Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 332, November 2003

Case No 2227 (United States of America) - Complaint date: 18-OCT-02 - Closed

1. 551. Las quejas figuran en comunicaciones remitidas por la Federación Estadounidense del Trabajo y Congreso de Organizaciones Industriales (AFL-CIO) y la Confederación de Trabajadores de México (CTM) el 18 y 30 de octubre de 2002, respectivamente.
2. 552. El Gobierno envió su respuesta en una comunicación de 9 de mayo de 2003.
3. 553. Estados Unidos no ha ratificado ni el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 554. En su comunicación de 18 de octubre de 2002, la Federación Estadounidense del Trabajo y Congreso de Organizaciones Industriales (AFL-CIO), que agrupa a 66 organizaciones sindicales de ámbito nacional e internacional en los Estados Unidos y representa a aproximadamente 13 millones de trabajadores y trabajadoras, presentó una queja relativa a las actividades del Gobierno de los Estados Unidos que afectan directa e indirectamente a los trabajadores migrantes. El 30 de octubre de 2002, la Confederación de Trabajadores de México (CTM) presentó una queja sobre el mismo asunto en nombre de sus 5,5 millones de miembros, quienes mantienen estrechos lazos familiares y laborales con los trabajadores mexicanos en el extranjero cuyos derechos han sido afectados directa e indirectamente por las medidas adoptadas por el Gobierno de los Estados Unidos, las que se describen a continuación.
2. 555. Los querellantes se refieren al fallo emitido en marzo de 2002 por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos sobre el caso Hoffman Plastic Compounds, Inc. contra Junta Nacional de Relaciones del Trabajo, decisión en la que dicho Tribunal dispuso que un trabajador «indocumentado», debido a su situación de inmigrante irregular, no tenía derecho al pago retroactivo de los salarios pendientes a partir del momento en que fue despedido ilegalmente por ejercer derechos protegidos por la ley nacional de relaciones de trabajo (NLRA, acrónimo inglés de National Labor Relations Act). Según los querellantes, esta decisión implica que millones de trabajadores en los Estados Unidos han perdido la única protección que tenían para ejercer los derechos en materia de libertad de asociación, de sindicación y de negociación colectiva. Con su fallo, el Tribunal Supremo anuló una decisión adoptada por la Junta Nacional de Relaciones del Trabajo (NLRB, acrónimo inglés de National Labor Relations Board) y por un tribunal federal de apelación, que habían acordado el pago retroactivo a este trabajador. La decisión Hoffman y el hecho de que ni el Gobierno de los Estados Unidos ni el Parlamento de este país no hayan promulgado aún disposiciones legislativas que corrijan tal situación de discriminación constituye una infracción evidente por los Estados Unidos de sus obligaciones en virtud de los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT, así como de sus obligaciones de conformidad con la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, de 1998. Desde el punto de vista de los derechos humanos y de los derechos laborales, la condición jurídica del trabajador inmigrante no menoscaba ni condiciona su condición de trabajador titular de derechos fundamentales.
3. 556. Los antecedentes de este caso se refieren al conflicto entre la empresa Hoffman Plastic Compounds y José Castro, trabajador que dicha empresa contrató en mayo de 1988. En diciembre de ese año, el Sr. Castro y sus compañeros de trabajo emprendieron una campaña de organización sindical. En enero de 1989, la dirección de la empresa despidió al Sr. Castro y a otros tres trabajadores a raíz de los esfuerzos desplegados por éstos para constituir un sindicato y afiliarse a éste. En enero de 1992, la NLRB ordenó a la empresa Hoffman que ofreciera a estos cuatro trabajadores la posibilidad de reintegrarse y les pagara retroactivamente los salarios correspondientes al período en que habían estado despedidos. En junio de 1993, en el curso de una audiencia convocada para fijar la cuantía adeudada a cada trabajador, José Castro reconoció que no tenía la documentación necesaria para poder trabajar en los Estados Unidos. Por consiguiente, la reincorporación al puesto de trabajo no fue posible como medida de reparación en beneficio del Sr. Castro. No obstante, en las decisiones anteriores de la NLRB y los tribunales se había previsto la posibilidad de imponer la indemnización retroactiva ordenada por la NLRB. La empresa Hoffman se negó a acatar la orden de pago retroactivo.
4. 557. En septiembre de 1998, la NLRB decidió que la empresa Hoffman debía pagar al Sr. Castro los salarios correspondientes al período transcurrido entre su despido y la fecha en que este trabajador había reconocido que no tenía los documentos necesarios para trabajar en EE.UU. En dicha decisión, la NLRB indicó que «la forma más eficaz de adaptar y perfeccionar las políticas de inmigración [de los Estados Unidos]... consiste en garantizar para los trabajadores indocumentados las mismas protecciones y medidas de reparación que la NLRB prevé para los demás trabajadores». Concretamente, la NLRB dispuso que la empresa Hoffman debía pagar a José Castro la suma de 66.951 dólares de los EE.UU.
5. 558. La empresa Hoffman se negó a acatar esta decisión y presentó un recurso de apelación. En 2001, el Tribunal Federal de Apelaciones confirmó la decisión de la NLRB. La empresa Hoffman recurrió entonces al Tribunal Supremo. En una decisión adoptada en marzo de 2002, el Tribunal Supremo, en votación dividida de cinco a favor y cuatro en contra, anuló las decisiones del Tribunal de Apelaciones y de la NLRB, negando así a José Castro el derecho a percibir el pago retroactivo por el tiempo no trabajado después de su despido ilegal. En su razonamiento, el Tribunal Supremo sostuvo que, por lo que se refiere a los trabajadores indocumentados que son objeto de represalias por sus actividades de organización sindical, las disposiciones sobre el empleo de personas no autorizadas para trabajar, contenidas en la legislación sobre inmigración, tienen preeminencia sobre las disposiciones de la legislación laboral que protegen el derecho de constituir sindicatos y afiliarse a los mismos. El objeto de la presente queja es, pues, dicha decisión del Tribunal Supremo y sus repercusiones para la libertad sindical de todos los trabajadores.
6. 559. El Convenio núm. 87 de la OIT protege el derecho de los trabajadores «sin ninguna distinción», de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a ellas. La decisión Hoffman, y el hecho de que ni el Gobierno de los Estados Unidos ni el Parlamento de este país hayan promovido una legislación que corrija esta situación de injusticia, da origen a una distinción basada en la condición migratoria, lo que constituye una clara violación del Convenio núm. 87. Los derechos plasmados en este instrumento son derechos humanos fundamentales de todos los trabajadores, independientemente de su eventual condición de inmigrantes. No obstante, la decisión Hoffman crea una subcategoría de trabajadores sin acceso a las mismas reparaciones que pueden reclamar los demás trabajadores en caso de violación de sus derechos. La mayoría de los trabajadores migrantes que se encuentran en tal situación en los Estados Unidos son mexicanos, lo que los convierte en el mayor grupo nacional afectado por la decisión del Tribunal Supremo.
7. 560. En la actualidad, hay en los Estados Unidos 8 millones de trabajadores indocumentados, de los cuales cerca del 60 por ciento son inmigrantes procedentes de México. Sometidos ya a formas de explotación y abuso por lo que se refiere a los salarios y las condiciones de trabajo, estos trabajadores se encuentran ahora totalmente desprotegidos en lo que atañe al ejercicio de los derechos de asociación, sindicación y negociación colectiva necesarios para la defensa de sus intereses. La situación de discriminación creada por la decisión Hoffman impide que estos trabajadores ejerzan el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a ellas.
