a la fecha de presentación de la queja, de los trabajadores que participaron en la huelga y fueron reincorporados en sus labores, sólo permanece en la empresa un total de 30 trabajadores. Se ha presentado una denuncia al respecto ante el Ministerio de Trabajo en enero de 1998 y el caso está en trámite ante la Corte del Trabajo.
4. 262. El querellante precisa que entre los 240 trabajadores que pudieron reincorporarse temporalmente no figuran los dirigentes del sindicato y los trabajadores más antiguos. A ellos no se les pagó las primas del año 1997 y recibieron sumas ínfimas en concepto de beneficios sociales. Asimismo, la empresa violó su compromiso, asumido en el convenio colectivo, de respetar el fuero sindical.
5. 263. El Ministerio de Trabajo declaró ilegal la huelga, mediante resolución secretarial núm. 178/97 de fecha 15 de abril de 1997. La empresa incoó una acción por participación en huelga declarada ilegal, sabotaje e instigación, ante el Juzgado 8.o de Instrucción en lo Penal, contra las personas que ocupaban cargos de dirección en la organización sindical o eran miembros de base de la misma (un total de 18 trabajadores). El juez de la causa expidió mandamientos de aprehensión contra los demandados (que no se han aplicado todavía) fundando su decisión en el artículo 234 del Código Penal "El que promoviere el lock-out, huelga o paro declarados ilegales por las autoridades del trabajo, será sancionado con privación de la libertad de uno a cinco años y multa de 100 a 500 sucres". La organización querellante teme que la sanción que se aplique sea una multa de un monto tan alto que su cancelación sea imposible para los dirigentes sindicales. En caso de insolvencia, la pena aplicada sería consecuentemente el encarcelamiento. La CMT alega que este caso constituye un precedente sumamente grave de criminalización de la huelga y que podría ser una práctica cada vez más común destinada a amedrentar a los trabajadores bolivianos en el ejercicio de sus derechos. Junto a las acciones penales, la empresa ha entablado juicios civiles contra varios trabajadores.
6. 264. Por otra parte, en diciembre de 1998, la Sra. Graciela Mamani, ex dirigente del sindicato de la empresa, fue elegida por el Congreso Nacional Fabril como miembro de la Confederación General de Trabajadores Fabriles de Bolivia para la promoción sindical de la mujer. La fábrica MEX impugnó las elecciones sindicales y en base a esto el Ministerio de Trabajo se negó a ratificar a la Sra. Mamani en su cargo.

B. Respuesta del Gobierno

1. 265. El Gobierno señala en primer término en su comunicación de 10 de septiembre de 1999 que el contenido del pliego de peticiones presentado por los trabajadores fue considerado exorbitante por el empleador y al margen de la realidad social que se vive en el país ya que, según la empresa, significaba un incremento del costo laboral del 600 por ciento. Afirma asimismo el Gobierno que no hay constancia de que dicho pliego haya sido aprobado en asamblea de trabajadores y que la actual directiva del sindicato sostiene que no existió aprobación y, más aún, que fue adulterado con falsificación y suplantación de firmas e instigado por un asesor con móviles ajenos a lo sindical. Todo esto en violación a la ley nacional (artículos 150 y 152 del decreto reglamentario de la ley general del trabajo).
