Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 329, November 2002

Case No 2198 (Kazakhstan) - Complaint date: 16-APR-02 - Closed

1. 653. Dans une communication en date du 16 avril 2002, la Fédération des syndicats du Kazakhstan a présenté une plainte en violation de la liberté syndicale contre le gouvernement du Kazakhstan.
2. 654. Le gouvernement a transmis ses observations dans une communication datée du 18 juillet 2002.
3. 655. Le Kazakhstan a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (no 135) concernant les représentants des travailleurs, 1971.

A. Allégations du plaignant

1. 656. Dans sa communication du 16 avril 2002, la Fédération des syndicats du Kazakhstan allègue que la direction de l’entreprise Tengizchevroil (TCO) a violé le droit du Syndicat des travailleurs de TCO d’organiser sa gestion et son activité, entre autres, en supprimant la possibilité de transférer les cotisations syndicales, en interdisant au président du syndicat d’accéder aux lieux de travail des adhérents, en entravant l’exercice du droit du syndicat à tenir des réunions et en créant des syndicats «jaunes». Le plaignant allègue également la violation du droit de négociation collective au sein de TCO.
2. 657. En particulier, le plaignant allègue qu’en juillet 1998 la direction de TCO a décidé de supprimer la retenue à la source et le transfert des cotisations syndicales des travailleurs de TCO membres du syndicat. Elle a motivé sa décision de mettre un terme à une pratique vieille de cinq ans en se fondant sur l’article 22 de la loi sur les syndicats qui stipule que les comités syndicaux ont le droit de prélever les cotisations syndicales sur le lieu de travail et d’enseignement à condition de ne pas entraver le fonctionnement de l’entreprise. La direction justifie sa décision au motif que le programme comptable était surchargé. Cependant, le plaignant estime que cet argument est contestable car le programme utilisé par l’entreprise est l’un des plus sophistiqués du marché. La direction de TCO a omis de satisfaire à la requête du syndicat qui souhaitait connaître la base sur laquelle la direction s’était appuyée pour conclure que le transfert des cotisations entravait le fonctionnement de l’entreprise et obtenir des informations sur les raisons pour lesquelles une autre organisation publique créée au sein de TCO (Kazakh Language Society) bénéficie toujours d’un transfert des cotisations. Le plaignant ajoute que, les activités de TCO étant disséminées sur un vaste territoire inaccessible aux employés du syndicat, il est simplement impossible de procéder à une collecte directe des cotisations syndicales auprès des travailleurs. La suppression par TCO de la possibilité de retenir les cotisations à la source entraîne des difficultés économiques graves pour le syndicat.
3. 658. Le plaignant allègue également que la direction de TCO a refusé au président du syndicat l’accès aux lieux de travail des membres du syndicat ainsi qu’aux locaux syndicaux. En juillet 1998, la direction de TCO a refusé d’accéder à la demande du président du syndicat relative à la délivrance d’un laissez-passer en vue d’accéder au bureau du syndicat situé dans la cité ouvrière. Le cas a été porté devant la Cour de district en septembre 1998 et un laissez-passer a par la suite été délivré au président.
4. 659. Actuellement, la direction de TCO (en violation de l’article 10 de la loi sur les syndicats qui reconnaît le droit aux représentants des travailleurs de visiter les entreprises et les lieux de travail des membres des syndicats) interdit aux responsables syndicaux qui ne sont pas employés par l’entreprise TCO d’accéder à la cité ouvrière en dehors des heures de travail (l’accès n’est autorisé qu’entre 6 heures et 18 heures). Or, dans cette tranche horaire, les membres du syndicat sont sur leur lieu de travail hors de la cité ouvrière. Le président du syndicat n’est donc pas en mesure de rendre visite et de s’entretenir avec les membres du syndicat sur leur lieu de travail.