8. 561. El Convenio núm. 98 de la OIT dispone que «los trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical». La decisión Hoffman deja sin efecto dicha protección para millones de trabajadores, a raíz de su condición de inmigrantes. El pago retroactivo de los salarios no percibidos es un elemento esencial e indispensable de todo sistema de protección contra actos de discriminación antisindical. Así ocurre, en particular, en los Estados Unidos, donde la NLRA no prevé multas u otra forma de sanciones contra los empleadores que violen los derechos sindicales de los trabajadores.
9. 562. Los querellantes afirman que Estados Unidos dista mucho de dar cumplimiento al postulado del Comité de Libertad Sindical que afirma «la necesidad de garantizar, mediante disposiciones específicas y sanciones penales y civiles, la protección de los trabajadores contra actos de discriminación antisindical por parte de los empleadores» [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, 1996, párrafo 746]. La legislación de los Estados Unidos prevé únicamente medidas de derecho civil, como la reincorporación de los trabajadores a su puesto de trabajo y el pago retroactivo de salarios.
10. 563. Previamente, el Tribunal Supremo había decidido que los trabajadores indocumentados que son despedidos ilegalmente por sus actividades sindicales no tenían derecho a la reincorporación a sus puestos de trabajo. Por ende, el pago retroactivo de los salarios pendientes desde la fecha del despido era la única reparación a que podían pretender estos trabajadores; desde otra perspectiva, el pago de los salarios pendientes era el único costo económico en que incurriría un empleador que despidiese ilegalmente a trabajadores por sus actividades de organización sindical. La decisión Hoffman eliminó esta última posibilidad de reparación.
11. 564. El pago retroactivo de los salarios pendientes desde la fecha del despido no tiene como única finalidad la indemnización de los afectados, sino que sirve también como elemento disuasivo. En efecto, la eventualidad de pagar salarios pendientes en caso de despido incita a los empleadores a abstenerse de violar los derechos de los trabajadores, conscientes de que en tal caso deberán hacer frente al costo económico de las infracciones. La NLRA prevé otras medidas de reparación, entre las que figuran una orden de «impedir y poner fin» a la conducta ilícita y otra orden por la que se obliga a la empresa a publicar en su tablón de anuncios un comunicado especificando que en el futuro no se repetirá dicha conducta ilícita. La experiencia ha mostrado que estas medidas de reparación no son consideradas seriamente por los empleadores, ni tienen eficacia como factor de disuasión para prevenir la repetición de las infracciones.
12. 565. Los querellantes hacen hincapié en que, a su juicio, el pago de los salarios pendientes desde el despido no constituye una reparación suficiente en caso de violación de los derechos de los trabajadores, sino que se trata de la única forma de reparación con efectos económicos prevista por la legislación laboral de los Estados Unidos. En el caso de conflictos en que se ven afectados trabajadores migrantes indocumentados, el pago de los salarios pendientes es el único factor disuasivo posible contra la discriminación ilícita, habida cuenta de que la reincorporación al puesto de trabajo no es posible. Por ende, la eliminación del pago de los salarios pendientes como forma de reparación deja las manos libres a los empleadores para violar con toda impunidad los derechos de los trabajadores indocumentados, y desalienta a los trabajadores que deseen ejercer sus derechos. Tal como lo señalaba uno de los magistrados disidentes en su voto particular sobre el fallo del caso Hoffman: «al desaparecer el arma del pago de los salarios pendientes, los empleadores podrían llegar a la conclusión de que es posible vulnerar impunemente la legislación del trabajo al menos una vez [...] la reparación consistente en el pago de los salarios pendientes es una necesidad, ya que da credibilidad a la fuerza ejecutoria de la legislación laboral y deja claramente establecido que no hay beneficios posibles para quienes vulneren sus disposiciones».
13. 566. Respondiendo a una queja presentada en 1992 al Comité de Libertad Sindical, relativa a los derechos de sindicación de los trabajadores en los Estados Unidos, el Gobierno de este país se refirió al pago de los salarios pendientes desde el despido, describiéndolo como uno de los recursos jurídicos previstos en el marco de la NLRA que «son eficaces para remediar los casos de violación de los derechos sindicales». El Gobierno indicaba también que «la NLRB dispone de amplios poderes de reparación, que le permiten adoptar las medidas que estime necesarias para dar efecto a los principios establecidos en la NLRA» [véase 284.º informe, caso núm. 1523, párrafo 159].
14. 567. Al eliminar el pago de los salarios pendientes para los trabajadores indocumentados, la decisión Hoffman deja sin efecto la protección del derecho de sindicación de estos trabajadores. La citada decisión otorga de hecho a los empleadores una «licencia» para violar impunemente la libertad sindical de los trabajadores. Estos no disponen de forma alguna de recurso ni de reparación en el caso de que sus derechos sean vulnerados. Que los trabajadores inmigrantes hayan perdido su derecho al pago de los salarios pendientes a raíz de una decisión judicial y no de una disposición legislativa es un hecho irrelevante. Al no haber iniciativas parlamentarias encaminadas a anular los efectos de la decisión Hoffman, ésta constituye de hecho una enmienda de la NLRA, por lo que el pago de los salarios pendientes deja de ser una medida de reparación disponible para todos los trabajadores comprendidos en el ámbito de aplicación de dicha ley. Lo mismo hubiese ocurrido si el Congreso de los Estados Unidos hubiese modificado la NLRA a fin de condicionar el pago de los salarios pendientes a la condición migratoria de cada interesado. En realidad, en un informe divulgado recientemente, la General Accounting Office, órgano fiscalizador del Congreso de los Estados Unidos, llegó a la conclusión de que «puesto que el pago retroactivo de los salarios pendientes desde el despido de los trabajadores es uno de los principales recursos a disposición de éstos en caso de violación de sus derechos, la decisión del Tribunal [respecto del caso Hoffman] menoscaba de forma efectiva los derechos de negociación de dichos trabajadores, previstos por la NLRA».
15. 568. En vez de respetar, promover e impulsar la realización de los principios y derechos fundamentales en el trabajo, y en particular de la libertad de asociación, la libertad sindical y la negociación colectiva, la decisión Hoffman se burla de dichos principios y derechos, los obstaculiza y los desecha. La decisión Hoffman tiene profundas repercusiones para todos los trabajadores, y no sólo para los trabajadores indocumentados que afecta directamente. La mayoría de estos trabajadores comparten su actividad laboral con trabajadores migrantes en situación regular y con ciudadanos de los Estados Unidos. Antes de que se adoptase esta decisión, los representantes sindicales que ayudaban a los trabajadores en las campañas de organización sindical podían afirmar a todos ellos: «defenderemos sus derechos ante la Junta Nacional de Relaciones del Trabajo y conseguiremos el pago retroactivo de los salarios pendientes en caso de que sean despedidos ilegalmente». Ahora, deben añadir: «salvo en el caso de los trabajadores indocumentados, que no tienen ninguna protección». El temor y el clima de división que imperan cuando un grupo de trabajadores es privado de la protección del derecho de sindicación tienen repercusiones negativas para todos los trabajadores, por lo que se refiere al ejercicio del derecho de libertad sindical, de sindicación y de negociación colectiva.