2. 266. En segundo lugar, el Gobierno informa que el sindicato declaró la huelga general sin haber esperado el término legal de 10 días que otorga la ley al empleador para dar respuesta afirmativa o negativa, total o parcial al pliego de peticiones (artículo 151 del citado decreto) y sin agotar los medios de conciliación previstos en la legislación. Tampoco existe constancia de que aquella medida haya sido adoptada en asamblea ni con la mayoría necesaria requerida por la legislación. No se dio aviso previo de cinco días para efectuar la huelga, transgrediendo el artículo 115 de la ley general del trabajo. El sindicato colocó piquetes permanentes en los alrededores y en la propia puerta de la fábrica que impidieron el ingreso de los trabajadores que no apoyaban la medida y de los personeros de la empresa. Indica el Gobierno que existen denuncias sobre la actitud de los piquetes de huelga que actuaron con violencia sobre los predios de la empresa, destruyendo equipos, instrumentos y parte de la infraestructura. Al respecto, un informe policial da cuenta de una agresión y virtual secuestro de un oficial de la propia policía técnica judicial, que había sido comisionado para investigar esos hechos. El actual directorio sindical denuncia las presiones a las que fueron sometidos los trabajadores disidentes, lo que transgrede la libertad de disenso consagrada por la Constitución política del Estado. El Gobierno señala asimismo que la intervención de la policía se limitó a tratar de mantener el orden público y que no hubo aprehensiones, detenciones de dirigentes sindicales ni de trabajadores de base.
3. 267. Afirma el Gobierno que el derecho a la huelga no es absoluto, ilimitado ni de uso discrecional y que los autores de la huelga no cumplieron con las previsiones legales que regulan el ejercicio de este derecho en Bolivia.
4. 268. Se realizaron múltiples reuniones de carácter conciliatorio entre las partes en conflicto, propiciadas por el Ministerio de Trabajo, con participación de representantes de la Central Obrera Boliviana (COB), de la Federación Departamental de Trabajadores Fabriles de La Paz (FDTFLP) y de la Confederación de Trabajadores Fabriles de Bolivia (CTFB).
5. 269. Indica el Gobierno que según la empresa, como consecuencia de la huelga, que fue ilegal e ilegítima, las actividades de producción y exportación de MEX se interrumpieron durante más de 20 días causando una pérdida de más de 700.000 dólares de los Estados Unidos.
6. 270. A fines de abril de 1997, los trabajadores de MEX llevaron a cabo elecciones internas y establecieron un nuevo directorio sindical. El 5 de mayo de 1997, con intervención de las organizaciones mencionadas (COB, FDTFLP, CTFB) se suscribió un convenio colectivo de cuyo tenor se infiere que los trabajadores suspendieron el paro de labores y que la empresa se obligó a recontratar a 240 de los trabajadores que se consideraron despedidos por abandono de trabajo, exceptuando a los que habían incurrido en otras causales legales de despido por causa justa, a quienes sin embargo se les pagó todos sus derechos laborales y colaterales.
7. 271. Sostiene el Gobierno que en todo el curso dado a este caso, las autoridades del Ministerio de Trabajo actuaron tratando en todo momento de facilitar a las partes los medios de conciliación y concertación en cumplimiento de sus funciones de fomentar negociaciones de partes y garantizar el ejercicio de los derechos fundamentales de los trabajadores y los empleadores.
8. 272. MEX, en su calidad de empleador, interpuso a fines de 1997 acción penal por sabotaje y otros delitos contra algunos de sus ex trabajadores.
9. 273. Los ex dirigentes, en agosto de 1997, iniciaron alternativamente otra acción de orden laboral sobre cobro de derechos laborales en defensa de los despedidos como emergencia del convenio colectivo laboral. Interpusieron asimismo una demanda por violación al fuero sindical e incumplimiento del convenio colectivo laboral. El fallo en primera instancia declaró improbada la demanda en lo principal referida al fuero sindical y probada en parte con referencia al convenio. Este fallo ha sido apelado por las partes. Además interrumpieron otra demanda por violación al fuero sindical e incumplimiento del convenio colectivo que se encuentra en apelación tras haber fallado la autoridad judicial de primera instancia contra las pretensiones de los ex dirigentes.
10. 274. Existe además una acción judicial, incoada por la empresa MEX en contra del señor Juez 1.o de Trabajo y otros que participaron en presuntos delitos de falsedad material y uso de instrumento falsificado en la acción laboral que tramita en dicho juzgado.