5. 660. Le plaignant allègue également qu’en 1998 la direction a de sa propre initiative créé un syndicat indépendant (Independent Trade Union of Tengiz Oil and Gas Complex). Certains travailleurs ont été convoqués par la direction auprès du département de la gestion des ressources humaines et contraints de signer des déclarations d’adhésion au nouveau syndicat. C’est le représentant du département des relations publiques de TCO qui s’est chargé d’enregistrer le nouveau syndicat, de préparer le sceau syndical et de diffuser l’information dans les médias locaux. Selon les renseignements fournis par la direction, ce syndicat compte 130 membres. Cependant, le plaignant précise que, hormis le président nommé par la direction, cette organisation ne compte aucun adhérent réel.
6. 661. Suite à l’adoption du nouveau Code du travail le 10 décembre 1999, dont l’article 1 stipule qu’outre les syndicats des personnes et des organisations dûment autorisées par les travailleurs peuvent agir en tant que représentants des travailleurs un nouveau syndicat «jaune» a été créé. Lors de la réunion organisée à l’initiative de la direction de TCO le 7 juillet 2002, une nouvelle association a été créée (Association des travailleurs de Tengizchevroil). Dans la lettre qu’il a adressée au président du Syndicat des travailleurs de TCO, le responsable de cette association a ouvertement déclaré que la direction de TCO était favorable à la création de cette organisation et qu’elle avait joué un rôle essentiel dans la mise sur pied des réunions menées dans tous les départements de TCO et dans la prise de décisions organisationnelles.
7. 662. De plus, le plaignant fait savoir que la direction de TCO a à maintes reprises refusé de mettre à disposition du Syndicat des travailleurs de TCO les locaux nécessaires à la tenue de réunions et entravé tous les efforts visant à organiser des réunions syndicales. Ainsi, le directeur général des ressources humaines a refusé de fournir les locaux nécessaires à la tenue de la réunion prévue pour le 17 juillet 1998, au prétexte que la direction n’était pas en mesure de participer à la réunion ce jour-là. A plusieurs occasions, les dirigeants ont refusé de libérer les travailleurs pour leur permettre d’assister aux réunions malgré un accord de longue date leur octroyant une telle prérogative.
8. 663. Néanmoins, selon le plaignant, la direction a mis sur pied d’autres réunions, dont celles de l’Association des travailleurs de TCO, alors que, conformément à la convention collective de 1996, le Syndicat des travailleurs de TCO est la seule organisation représentative des travailleurs de TCO. La direction a de façon répétée empêché les militants syndicaux d’assister à ces réunions.
9. 664. De plus, la direction a préparé une publication spéciale («Manual of the TCO Manager») qui stipule que toute réunion destinée aux travailleurs de TCO doit faire l’objet d’une demande préalable d’au moins dix jours spécifiant le thème de chaque réunion et les noms des représentants syndicaux censés y assister. Le manuel précise également que les réunions entre les représentants syndicaux et les travailleurs, ainsi que celles du comité du syndicat, doivent normalement se dérouler en dehors des heures de travail dans les locaux du bureau du comité du syndicat. Les représentants syndicaux qui ne sont pas employés par TCO doivent obtenir l’autorisation préalable de séjourner dans les locaux de l’entreprise en dehors des heures de travail. Le coordinateur des relations de travail du Département des ressources humaines doit assister à l’ensemble des réunions des représentants syndicaux et des travailleurs de TCO. Les représentants de la direction de TCO peuvent également participer aux réunions.
10. 665. Après la création des syndicats «jaunes», la direction de TCO a préféré traiter directement avec les représentants des organisations syndicales plutôt que d’autoriser les syndicats à organiser des réunions. Toutes les demandes d’autorisation à tenir des réunions soumises par les syndicats sont restées lettre morte. Ainsi, la demande de réunion effectuée le 26 septembre 2001 par le Syndicat des travailleurs de TCO n’a à ce jour reçu aucune réponse.