16. 569. La decisión Hoffman favorece también la propagación de nuevas y nefastas formas de discriminación. En particular, constituye un incentivo para que los empleadores contraten a trabajadores indocumentados, en razón de su vulnerabilidad en el campo de la organización sindical, en vez de contratar a trabajadores en situación regular o a ciudadanos de Estados Unidos. Como suele ocurrir, el empleador sólo tiene que echar una rápida mirada a los documentos de trabajo falsificados a fin de defenderse más tarde contra las eventuales sanciones que castigan la contratación «a sabiendas» de trabajadores en situación irregular. La discriminación resultante es doble, dado que por una parte se discrimina a los trabajadores en situación regular y a los ciudadanos de los Estados Unidos y por otra el empleador puede más tarde discriminar al trabajador indocumentado. Para impedir las campañas de organización sindical incluso antes de que éstas se inicien, los empleadores pueden amenazar de despido a los trabajadores indocumentados, advirtiéndoles que no tienen protección alguna en el ámbito de la NLRA. Si los trabajadores siguen adelante con su campaña de sindicación, los empleadores pueden llevar a efecto su amenaza y despedirlos con toda impunidad.
17. 570. En vez de hacer realidad los principios de la libertad de asociación y la libertad sindical, la decisión Hoffman los destruye. Esta decisión es un ataque vindicativo contra los derechos fundamentales de los trabajadores. En vez de proteger los derechos de los trabajadores, la decisión del Tribunal Supremo castiga a los trabajadores que ejercen sus derechos fundamentales. Esta decisión recompensa a los infractores y sanciona a las víctimas.
18. 571. Los querellantes explican que tanto la NLRB como el Tribunal Supremo abordaron el caso Hoffman buscando un equilibrio entre la legislación laboral y la legislación sobre inmigración. La NLRB y cuatro magistrados (minoría) del Tribunal Supremo dieron prioridad a la legislación laboral. Los otros cinco magistrados del Tribunal Supremo que votaron a favor de la supresión del derecho de los trabajadores dieron prioridad a la legislación sobre inmigración, no obstante que, como lo señalaron los cuatro magistrados disidentes: «todos los organismos competentes (incluido el Ministerio de Justicia) indicaron que la orden específica emitida por la NLRB sobre el pago retroactivo de los salarios pendientes no interfiere con la aplicación de la política en materia de inmigración».
19. 572. Según lo expuesto por los querellantes, haber aplicado un enfoque «de equilibrio» es un error fundamental en el tratamiento de este caso. Tanto la NLRB como el Tribunal Supremo no tomaron en consideración ni la legislación internacional en materia de derechos humanos ni las normas internacionales que rigen los derechos laborales. Tampoco tomaron en consideración el hecho de que Estados Unidos tiene obligaciones derivadas de su calidad de Miembro de la OIT. Aun así, la decisión adoptada por la NLRB y los votos particulares de los cuatro magistrados disidentes son coherentes con los principios de la OIT sobre libertad sindical, incluso si dicha decisión y dichos votos particulares no se basaron en estos principios.
20. 573. Los querellantes hacen hincapié en que no están solicitando al Comité de Libertad Sindical que interprete la legislación de los Estados Unidos en materia de inmigración o se injiera en dicha materia. La queja no cuestiona el derecho de cada país a establecer sus propias normas de inmigración. De lo que se trata es de resolver si los países pueden fijar normas de inmigración que vulneren los derechos humanos. Los derechos fundamentales no pueden ponerse en la balanza con opciones de política. Los derechos humanos no pueden derogarse a fin de realizar objetivos de política, sino que deben tener siempre preeminencia sobre dichos objetivos. Las opciones de política deben formularse de conformidad con las normas en materia de derechos humanos básicos. Al respecto, los querellantes se refieren a las conclusiones a que llegó el Comité en el caso núm. 2121, relativo a la denegación de los derechos de sindicación de los trabajadores «irregulares» en España [véase 327.º informe, párrafo 561] y a diversos otros precedentes establecidos por el Comité en su examen de casos relativos a trabajadores extranjeros.
21. 574. La decisión Hoffman tiene repercusiones directas sobre el ejercicio de los derechos sindicales, en la medida en que afecta a los trabajadores en el plano de la libre elección de sus organizaciones sindicales, se traduce en el despido de determinados trabajadores y genera otros perjuicios relacionados con la afiliación sindical. Esta decisión aplica la ley sobre inmigración de tal manera que coarta el libre ejercicio de los derechos sindicales. Por consiguiente, la decisión Hoffman constituye una violación de los derechos de los trabajadores a constituir sindicatos y afiliarse a ellos, así como su derecho a contar con una protección adecuada contra actos de discriminación antisindical.
22. 575. De hecho, la decisión Hoffman ha tenido efectos devastadores en los meses transcurridos desde que fue pronunciada. Los empleadores han amenazado a los trabajadores, informándoles sobre la decisión e insistiendo en que podrán ser despedidos si participan en actividades de organización sindical, y no tendrán derecho ni a la reincorporación a los puestos de trabajo ni al pago retroactivo de los salarios pendientes tras el despido. El miedo generado por la decisión Hoffman ha llevado a los trabajadores a retirarse de muchas campañas de organización sindical. Los empleadores también han esgrimido la amenaza del despido contra los trabajadores que presenten quejas ante los organismos estatales encargados de la aplicación de la legislación laboral, por infracciones relativas al salario mínimo, el pago de horas extraordinarias, las condiciones de salud y seguridad o cualquier otro motivo.
23. 576. Aun cuando, tras la adopción de la decisión Hoffman, los organismos encargados de proteger a los trabajadores, como el Ministerio de Trabajo y la Comisión de Igualdad de Oportunidades de Empleo (EEOC), han reafirmado su voluntad de hacer aplicar las leyes comprendidas en su ámbito de supervisión respectivo, sin tomar en consideración la condición migratoria de los trabajadores, por otra parte estos organismos han reconocido que, de acuerdo con la lógica definida por la decisión Hoffman, no podrán reclamar el pago retroactivo de los salarios pendientes de los trabajadores indocumentados por el período transcurrido a partir de su despido. Además, también corren peligro otras medidas de reparación establecidas por la jurisprudencia o la legislación, como el pago de indemnizaciones por daños y perjuicios en caso de acoso sexual, o de pérdida de remuneración en el caso de los trabajadores que no han sido ascendidos debido a su nacionalidad. Los empleadores tratarán de generalizar la aplicación del razonamiento en que se sustentó la decisión Hoffman, a fin de suprimir todas las medidas significativas de reparación para las víctimas de actos de discriminación que no posean una autorización de trabajo debidamente establecida o que teman que su condición migratoria les plantee problemas.
24. 577. Los querellantes sostienen que incumbe ahora a los poderes ejecutivo y legislativo emprender iniciativas a fin de anular la decisión Hoffman. Sin embargo, el Gobierno no ha promovido ningún proyecto de ley en este sentido, y tampoco el Parlamento ha legislado al respecto. Por consiguiente, los querellantes llegan a la conclusión de que Estados Unidos sigue violando de forma clara y manifiesta sus obligaciones como Miembro de la OIT. Por consiguiente, solicitan al Comité que invite al Gobierno de los Estados Unidos a adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a sus obligaciones por lo que se refiere al respeto de la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación y de negociación colectiva de los trabajadores, sin distinción alguna, y que proponga a dicho Gobierno que utilice las formas pertinentes de cooperación tripartita con relación a las cuestiones planteadas en esta queja.