11. 275. En cuanto a la reducción de personal, el Gobierno precisa que, según la empresa, dicha reducción tuvo origen en la pérdida de espacio y de posicionamiento experimentado por MEX en un mercado muy competitivo de exportación y en la ocurrencia de actos de sabotaje y daños a sus instalaciones, circunstancias que habrían sido reconocidas por las partes en conflicto; esa reducción se produjo previo acuerdo de los trabajadores y la participación de las principales organizaciones sindicales del país.
12. 276. En este sentido, conforme a las informaciones presentadas por MEX y la revisión de antecedentes existentes en los registros oficiales, las condiciones generales de trabajo referidas a la jornada laboral, horarios, seguridad industrial y asistencia médica, resultarían ajustadas a las normas de carácter laboral y social y los trabajadores no han presentado reclamaciones.
13. 277. El Gobierno rechaza categóricamente la afirmación de que en el país se criminaliza la huelga y considera que el hecho de utilizar una huelga ilegal e ilegítima como un referente para argumentar una generalización sin otro fundamento es no sólo inapropiado sino falso. En Bolivia, sostiene, no se da ninguna acción que pretenda sancionar "sistemáticamente a los dirigentes sindicales que recurren a medidas como la huelga y la protesta pacífica" y que por el contrario, las protestas pacíficas son hechos casi cotidianos en las principales ciudades del país. El Gobierno añade que en Bolivia no se criminaliza la huelga sino que al contrario son muy frecuentes y las autoridades actúan con gran tolerancia muchas veces en perjuicio del orden y la tranquilidad públicos. Afirma el Gobierno que dentro del proceso de reforma de la legislación laboral iniciada en el país, tomarán en cuenta las disposiciones del Código Penal, con el consenso ya manifestado al respecto por las máximas organizaciones de trabajadores y empleadores y sugerirá su reforma al poder legislativo.
14. 278. En su comunicación de 12 de enero de 2000, el Gobierno señala que la Sra. Mamani fue efectivamente elegida como dirigente de la Confederación General de Trabajadores Fabriles de Bolivia, en diciembre de 1998. La empresa MEX Ltda. no impugnó -- como se afirma en la queja -- la mencionada designación. Sin embargo, la Sra. Mamani no fue incorporada en la resolución ministerial de reconocimiento de la correspondiente directiva sindical, por el hecho de no haberse acreditado que cumplía uno de los requisitos que establece la legislación nacional para ejercer funciones de dirigencia sindical: ser trabajador habitual y activo con continuidad laboral mínima de un centro de trabajo del respectivo sector. Este requisito está establecido por el decreto-ley núm. 2565, de 8 de junio de 1951, y tanto la Central Obrera Boliviana como la Confederación de Empresarios Privados se han manifestado, ante la última misión de contactos directos que visitó el país, en el sentido del mantenimiento de este requisito. Finalmente, la Sra. Mamani continúa ejerciendo de hecho las funciones que le encomendaron en la Confederación General de Trabajadores Fabriles de Bolivia, sin que su no inclusión en la aludida resolución ministerial le haya impedido u obstaculizado su ejercicio.

C. Conclusiones del Comité

1. 279. El Comité observa que en el presente caso la organización querellante alega una serie de medidas contra los dirigentes y afiliados al sindicato de trabajadores de la empresa Moda Express Ltda., adoptadas por dicha empresa y por las autoridades como consecuencia de una huelga iniciada el 9 de abril de 1997. Estas medidas incluyen, según el querellante, detenciones, la declaración de ilegalidad de la huelga por las autoridades administrativas, el desalojo de los trabajadores instalados frente a la fábrica, numerosos despidos, la no renovación de numerosos contratos de trabajo de huelguistas después de que se firmara el acuerdo que puso fin a la huelga y que preveía su reintegro, procesamientos y posibles sanciones penales, presiones para firmar una declaración de arrepentimiento por acatar la huelga y otros actos antisindicales. La organización querellante alega por otra parte la impugnación de la elección sindical de la Sra. Gabriela Mamani como miembro de la Confederación General de Trabajadores Fabriles de Bolivia.