11. 666. En octobre 2001, dans un souci de faciliter l’exercice de ses activités, le Syndicat des travailleurs de TCO a tenté d’engager des négociations avec la direction en faveur d’une nouvelle convention collective. La direction a accepté le principe à la condition qu’une entité commune regroupant deux représentants de chacune des trois organisations de travailleurs en vigueur soit créée. La clause proposée par le Syndicat des travailleurs de TCO en vue de garantir l’activité du syndicat n’ayant pas reçu l’aval des deux autres organisations syndicales, la direction a refusé de l’inclure dans la convention collective et a suggéré de régler ce problème par le biais d’un accord séparé. Cependant, lorsque le syndicat a soumis à la direction de TCO un projet d’accord, celle-ci a refusé de l’entériner au motif qu’elle préférait traiter chaque problème au cas par cas et sans statuer par écrit, ce qui, selon le plaignant, laisse toute liberté pour mettre un terme à tout moment aux facilités accordées.
12. 667. En ce qui concerne le transfert des cotisations syndicales, la direction a déclaré que cette question ne saurait être réglée par un accord additionnel, attendu que cette façon de procéder serait contraire à la législation kazakhe. Or cette législation contient précisément une disposition sur la résolution de ce problème par voie de convention collective.

B. Réponse du gouvernement

1. 668. Dans sa communication du 18 juillet 2002, le gouvernement confirme que la direction de TCO a supprimé la retenue à la source et le transfert bancaire des cotisations des membres du syndicat. Il précise cependant que la direction de TCO a proposé la mise sur pied d’un système de collecte recourant aux trésoriers des ateliers. Le gouvernement précise également que, selon l’accord général de 2002 conclu entre le gouvernement, les associations syndicales nationales et les organisations d’employeurs, les parties ne doivent pas s’opposer au transfert bancaire des cotisations syndicales lorsque les membres du syndicat se posent en faveur d’un tel système et lorsque la convention collective contient des dispositions spécifiques à cet égard. Le problème des cotisations syndicales est donc réglé par voie de convention collective. De plus, conformément à la législation en vigueur, le gouvernement ne peut exiger de l’employeur qu’il transfère les cotisations syndicales, attendu que les représentants des travailleurs de TCO et les employeurs n’ont pu parvenir à un consensus au cours du processus de négociation collective.
2. 669. Le gouvernement confirme également que le président du syndicat s’est vu refuser l’accès aux lieux de travail et il précise que, suite à l’enquête judiciaire diligentée, le président a été autorisé à visiter les locaux de l’entreprise. Selon le gouvernement, les inspecteurs d’Etat n’ont reçu aucune plainte concernant l’accès aux lieux de travail durant les inspections menées à TCO.
3. 670. Le gouvernement nie les allégations relatives à la création de syndicats «jaunes» et précise que les cinq organisations d’employeurs fonctionnent sur un pied d’égalité et qu’aucune ingérence dans leurs affaires internes n’a été constatée de la part de l’employeur.
4. 671. Le gouvernement réfute également l’allégation concernant l’entrave à l’exercice du droit à tenir des réunions syndicales et il précise, en faisant sans doute référence à la réunion prévue pour le 17 juillet 1998, que l’employeur avait suggéré de modifier la date de la réunion pour convenance d’emploi du temps.
5. 672. Le gouvernement indique que la direction de TCO organise des réunions régulières avec l’ensemble des représentants des organisations de travailleurs. Lors de l’examen de l’allégation concernant le refus de la direction de poursuivre les discussions sur les conditions de travail, la direction et le président du Syndicat des travailleurs de TCO n’ont pu parvenir à un accord sur les compensations complémentaires à accorder aux employés du syndicat pour frais de subsistance et au comptable du comité du syndicat pour frais de transport, de même que sur l’indemnité équivalant à une heure trente de travail quotidien à l’intention des dirigeants syndicaux et des membres du comité.
6. 673. Le gouvernement ajoute que les inspecteurs d’Etat ainsi que la direction de l’entreprise et le président du conseil régional de Neftegazprom ont examiné la plainte. En vue de concilier les opinions, de régulariser les dossiers des membres du syndicat et de déterminer les points de vue des membres du syndicat sur les différentes questions soulevées dans la plainte, il a été recommandé que le comité du syndicat organise une réunion syndicale d’ici au 1er novembre 2002.