B. Respuesta del Gobierno

1. 578. En una comunicación de 9 de mayo de 2003, el Gobierno observa que la parte querellante en este caso ha sostenido en sus alegaciones que la decisión adoptada por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos sobre el caso Hoffman Plastic Compounds, Inc. contra National Labor Relations Board viola derechos fundamentales en materia de libertad sindical y de protección del derecho de sindicación y de negociación colectiva con respecto a los trabajadores migrantes en los Estados Unidos. En particular, los querellantes alegan que el caso Hoffman crea una distinción basada en la condición migratoria, lo que constituye una violación de las obligaciones que Estados Unidos tiene en virtud de los Convenios núms. 87 y 98, así como de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, de 1998. Al respecto, el Gobierno recuerda primeramente que Estados Unidos no ha ratificado los Convenios núms. 87 y 98 y que, por consiguiente, no tiene ninguna obligación de derecho internacional en el sentido de acatar estos instrumentos, y por ende tampoco tiene obligación alguna de dar vigencia a sus disposiciones en la legislación nacional. No obstante, el Gobierno afirma que, en numerosas oportunidades, ha demostrado que su legislación y su práctica en materia de derecho laboral son en general conformes con los Convenios núms. 87 y 98, y añade que los órganos de control de la OIT han suscrito generalmente este punto de vista.
2. 579. Asimismo, el Gobierno afirma que la Declaración de la OIT es una proclamación de principios no vinculante, es decir, no es un tratado y por lo tanto no da origen a obligaciones jurídicas. No obstante, el Gobierno de los Estados Unidos ha presentado memorias anuales con arreglo a los procedimientos de seguimiento de la Declaración de la OIT, memorias que demuestran que Estados Unidos respeta, promueve y pone en práctica los principios y derechos fundamentales en el trabajo contenidos en la Constitución de la OIT.
3. 580. Por lo que se refiere al presente caso, la posición del Gobierno de los Estados Unidos consiste en que la decisión Hoffman no contradice los principios de la libertad sindical y de asociación creando una distinción basada en la condición migratoria. La decisión Hoffman delimitó una perspectiva muy precisa, por cuanto el Tribunal Supremo restringió la aplicación de sólo uno de los recursos de reparación previstos por la legislación laboral de los Estados Unidos, al considerar que no se podía otorgar a los inmigrantes ilegales el pago retroactivo de los salarios pendientes a contar del despido por un trabajo no realizado en el marco de un empleo que, para empezar, se había obtenido por medios fraudulentos. El Gobierno de Estados Unidos ha manifestado claramente que esta decisión no se aplicará fuera de su ámbito específico; de hecho, desde la adopción de la decisión Hoffman, los tribunales de los Estados Unidos la han interpretado ciñéndose a su ámbito restringido.
4. 581. Para aclarar los antecedentes del caso, el Gobierno explica que la empresa Hoffman Plastic Compounds, Inc., que prepara compuestos químicos normalizados para fabricantes de productos farmacéuticos y domésticos, así como sustancias para la construcción, contrató a José Castro en mayo de 1988 como operador de distintas máquinas mezcladoras. Antes de ser contratado para este cargo, el Sr. Castro presentó documentos que, al parecer, demostraban que estaba autorizado para trabajar en los Estados Unidos. En diciembre de 1988, el sindicato United Rubber, Cork, Linoleum and Plastic Workers of America emprendió una campaña de organización sindical en la planta de producción de la empresa Hoffman. El Sr. Castro y varios otros trabajadores apoyaron esta campaña y distribuyeron entre sus compañeros de trabajo las denominadas «tarjetas de autorización al sindicato» (a efectos de la representación en la negociación colectiva). En enero de 1989, el empleador despidió al Sr. Castro y a otros trabajadores que participaban en estas actividades de organización.
5. 582. En enero de 1992, la Junta Nacional de Relaciones del Trabajo (NLRB) resolvió que el empleador había procedido ilícitamente al seleccionar a cuatro trabajadores, entre los que se incluía al Sr. Castro, para aplicar una medida de despido «con el fin de deshacerse de los partidarios conocidos del sindicato», violando así el párrafo 3 del apartado a) del artículo 8 de la ley nacional sobre relaciones de trabajo (NLRA), que prohíbe la discriminación «con respecto a la contratación o a la conservación del empleo o a toda otra condición de empleo que favorezca u obstaculice la afiliación a cualquier organización sindical». Para reparar los perjuicios provocados por esta infracción, la NLRB ordenó al empleador que: 1) impidiera y pusiera fin a toda infracción a la NLRA; 2) colocara en sus locales un anuncio detallado dando cuenta a sus trabajadores de la orden de reparación, y 3) ofreciera a los cuatro trabajadores afectados la reincorporación a sus puestos y el pago retroactivo de los salarios pendientes desde el despido. El empleador aceptó acatar esta orden.
6. 583. Las partes acudieron a una audiencia convocada por un magistrado de derecho administrativo (MDA) para determinar la cuantía del pago retroactivo de los salarios pendientes de cada uno de los trabajadores. El último día de la audiencia, el Sr. Castro reveló que había nacido en México y que nunca había estado en posesión de una autorización legal para ingresar o trabajar en los Estados Unidos. Reconoció que había conseguido el empleo en la empresa Hoffman sólo después de haber presentado la partida de nacimiento de un amigo suyo nacido en Texas. También reconoció que había utilizado esta partida de nacimiento para obtener fraudulentamente una licencia de conductor en California y una tarjeta de seguridad social, y para conseguir también fraudulentamente un empleo tras su despido por la empresa Hoffman. Ni el Sr. Castro ni el Consejero Jurídico General de la NLRB presentaron pruebas de que el interesado hubiese solicitado o tenido la intención de solicitar una autorización legal para trabajar en los Estados Unidos. Basándose en este testimonio, el MDA dictaminó que la NLRB no estaba habilitada para adjudicar al Sr. Castro el pago retroactivo de los salarios pendientes ni tampoco su reincorporación al puesto de trabajo, por cuanto tales medidas de reparación entrarían en contradicción con un precedente establecido por el Tribunal Supremo y serían incompatibles con lo dispuesto por la ley sobre control y reforma de la inmigración, de 1986 (IRCA, acrónimo inglés de Immigration Reform and Control Act), 8 U.S.C. artículo 1324a, en virtud de la cual es ilegal que los empleadores contraten a sabiendas a trabajadores indocumentados o que los trabajadores utilicen documentación fraudulenta para conseguir su admisibilidad al empleo. Esta decisión no afectó la adjudicación de la reincorporación y/o del pago retroactivo de los salarios pendientes a los otros tres trabajadores despedidos de forma improcedente, medidas a la que el empleador dio cumplimiento.
7. 584. Posteriormente, la NLRB anuló la decisión adoptada por el MDA con respecto al pago retroactivo de los salarios pendientes (la Junta no cuestionó la inadmisibilidad de la medida de reincorporación). La NLRB consideró entonces que el Sr. Castro tenía derecho al pago retroactivo de 66.951 dólares más intereses. Este pago retroactivo se calculó desde la fecha del despido del Sr. Castro hasta la fecha en que la empresa Hoffman tomó conocimiento de la situación de indocumentado de este trabajador, es decir, un período de cuatro años y medio. El empleador solicitó la revisión del caso, que fue denegada por el Tribunal de Apelaciones.