2. 280. El Comité observa en cambio que el Gobierno invoca el carácter ilegal, irregular y violento de la huelga, y en particular señala que: el pliego de peticiones no habría sido aprobado por la asamblea de trabajadores ni con la mayoría requerida por la legislación (la actual directiva del sindicato sostiene que no hubo aprobación y que hubo falsificación y suplantación de firmas); el sindicato no respetó el término legal de 10 días que deben concederse al empleador para que responda al pliego de peticiones y los piquetes de huelga impidieron la entrada de los trabajadores que no apoyaban la huelga y actuaron con violencia, destruyendo equipos, instrumentos y parte de la infraestructura de la empresa (el empleador interpuso acción penal por sabotaje y otros delitos contra algunos ex trabajadores), siendo agredido y virtualmente secuestrado un oficial de la policía técnica judicial. Según el Gobierno, la policía se limitó a mantener el orden público, no hubo detenciones y en todo momento el Ministerio de Trabajo facilitó los medios de conciliación y concertación entre las partes. El Gobierno señala que en un convenio colectivo entre la empresa y un nuevo directorio del sindicato se acordó el reintegro de 240 de los trabajadores despedidos. El Gobierno pone de relieve también que los ex dirigentes sindicales iniciaron una acción judicial (actualmente en segunda instancia) para el cobro de sus derechos laborales, respeto del fuero sindical e incumplimiento del convenio colectivo laboral; según la empresa, la reducción de personal que se ha producido está ligada a las consecuencias de la huelga y los daños a sus bienes. Por último, el Gobierno está dispuesto a sugerir la reforma de la disposición del Código Penal que castiga con penas de prisión las huelgas ilegales.
3. 281. El Comité recuerda que los principios de la libertad sindical no protegen extralimitaciones en el ejercicio del derecho de huelga que consisten en acciones de carácter delictivo (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 598) y en este sentido lamenta los daños materiales a la empresa Moda Express Ltda., que los piquetes hayan incumplido la entrada a los trabajadores que no apoyaban la huelga y a los personeros de la empresa (véase Recopilación, op. cit., párrafo 586) y que se hayan producido falsificaciones de firmas pero lamenta también que la empresa haya recurrido a sanciones en masa que por su propia naturaleza no tienen en cuenta las diferentes responsabilidades individuales que se puedan haber originado, así como que pasados algunos meses no haya renovado los contratos de trabajo de los huelguistas a los que se comprometió reintegrar en sus puestos de trabajo.
4. 282. El Comité observa por otra parte que el Gobierno invoca el incumplimiento de la legislación sobre la huelga por parte del sindicato y señala que no hay constancia de que la asamblea de trabajadores haya aprobado el pliego de peticiones ni que haya contado con la mayoría requerida por la legislación. A este respecto, el Comité desea señalar que la Comisión de Expertos en sus comentarios sobre la aplicación del Convenio núm. 87 por Bolivia, criticó en 1999 y en años anteriores ciertas restricciones de la legislación en lo que respecta a la huelga: entre otras, mayoría de tres cuartos de los trabajadores para su declaración (artículo 114 de la ley general del trabajo y artículo 159 del decreto reglamentario; ilegalidad de las huelgas generales y de solidaridad bajo sanciones penales (decreto-ley núm. 02565 de 1951), posibilidad de imponer el arbitraje obligatorio por decisión del poder ejecutivo (artículo 113 de la ley general del trabajo) e inexistencia de disposiciones de protección de los trabajadores que no son dirigentes sindicales contra actos de discriminación antisindical; asimismo el Gobierno comunicó a la Comisión de Expertos el compromiso de que se modifiquen todas las disposiciones que estén en contradicción con el Convenio (véase Informe III (Parte 1 A), 1999, páginas 235 y 236). Además, la legislación prevé la declaración de la ilegalidad de las huelgas por el Ministerio de Trabajo y no por un órgano independiente contrariamente a los principios del Comité (véase Recopilación, op. cit., párrafos 522 y 523). En estas condiciones, el Comité insta al Gobierno a que tome medidas con carácter urgente con miras a la modificación de la legislación en materia de huelga en todos los puntos señalados por la Comisión de Expertos y en lo que respecta a la necesidad de que la ilegalidad de las huelgas sea declarada por un órgano independiente, ya que implica requisitos y restricciones excesivas que en muchos casos imposibilitan la huelga legal en la práctica y pueden dar pie a extralimitaciones cuando los trabajadores saben que de todos modos se encuentran en situación de ilegalidad.