C. Conclusions du comité

1. 674. Le comité observe que, dans le cas présent, les allégations se réfèrent à la violation par la direction de Tengizchevroil (TCO), du droit du Syndicat des travailleurs de TCO d’organiser sa gestion et son activité en supprimant la possibilité de transfert des cotisations syndicales, en refusant au président du syndicat l’accès aux lieux de travail des membres du syndicat, en entravant l’exercice du droit des syndicats à tenir des réunions, en formant des syndicats «jaunes» et en violant le droit de négociation collective au sein de TCO.
2. 675. Premièrement, en ce qui concerne la suppression de la possibilité de retenir à la source et de transférer les cotisations syndicales, le comité observe que le plaignant allègue que, depuis juillet 1998, la direction de TCO a suspendu la retenue à la source des cotisations des membres du Syndicat des travailleurs de TCO. Le comité observe que les versions des deux parties sur le sujet sont contradictoires: d’un côté, le plaignant allègue que la suppression de la retenue à la source constitue une mesure antisyndicale et qu’il est pratiquement impossible au président du syndicat de collecter les cotisations en espèces; de l’autre côté, le gouvernement déclare que la décision de la direction de TCO de mettre un terme au prélèvement à la source des cotisations n’a rien d’illégal et que la direction a proposé la mise en place d’un système de collecte recourant aux trésoriers des ateliers. Le gouvernement précise que la direction de l’entreprise concernée a décidé de supprimer la retenue à la source des cotisations syndicales et que, conformément à la législation en vigueur, il ne peut la contraindre à s’y soumettre, attendu que les délibérations menées par les représentants des employeurs et des travailleurs n’ont pas permis de dégager un consensus.
3. 676. Le comité observe également que, conformément à l’article 22 de la loi sur les syndicats, les comités syndicaux ont le droit de collecter les cotisations syndicales sur le lieu de travail et d’éducation à condition de ne pas nuire au fonctionnement de l’entreprise et que, dans l’accord général de 2002 conclu entre le gouvernement, les associations syndicales nationales et les organisations d’employeurs, les parties se sont engagées à ne pas entraver le transfert bancaire des cotisations syndicales lorsque les membres du syndicat se posent en faveur d’un tel système et lorsque la convention collective contient des dispositions spécifiques à cet égard.
4. 677. Le comité observe également que le Syndicat des travailleurs de TCO a tenté de résoudre le problème par la négociation d’une nouvelle convention collective. Cependant, la direction de TCO a refusé d’inclure dans la convention collective toute clause relative à la déduction et au transfert des cotisations syndicales et de résoudre ce problème par le biais d'un accord additionnel.
5. 678. Le comité souligne que la suppression de la possibilité de retenir les cotisations à la source, qui pourrait déboucher sur des difficultés financières pour les organisations syndicales, n’est pas propice à l’instauration de relations professionnelles harmonieuses et devrait donc être évitée. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 435.] Dans ces conditions, le comité considère que, dans le cas présent, la suppression de la possibilité de retenir les cotisations syndicales à la source et de les transférer pourrait déboucher sur des difficultés financières graves pour le syndicat.
6. 679. De plus, le refus catégorique de la direction de TCO de justifier la suppression de la possibilité de retenir les cotisations à la source et d’inclure une clause relative à la déduction et au transfert des cotisations dans la convention collective et sa réticence à régler le problème par un nouvel accord ont contraint le comité à s’interroger sur le respect du principe de négociation de bonne foi. Le comité rappelle l’importance qu’il attache à l’obligation de négocier de bonne foi et de déployer tous les efforts pour aboutir à un accord. De plus, l’instauration de négociations véritables et constructives sont nécessaires pour établir et maintenir une relation de confiance entre les parties. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 814 et 815.] En conséquence, le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires en vue de s’assurer que l’entreprise s’engage de bonne foi dans la négociation avec le syndicat conformément à la législation sur la retenue à la source des cotisations syndicales et il demande également que le gouvernement le tienne informé de l’évolution de la situation.