8. 585. El Gobierno aclara que, ya en 1984, el Tribunal Supremo confirmó que la NLRA era aplicable a las prácticas laborales injustas en perjuicio de los trabajadores indocumentados (caso Sure-Tan, 467 U.S. 883). Desde entonces, el Tribunal Supremo había considerado que la definición de «trabajador» que figuraba en la NLRA incluía a «cualquier trabajador» y no excluía específicamente de su ámbito a los trabajadores extranjeros indocumentados. En el caso Sure-Tan se determinó que el empleador había incurrido en una práctica laboral injusta al denunciar a trabajadores indocumentados ante el Servicio de Inmigración y Naturalización en represalia por sus actividades sindicales. Sin embargo, el Tribunal consideró que las atribuciones de la NLRB en cuanto a determinar las medidas de reparación quedaban limitadas por la política federal de inmigración. Por ende, el Tribunal dictaminó que «al calcular el pago retroactivo de salarios pendientes, los trabajadores afectados serán considerados «no disponibles» para el trabajo (y por lo tanto sin derecho al pago retroactivo acumulado) por todo período en el que no hubiesen estado legalmente autorizados para residir y trabajar en los Estados Unidos».
9. 586. En 1986, el Congreso de los Estados Unidos promulgó la IRCA, ley que incluye una serie exhaustiva de disposiciones que prohíben el empleo de extranjeros en situación ilegal en los Estados Unidos como elemento central de la política federal de inmigración. Con tal fin, en la IRCA se prevé un amplio «sistema de verificación del empleo» destinado a denegar la contratación a los extranjeros que: a) no están legalmente establecidos en los Estados Unidos o b) no están legalmente autorizados para trabajar en los Estados Unidos. Para asegurar el funcionamiento del sistema de verificación, la IRCA dispone que los empleadores deben comprobar la identidad y la admisibilidad de todos los nuevos trabajadores contratados, procediendo al examen de determinados documentos antes de que estas personas comiencen a trabajar. Si un candidato extranjero no logra presentar la documentación exigida, su contratación no es autorizada. El extranjero no autorizado incurre en un delito si, para contrarrestar el sistema de verificación del empleador, presenta documentación fraudulenta. La ley federal sobre inmigración prohíbe a los extranjeros el uso o la tentativa de uso de todo documento falsificado, imitado, alterado o extendido con datos falsos, o de todo documento extendido legalmente para, o en relación con, una tercera persona que no sea quien lo presenta a efectos de obtener empleo en los Estados Unidos. Los extranjeros que utilizan o traten de utilizar tales documentos pueden ser sancionados con multas y procesados penalmente. Análogamente, los empleadores que violan la IRCA, ya al contratar a sabiendas a un extranjero no autorizado o al no despedir a un trabajador no autorizado tras descubrir su condición de indocumentado, son castigados con multas y pueden ser objeto de sanciones penales.
10. 587. La decisión Hoffman de marzo de 2002 reafirmó la postura adoptada por el Tribunal Supremo con respecto al caso Sure-Tan, esta vez en el contexto de la nueva legislación federal sobre inmigración. Por consiguiente, en la decisión Hoffman, el Tribunal Supremo determinó que la medida de pago retroactivo de salarios pendientes adoptada por la NLRB era incompatible con la política federal de inmigración plasmada en la IRCA, y que dicha medida alentaba el incumplimiento de las medidas de detención por parte de las autoridades de inmigración, condonaba violaciones anteriores de la legislación sobre inmigración y alentaba infracciones futuras. Basándose en estos argumentos, el Tribunal Supremo dictaminó que los trabajadores indocumentados que nunca habían sido autorizados legalmente para trabajar en los Estados Unidos no tenían derecho al pago retroactivo de los salarios pendientes desde la fecha de su despido ilegal. El Tribunal concluyó que el pago retroactivo no debía adjudicarse «por los años de trabajo no realizado, por salarios que no podían ganarse legalmente y por un puesto de trabajo obtenido ante todo mediante un delito de fraude».
11. 588. Reviste una importancia particular observar que la decisión Hoffman no constituye un cambio significativo en la opinión del Tribunal Supremo de los Estados Unidos con respecto al equilibrio entre la política de inmigración y la legislación laboral. Desde la creación de la NLRB, este Tribunal ha anulado sistemáticamente las sentencias que disponen la reincorporación o el pago retroactivo de salarios a los trabajadores culpables de graves conductas ilícitas en relación con su empleo. Como se señala más arriba, en el caso Sure-Tan el Tribunal Supremo decidió que, en lo que se refería al pago retroactivo de salarios pendientes a trabajadores que no estaban legalmente autorizados para residir y emplearse en los Estados Unidos, la autoridad de la NLRB quedaba limitada por la política federal en materia de inmigración. En virtud de la IRCA, todo extranjero que para obtener un empleo presente una documentación falsa podrá ser procesado penalmente. Por consiguiente, la decisión Hoffman es congruente a la vez con la interpretación dada a la legislación laboral en el caso Sure-Tan y con la política federal de inmigración plasmada en la IRCA.
12. 589. Ahora bien, el Gobierno sostiene que esta decisión no restringe la libertad sindical por motivos relacionados con la condición migratoria. En efecto, la Primera Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos dispone que «el Congreso no promulgará ley alguna que establezca una religión o prohíba su libre ejercicio, o que coarte la libertad de expresión o la libertad de prensa o el derecho del pueblo a reunirse pacíficamente y solicitar al Gobierno la reparación de agravios». La terminología favorable a la libertad de asociación que se recoge en la Primera Enmienda otorga a los trabajadores, sin distinción, el derecho constitucionalmente protegido de establecer sindicatos y afiliarse y participar en ellos. Este derecho se aplica a todas las personas presentes en los Estados Unidos, independientemente de su condición migratoria.
13. 590. La NLRA regula las relaciones entre la mayoría de los empleadores y sus trabajadores, exceptuando el personal de nivel de dirección. En el enunciado de objetivos de la NLRA se indica que Estados Unidos tiene por política proteger «el ejercicio por los trabajadores de una plena libertad sindical, la organización autónoma y la designación de los representantes de su elección...». La NLRA trata del derecho de sindicación y de la protección contra la discriminación antisindical. Como se ha indicado más arriba, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos ha confirmado que la NLRA se aplica también a los trabajadores indocumentados.
14. 591. La decisión Hoffman no ha alterado ni puesto en entredicho, sino que más bien ha confirmado el principio según el cual los trabajadores indocumentados en los Estados Unidos tienen derecho a constituir sindicatos y a afiliarse a ellos. El Tribunal se refirió específicamente a su decisión anterior sobre el caso Sure-Tan para hacer hincapié en la aplicabilidad de la NLRA a los trabajadores indocumentados. Por ende, la decisión Hoffman no crea nuevos procedimientos de autorización — como ocurrió en la situación a que se refería el caso núm. 2121 examinado por el Comité de Libertad Sindical —, que tengan efectos discriminatorios respecto del derecho de los trabajadores indocumentados a constituir los sindicatos que estimen convenientes e incorporarse y participar en ellos.