5. 283. En cuanto a las sanciones en masa dictadas por la empresa en contra de los huelguistas sin tener en cuenta caso por caso su grado de responsabilidad y el número limitado de autores de actos de violencia, el Comité no excluye que las extralimitaciones del sindicato puedan estar relacionadas en varios aspectos con las limitaciones excesivas que la legislación impone al derecho de huelga y a la falta de protección legal adecuada contra los actos de discriminación de los trabajadores. Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que tome iniciativas de mediación para que las partes puedan encontrar una solución global (reintegros o, si no es posible por el tiempo transcurrido, compensación económica si no la han recibido) a los alegados actos de discriminación antisindical, en particular, teniendo en cuenta que meses después del acuerdo colectivo sobre este conflicto (firmado el 5 de mayo de 1997 con una nueva directiva sindical) a muchos huelguistas no se les renovaron sus contratos de trabajo, intentando encontrar también solución a las demandas penales y civiles que ambas partes han interpuesto ante los tribunales a raíz de la huelga, que data de abril de 1997. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto. El Comité subraya que ningún trabajador en huelga que se haya comportado pacíficamente debería ser objeto de sanciones penales y pide al Gobierno que se reforme el Código Penal en este sentido y que le comunique las sentencias que se dicten.
6. 284. Por último, en cuanto al alegato relativo al no registro de la elección sindical de la Sra. Gabriela Mamani como miembro de la Confederación General de Trabajadores Fabriles de Bolivia, el Comité observa que la compañía no impugnó dicha elección. El Comité toma nota de que el Gobierno declara que el no registro se debió a que no cumplía el requisito legal de ser trabajadora habitual y activa con continuidad mínima en la empresa. El Comité subraya que corresponde a los estatutos sindicales determinar las condiciones de elección de los dirigentes sindicales de las confederaciones. El Comité observa que la Comisión de Expertos plantea este punto en sus comentarios relativos a la aplicación del Convenio núm. 87. Sin embargo, en el presente caso, el Comité toma nota de que en la práctica, la Sra. Mamani puede ejercer sus funciones sindicales.

Recomendación del Comité

1. 285. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité insta al Gobierno a que tome medidas con carácter urgente con miras a la modificación de la legislación en materia de huelga en los puntos señalados en las conclusiones, incluidos los mencionados por la Comisión de Expertos;
   • b) el Comité pide al Gobierno que tome iniciativas de mediación para que las partes puedan encontrar una solución global (reintegros o, si no es posible por el tiempo transcurrido, compensación económica si no la han recibido ya) a los alegados actos de discriminación antisindical, en particular, teniendo en cuenta que meses después del acuerdo colectivo sobre el conflicto firmado el 5 de mayo de 1997 a muchos huelguistas no se les renovaron sus contratos de trabajo, intentando también encontrar solución a las demandas penales y civiles que ambas partes han interpuesto ante los tribunales a raíz de la huelga, que data de abril de 1997. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado a este respecto;
   • c) el Comité subraya que ningún trabajador en huelga que se haya comportado pacíficamente debería ser objeto de sanciones penales y pide al Gobierno que reforme el Código Penal en este sentido, y que le comunique las sentencias que se dicten, y
   • d) el Comité observa que la Comisión de Expertos plantea en sus comentarios relativos a la aplicación del Convenio núm. 87 la cuestión de las condiciones de elección de los dirigentes sindicales.