7. 680. Deuxièmement, le comité prend note de l’allégation du plaignant selon laquelle les responsables du syndicat qui ne sont pas employés par TCO n’ont pas eu l’autorisation d’accéder aux lieux de travail des membres du syndicat et qu’ils ne peuvent pénétrer dans les locaux de la cité ouvrière qu’entre 6 heures et 18 heures, alors que pendant cette tranche horaire les membres sont censés travailler. Le gouvernement, tout en confirmant que par le passé le président du syndicat s’est bien vu refuser l’accès aux lieux de travail des membres, déclare que le problème a été résolu après enquête judiciaire. Il ajoute que les inspecteurs d’Etat n’ont reçu aucune plainte concernant la restriction de l’accès aux lieux de travail lors de leur visite d’inspection dans l’entreprise TCO. Cependant, selon le plaignant, suite à la décision judiciaire mentionnée précédemment, le président du syndicat s’est vu délivrer un laissez-passer pour accéder au bureau du syndicat, mais le problème de l’accès aux lieux de travail des membres du syndicat n’est toujours pas résolu. Le comité observe également que le manuel de TCO auquel se réfère le plaignant stipule qu’il est possible d’accéder aux locaux de la cité ouvrière de TCO en dehors des heures de travail et aux lieux de travail extérieurs à la cité ouvrière, après autorisation préalable auprès de la direction de TCO et du coordinateur du département des ressources humaines.
8. 681. Le comité observe qu’en ce qui concerne le respect du droit d’organisation les organisations de travailleurs pertinentes doivent être en mesure de servir et de défendre les intérêts de leurs membres, en bénéficiant des facilités nécessaires au libre exercice des activités liées à la représentation des travailleurs, incluant l’accès aux lieux de travail des membres du syndicat. Attendu que, selon le plaignant, seul l’accès au bureau du syndicat était autorisé et non pas aux lieux de travail des membres du syndicat, le comité demande au gouvernement de garantir un accès raisonnable aux lieux de travail des membres du syndicat.
9. 682. Troisièmement, en ce qui concerne l’allégation relative à la création de syndicats «jaunes» par la direction de TCO, le comité observe que le gouvernement nie ces allégations et précise que les cinq syndicats dans leur ensemble fonctionnent sur un pied d’égalité. Le gouvernement ne fait aucun commentaire sur l’allégation du plaignant selon laquelle certains travailleurs ont été convoqués par la direction auprès du département des ressources humaines et contraints de signer une déclaration d’adhésion au nouveau syndicat, pas plus que sur la déclaration du dirigeant du syndicat supposément «jaune» (Association of Tengizchevroil Workers) selon laquelle la direction de TCO a joué un rôle direct dans l’organisation des réunions et la prise de décisions. Le comité observe également que, durant les négociations relatives à la nouvelle convention collective, la clause concernant les garanties de l’activité syndicale proposée par le Syndicat des travailleurs de TCO n’a pas reçu le soutien des deux syndicats prétendument «jaunes» et qu’en conséquence la direction a refusé de l’inclure dans la convention collective.
10. 683. Le comité considère que la création d’organisations de travailleurs alternatives par la direction de l’entreprise interfère dans les activités du syndicat librement constitué et crée de la sorte un environnement moins favorable à la négociation collective. A cet égard, le comité rappelle que l’article 2 de la convention no 98 établit l’indépendance totale des organisations de travailleurs vis-à-vis des employeurs dans l’exercice de leurs activités. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 759.] Eu égard à l’importance de l’autonomie des parties à la négociation collective, les négociations ne devraient pas être menées au nom des travailleurs ou de leurs organisations par des agents négociateurs nommés ou dominés par les employeurs ou leurs organisations. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 771.] En conséquence, le comité demande au gouvernement de mener des enquêtes sur les allégations faites à ce niveau et de le tenir informé de l’évolution de la situation.