15. 592. De hecho, respondiendo a la decisión Hoffman, el Consejero Jurídico General de la NLRB reafirmó lo siguiente:
    • n es un hecho irrebatible que todos los trabajadores regularmente contratados, y también los trabajadores indocumentados, están protegidos contra las prácticas laborales desleales y tienen derecho de voto en las elecciones de la NLRB, sea cual fuere su condición migratoria;
    • n la situación del trabajador por lo que se refiere a la autorización de empleo no es pertinente para determinar las responsabilidades del empleador en virtud de la NLRA, por lo que toda cuestión relativa a dicha situación debería resolverse en la etapa de cumplimiento de las decisiones sobre cada caso, y
    • n la condición migratoria de un trabajador es irrelevante por lo que se refiere a determinar las unidades de negociación o la admisibilidad de los votantes.
16. 593. La única cuestión jurídica discutida en el caso Hoffman fue la autoridad de la NLRB para asignar el pago retroactivo de salarios pendientes a trabajadores indocumentados en una circunstancia muy particular, es decir, el pago retroactivo por un trabajo no realizado a contar de la fecha del despido de una persona extranjera que no estaba autorizada para encontrarse ni emplearse en el territorio de los Estados Unidos. El Tribunal llegó a la conclusión de que la atribución de dicho pago retroactivo contradecía las políticas definidas por la IRCA, ley respecto de la cual la NLRB no tiene autoridad alguna de aplicación o administración. Por consiguiente, el Tribunal determinó que la decisión de la NLRB excedía de las facultades de reparación de dicho organismo. No obstante, el Tribunal indicó muy claramente que esta restricción al pago retroactivo no afectaba a las demás medidas de reparación a disposición de la NLRB y de los tribunales que aplican la NLRA:
    • La falta de competencia para atribuir el pago retroactivo de salarios no significa que el empleador salió impune del proceso. La NLRB ha impuesto ya sanciones significativas contra la empresa Hoffman, que ésta no ha impugnado. Entre dichas sanciones figuran las órdenes dadas a Hoffman para que impida y ponga fin a las infracciones a la NLRA, y para que publique en lugares visibles un anuncio destinado al personal en el que se indiquen los derechos de éstos en virtud de la NLRA y se dé cuenta detalladamente de las anteriores prácticas desleales de la empresa. Hoffman se expone a ser procesada por desacato en caso de incumplir estas órdenes. Hemos considerado que tales «medidas de reparación tradicionales» son suficientes para asegurar el respeto de la política laboral nacional, independientemente de que dichas medidas sean acompañadas o no del «estímulo y catalizador» que constituye el pago retroactivo.
17. 594. La NLRB también confirmó que la decisión Hoffman tenía efectos restringidos. En un memorando de julio de 2002, el Consejero Jurídico General de la NLRB recordó a las oficinas regionales de esta entidad que la decisión del Tribunal Supremo sobre el caso Hoffman no incidía en los demás medios de reparación del Consejo. Análogamente, la decisión Hoffman no ha afectado la aplicación de otras leyes aplicables en el ámbito de la relación de trabajo (salvo en los casos en que se reclama el pago retroactivo de salarios por un trabajo no realizado). En junio de 2002, el Ministerio de Trabajo divulgó una nota informativa en la que se establecía claramente que la decisión Hoffman del Tribunal Supremo «no se refería a leyes cuya aplicación es de la incumbencia del Ministerio, como la ley sobre normas laborales justas (FLSA, acrónimo inglés de Fair Labor Standards Act) y la ley sobre protección de los trabajadores migrantes y los trabajadores agrícolas estacionales (MSPA, acrónimo inglés de Migrant and Seasonal Agricultural Worker Protection Act), que establecen las normas de protección básicas para los trabajadores en situación de vulnerabilidad». El Ministerio seguirá aplicando la FLSA y la MSPA, independientemente de que los trabajadores posean o no la documentación reglamentaria, a fin de asegurar que reciban la remuneración que les corresponde por el tiempo efectivamente trabajado.
18. 595. Por su parte, la Comisión de Igualdad de Oportunidades de Empleo de los Estados Unidos (EEOC) publicó, también en junio de 2002, una declaración en la que insistía en que la decisión Hoffman no afectaba la capacidad del Gobierno para luchar contra la discriminación de que eran víctimas los trabajadores indocumentados. La decisión del Tribunal Supremo respecto del caso Hoffman no cuestionaba de manera alguna el principio consagrado según el cual los trabajadores indocumentados están amparados por los preceptos de la legislación federal en materia de discriminación en el empleo. Si bien es cierto que la decisión Hoffman podría incidir en la capacidad legal de las personas para obtener determinadas formas de reparación una vez que ha quedado establecida la infracción, la condición migratoria sigue siendo irrelevante para la EEOC cuando se trata de examinar el fondo de una acusación.
19. 596. El Gobierno hace hincapié en que los tribunales federales de distrito de los Estados Unidos han confirmado esta interpretación restringida de la decisión Hoffman, y cita al respecto distintos casos en que dichos tribunales se han apartado de la jurisprudencia Hoffman, confirmando sentencias que disponían el pago retroactivo de los salarios de trabajadores indocumentados por trabajos efectivamente realizados.
20. 597. En su conclusión, el Gobierno declara que no tiene obligación jurídica alguna de dar efecto a los instrumentos citados en la queja presentada por la Federación Estadounidense del Trabajo y Congreso de Organizaciones Industriales (AFL-CIO). Más aún, el Gobierno hace hincapié en que la decisión Hoffman no tiene un alcance amplio, dado que afecta sólo a una de las medidas de reparación previstas en el ámbito de la NLRA. La discriminación contra los trabajadores indocumentados por motivo de sus actividades sindicales sigue siendo ilegal después de la decisión Hoffman, y no hay indicios de que dicha decisión haya menoscabado o vaya a menoscabar de forma sustancial la protección de los trabajadores. En realidad, el Gobierno de los Estados Unidos ha adoptado medidas para disipar las preocupaciones en el sentido de que la decisión Hoffman pudiera aplicarse fuera del ámbito inicialmente previsto.

C. Conclusiones del Comité

1. 598. El Comité toma nota de que los alegatos respecto del presente caso se refieren a las consecuencias que para el ejercicio de los derechos de libertad sindical de millones de trabajadores de los Estados Unidos tiene una sentencia pronunciada por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos por la que, a raíz de la condición migratoria de un trabajador indocumentado, se negó a éste el derecho a percibir el pago retroactivo de los salarios pendientes tras haber sido ilegalmente despedido por ejercer los derechos sindicales que ampara la ley nacional de relaciones de trabajo (NLRA).
2. 599. En primer lugar, el Comité toma debidamente nota de la respuesta enviada por el Gobierno sobre los alegatos de los querellantes relativos a las obligaciones que los Estados Unidos tienen en virtud de los Convenios núms. 87 y 98, y de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo. Con justa razón, el Gobierno señala que, al no haber ratificado los dos instrumentos referidos, no tiene obligaciones jurídicas internacionales que se deriven directamente de los Convenios núms. 87 y 98. El Gobierno añade que la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, adoptada en 1998, es una declaración de principios de carácter no vinculante que, por ende, no da lugar a obligaciones jurídicas.
3. 600. No obstante, el Comité recuerda que, desde su creación en 1951, se le ha asignado el cometido de examinar quejas sobre presuntas violaciones de la libertad sindical, independientemente de que el país interesado haya ratificado o no los Convenios pertinentes de la OIT. El mandato del Comité no está relacionado con la Declaración de la OIT de 1998 — la que prevé sus propios mecanismos de seguimiento —, sino que, más bien, se deriva directamente de los objetivos y propósitos establecidos en la Constitución de la OIT. El Comité ha puesto de relieve que la función de la Organización Internacional del Trabajo en materia de libertad sindical y de protección de la persona consiste en contribuir a la aplicación efectiva de los principios generales de la libertad sindical, que constituye una de las garantías primordiales para la paz y la justicia social [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1994, párrafo 1 y anexo I, párrafo 23]. Es con este espíritu que el Comité se propone examinar la presente queja.
4. 601. La queja tiene por motivo la sentencia pronunciada por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos sobre el caso Hoffman Plastic Compounds, Inc., contra National Labor Relations Board. En síntesis, un trabajador indocumentado, el Sr. José Castro, fue despedido por la empresa Hoffman Plastic por haber apoyado una campaña de organización sindical y distribuido entre sus compañeros las denominadas tarjetas de autorización sindical (a efectos de la representación en la negociación colectiva). El hecho de que este despido violaba el párrafo 3 del apartado a) del artículo 8 de la NLRA, que prohíbe la discriminación antisindical, no fue impugnado. A raíz de este despido ilegal, la Junta Nacional de Relaciones del Trabajo (NLRB) ordenó a la empresa Hoffman dar cumplimiento a las siguientes medidas de reparación: 1) impedir y poner fin a las infracciones a la NLRA; 2) colocar en sus locales un anuncio destinado al personal en el que se detallaban las medidas de reparación, y 3) ofrecer a los trabajadores afectados el reintegro en sus puestos de trabajo y el pago retroactivo de los salarios caídos. En una audiencia convocada por el magistrado administrativo competente (MA) para determinar las modalidades de cumplimiento de la sentencia, José Castro reconoció que nunca había obtenido una autorización legal para ingresar en los Estados Unidos o para trabajar en este país, y que había conseguido empleo presentando una documentación fraudulenta. Sobre la base de este testimonio, el MA determinó que la NLRB no estaba habilitada para adjudicar al Sr. Castro el pago retroactivo o su reintegro al trabajo puesto que, a juicio del MA, dichas medidas de reparación entrarían en contradicción con un precedente establecido por el Tribunal Supremo, así como con la ley sobre reforma y control de la inmigración, de 1986 (IRCA), en virtud de la cual es ilegal que los empleadores contraten a trabajadores indocumentados o que los trabajadores utilicen documentación fraudulenta para obtener su admisibilidad al empleo.
5. 602. Posteriormente, la NLRB desestimó la decisión del MA con respecto al pago retroactivo (en cambio, no cuestionó la inadmisibilidad del reintegro del trabajador), y calculó la indemnización desde la fecha del despido del Sr. Castro hasta la fecha en que la empresa Hoffman había tomado conocimiento de la condición de indocumentado del trabajador, es decir, un período de cuatro años y medio. Después de que el Tribunal de Apelaciones hubiese rechazado las solicitudes de revisión del caso presentadas por el empleador, la empresa Hoffman recurrió al Tribunal Supremo contra la decisión de la NLRB. El Tribunal falló a favor de la empresa Hoffman, por considerar que «permitir que la NLRB adjudicase el pago retroactivo de salarios pendientes a extranjeros en situación ilegal socavaría de forma indebida las prohibiciones legalmente establecidas, cuyo respeto es crucial para la política federal de inmigración, conforme a las disposiciones contenidas en la IRCA».
6. 603. El Comité toma nota de que los querellantes impugnan no sólo la conformidad de la decisión del Tribunal Supremo sobre el caso Hoffman con los principios de la libertad sindical, sino también la inacción de los poderes ejecutivo y legislativo por lo que se refiere a corregir esta violación. El Comité hace hincapié en que no le incumbe examinar los actos específicos de la empresa Hoffman Plastic Compounds, Inc., ni tampoco cuestionar los efectos que la decisión del Tribunal Supremo tiene para la empresa Hoffman. Asimismo, el Comité desea dejar claramente establecido que su cometido no es apreciar la validez de la opinión mayoritaria del Tribunal con respecto al caso Hoffman, la que se fundamentó en cuestiones jurídicas y precedentes internos de gran complejidad, sino más bien examinar las consecuencias de esta decisión para determinar si las mismas redundan en la denegación del derecho fundamental de los trabajadores a la libertad sindical. Al respecto, el Comité observa también que el Gobierno no se opone a que los trabajadores indocumentados ejerzan este derecho fundamental, sino todo lo contrario. Por consiguiente, este hecho marca la diferencia entre el presente caso y el caso núm. 2121, recientemente examinado por el Comité (e invocado por los querellantes), que se refería a la legislación adoptada por el Gobierno español, por la que se prohíbe a los trabajadores extranjeros «irregulares» (es decir, sin la documentación requerida para trabajar) el ejercicio del derecho de sindicación [véase 327.º informe, párrafos 548-562]. A diferencia de lo que se planteó en el caso núm. 2121, la respuesta del Gobierno en el presente caso hace hincapié en que todos los trabajadores, independientemente de su condición migratoria, tienen el derecho amparado por la Constitución de crear sindicatos y afiliarse y participar en ellos (Primera Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos), y agrega que la NLRA, cuyo objeto es proteger el ejercicio pleno de la libertad sindical, la organización autónoma y la designación por los trabajadores de los representantes de su elección, también se aplica a los trabajadores indocumentados.
7. 604. La cuestión planteada en el presente caso es la de determinar si, después de pronunciada la decisión Hoffman, las medidas de reparación que quedan a disposición de los trabajadores indocumentados para proteger el ejercicio de sus derechos en materia de libertad sindical pueden considerarse suficientes como para garantizar que estos derechos tengan un real significado. En su respuesta, el Gobierno ha indicado que la decisión Hoffman tiene un ámbito de aplicación muy restringido y que el Tribunal Supremo prohibió aplicar sólo una de las medidas de reparación, a saber, la del pago retroactivo de los salarios pendientes por el trabajo no realizado en un puesto que, para empezar, se obtuvo fraudulentamente. Asimismo, el Comité toma nota de que, según el memorándum del Consejero Jurídico General de la NLRB, sobre las consecuencias que la decisión Hoffman tendrá en el futuro para los procedimientos y medidas de reparación aplicados por esta Junta (memorándum adjuntado a la respuesta del Gobierno), incluso si se toma en consideración que el empleador parte en el caso Hoffman no tenía conocimiento de que la «persona discriminada» estaba indocumentada en el momento de la contratación (lo que podría implicar que las medidas de pago retroactivo son posibles en los casos en que el empleador acusado de discriminación sí estaba informado de que el trabajador contratado no poseía la documentación necesaria), «la opinión mayoritaria se orienta fundamental y claramente a excluir el pago retroactivo de los salarios pendientes para todos los trabajadores indocumentados que sean despedidos ilegalmente, cualesquiera que fuesen las circunstancias de su contratación». Consecuentemente, el Consejero Jurídico General recomienda que «dado que las consideraciones del Tribunal se centran prioritariamente en el hecho ilícito imputable al trabajador y se aplican de igual manera, haya actuado el empleador a sabiendas o no al contratar a trabajadores indocumentados, en ninguno de ambos casos cabría la posibilidad de reclamar el pago retroactivo».