11. 684. Enfin, en ce qui concerne les allégations d’entrave à la tenue de réunions syndicales, le comité prend note que, se référant à la conférence des travailleurs prévue pour le 17 juillet 1998, le gouvernement déclare que la direction de TCO a suggéré de modifier la date de la réunion pour convenance d’emploi du temps. Le comité note, en se référant à la lettre du directeur général des ressources humaines jointe à la plainte, que le refus de mettre à disposition des locaux pour la réunion était motivé par l’incapacité des membres de la direction de TCO à assister à la réunion au jour fixé. De plus, le comité note que le manuel préparé par la direction de TCO en vue de réglementer en détail l’organisation des réunions avec les travailleurs de TCO prévoit que le coordinateur des relations professionnelles du Département des relations humaines doit assister à l’ensemble des réunions des représentants syndicaux et des travailleurs de TCO et que les représentants de la direction de TCO peuvent également participer à ces réunions. Le comité prend également note de la déclaration du plaignant selon laquelle la direction a à maintes reprises empêché les militants syndicaux de participer aux réunions collectives des travailleurs de TCO et que toutes les demandes d’autorisation à tenir des réunions sont restées sans réponse, et notamment la demande écrite soumise le 26 septembre 2001.
12. 685. Le comité exprime sa préoccupation face aux actions menées par la direction en vue d’entraver la tenue des réunions syndicales (refus de mettre des locaux à disposition, refus opposé aux syndicats pour assister aux réunions de travail collectives ou pour organiser des réunions syndicales, et instructions contenues dans le manuel). Dans ce contexte, le comité considère que le droit des organisations de travailleurs de tenir des réunions pour y examiner des questions professionnelles, sans autorisation préalable ni ingérence des autorités, constitue un élément essentiel de la liberté d’association, et l’employeur devrait s’abstenir de toute intervention de nature à limiter ce droit ou à en entraver l’exercice. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 130.] Il rappelle que le respect des principes de la liberté syndicale suppose que les autorités publiques fassent preuve d’une grande retenue en ce qui concerne toute intervention dans les affaires internes des syndicats. Il est plus important encore que les employeurs se comportent avec circonspection à cet égard. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 761.] Le comité exhorte le gouvernement à prendre sans délai toutes les mesures nécessaires pour garantir que la direction de TCO retire du manuel les instructions précitées et que le Syndicat des travailleurs de TCO se voit reconnu le droit d’exercer librement ses activités, en particulier le droit de tenir des réunions sans ingérence de la direction. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de toute mesure prise dans cette voie.
13. 686. Le comité prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle, suite à l’examen de la plainte par les inspecteurs d’Etat, la direction de l’entreprise et le président du conseil régional de Neftegazprom, il a été recommandé que le comité du syndicat tienne une réunion d’ici au 1er novembre 2002 en vue de concilier les opinions, de régulariser les dossiers des membres du syndicat et de déterminer les points de vue des membres du syndicat sur les différentes questions soulevées dans la plainte. Le comité demande au gouvernement et au plaignant de le tenir informé sur l’évolution de la situation.

Recommandation du comité

1. 687. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Rappelant l’importance qu’il attache à l’obligation de négocier de bonne foi, le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir que, conformément à la législation, l’entreprise Tengizchevroil négocie de bonne foi avec le Syndicat des travailleurs de TCO sur la retenue des cotisations syndicales et de le tenir informé de l’évolution de la situation.
   • b) Le comité demande au gouvernement de garantir un accès satisfaisant des lieux de travail aux membres du Syndicat de l’entreprise Tengizchevroil.
   • c) En ce qui concerne les allégations relatives à la création de syndicats «jaunes» au sein de l’entreprise Tengizchevroil, le comité demande au gouvernement d’ouvrir des enquêtes sur ces allégations et de le tenir informé de l’évolution de la situation.
   • d) Le comité exhorte le gouvernement à prendre sans délai toutes les mesures nécessaires pour garantir que la direction de TCO retire les dispositions contenues dans le manuel, prévoyant que le coordinateur des relations professionnelles du Département des relations humaines doit assister à l’ensemble des réunions des représentants syndicaux et des travailleurs de TCO et que les représentants de la direction de TCO peuvent également participer à ces réunions, et reconnaisse au Syndicat des travailleurs de TCO le droit d’exercer librement ses activités, en particulier le droit de tenir des réunions sans ingérence de la direction. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de l’évolution de la situation.
   • e) Le comité demande au gouvernement et à l’organisation plaignante de le tenir informé des résultats de la réunion syndicale proposée.