8. 605. Por consiguiente, las repercusiones que la decisión Hoffman tiene actualmente en la práctica laboral de los Estados Unidos no se limitan a los empleadores que hayan sido engañados en cuanto a la situación jurídica de los trabajadores contratados, sino que afectan también a los trabajadores indocumentados que los empleadores han contratado conociendo cabalmente su situación jurídica, y que posteriormente podrían ser despedidos por ejercer su derecho fundamental a organizarse para lograr el respeto de los derechos laborales básicos. Las consecuencias que debe asumir ahora el empleador por despedir ilegalmente a un trabajador indocumentado se limitan a la recepción de una orden que le conmina a impedir y poner fin a toda infracción a la NLRA y a colocar en un lugar visible de sus locales un anuncio destinado a los trabajadores en el que se especifiquen los derechos de éstos en virtud de la NLRA y se describan detalladamente las prácticas desleales anteriores del empleador. En determinadas circunstancias, el empleador puede ser juzgado por desacato en caso de no cumplir dicha orden.
9. 606. Los querellantes sostienen que estas medidas de reparación son insuficientes para proteger los derechos de los trabajadores extranjeros en materia de libertad sindical, y describen lo que, a su juicio, ha sido el ambiente laboral desde la adopción de la decisión Hoffman: ya sea los empleadores intimidan a los trabajadores extranjeros para que éstos no ejerzan sus derechos de libertad sindical o los propios trabajadores están simplemente demasiado atemorizados como para tratar siquiera de ejercer estos derechos básicos. Según los querellantes, las repercusiones de la decisión Hoffman sobre los derechos en materia de libertad sindical son especialmente devastadoras si se tiene en cuenta que hay en los Estados Unidos unos 8 millones de trabajadores indocumentados. En cambio, el Tribunal Supremo afirma que, según su apreciación, las medidas de reparación actuales son suficientes para aplicar efectivamente la política laboral nacional, pero añade que «habida cuenta de los efectos prácticos de la legislación en materia de inmigración, toda deficiencia que se ponga de manifiesto en el actual dispositivo de medidas de reparación previsto por la NLRA deberá ser remediada por vía legislativa».
10. 607. En su respuesta, el Gobierno indica las diversas medidas que ha adoptado para asegurar que la decisión Hoffman no se aplique fuera de su ámbito previsto. Entre dichas medidas figuran la difusión de notas explicativas por el Ministerio del Trabajo en las que se precisa claramente que la decisión Hoffman no afecta la aplicación de la ley sobre normas laborales justas y la ley sobre protección de los trabajadores migrantes y los trabajadores agrícolas estacionales, en particular por lo que se refiere a los salarios mínimos y el pago de horas extraordinarias. El Gobierno añade que la Comisión de Igualdad de Oportunidades de Empleo de los Estados Unidos (EEOC) ha difundido una declaración en la que se hace hincapié en que, si bien la decisión Hoffman puede incidir en la admisibilidad de las personas para percibir determinadas formas de reparación una vez que se ha establecido la existencia de una infracción, la condición migratoria de la persona sigue siendo irrelevante en lo que atañe al examen por la EEOC de los motivos en que se sustenta una acusación.
11. 608. El Comité desea señalar claramente que en su examen del presente caso no le corresponde poner en tela de juicio las cuestiones relativas a los principales fines y objetivos de la IRCA. De ninguna manera se trata de sostener que los trabajadores indocumentados, despedidos ilegalmente por ejercer sus derechos sindicales, deberían quedar exentos de la aplicación de la IRCA por cualesquiera infracciones que pudieran haber cometido. La única preocupación del Comité es establecer si las medidas de reparación que siguen disponibles en virtud de la NLRA son suficientes para asegurar el ejercicio efectivo de los derechos laborales básicos que dicha ley debe garantizar a todos los trabajadores, inclusive los indocumentados. Al respecto, el Comité recuerda la importancia que atribuye al principio según el cual nadie debe ser despedido u objeto de medidas perjudiciales en el empleo a causa de su afiliación sindical o de la realización de actividades sindicales legítimas, y [que] es importante que en la práctica se prohíban y sancionen todos los actos de discriminación en relación con el empleo [véase Recopilación, op. cit., párrafo 748]. Las normas de fondo existentes en la legislación nacional que prohíben los actos de discriminación antisindical no son suficientes si no van acompañadas de procedimientos que aseguren una protección eficaz contra tales actos [véase Recopilación, op. cit., párrafo 739].
12. 609. El Comité recuerda que entre las medidas de reparación que siguen disponibles para los trabajadores indocumentados que son despedidos por tratar de ejercer sus derechos sindicales figuran: 1) la orden que se da al empleador de impedir y poner fin a las infracciones a la NLRA, y 2) la orden que se le da de colocar en un lugar visible de sus locales un anuncio destinado a los trabajadores en el que se especifiquen los derechos de éstos en virtud de la NLRA y se describan detalladamente las prácticas desleales anteriores del empleador. Las sanciones por desacato en caso de incumplimiento sólo son aplicables a las infracciones de las órdenes dictadas por la NLRB sobre la base de una decisión judicial obtenida al cabo de un litigio o de un acuerdo formal (esta cuestión se explica detalladamente en el memorándum del Consejero Jurídico General de la NLRB, relativo a los procedimientos y medidas de reparación en el contexto posterior a la decisión Hoffman). El Comité considera que dichas medidas no sancionan de manera alguna el acto de discriminación antisindical ya perpetrado, sino que sirven únicamente como posibles factores de disuasión de actos futuros. Lo más probable es que tal enfoque aporte una escasa protección a los trabajadores indocumentados que se expongan a ser despedidos indiscriminadamente por ejercer los derechos de la libertad sindical, sin que haya ninguna sanción directa que pueda evitar tales acciones.
13. 610. Habida cuenta de todas las consideraciones que anteceden, el Comité concluye que las medidas de reparación de que aún dispone la NLRB para actuar en casos de despido ilegal de trabajadores indocumentados son inadecuadas para garantizar una protección efectiva contra los actos de discriminación antisindical.
14. 611. Ahora bien, el Comité no puede entrar a precisar qué medidas de reparación o sanciones específicas deberían facilitarse y considera que, en virtud de la decisión Hoffman, esta deficiencia debería remediarse por medio de la acción del poder ejecutivo y de la vía legislativa, a fin de evitar todo posible abuso e intimidación de dichos trabajadores y cualquier restricción al ejercicio efectivo de los derechos fundamentales en materia de libertad sindical. Al respecto, el Comité toma nota de la buena voluntad manifestada por el Gobierno de los Estados Unidos en la Declaración Ministerial Conjunta México-Estados Unidos acerca de los derechos laborales de los trabajadores migratorios (texto que el Gobierno adjuntó a su respuesta). En dicho documento, los Ministros de Trabajo de ambos Gobiernos reafirman su compromiso con la plena aplicación de las leyes laborales administradas por los respectivos Ministerios, a fin de proteger a todos los trabajadores (valga hacer notar, sin embargo, que la NLRA no está sometida a la jurisdicción del Ministerio del Trabajo), y piden a los altos funcionarios que celebren consultas sobre las repercusiones de la decisión Hoffman en lo que atañe a los derechos laborales de los trabajadores migrantes en los Estados Unidos, y que estudien las posibilidades de impulsar la cooperación bilateral al respecto.
15. 612. Por consiguiente, el Comité invita al Gobierno a examinar todas las soluciones posibles, incluida la modificación de la legislación para ponerle en conformidad con los principios de la libertad sindical, celebrando extensas consultas con los interlocutores sociales interesados, a fin de asegurar la protección efectiva de todos los trabajadores contra los actos de discriminación antisindical en el contexto posterior a la decisión Hoffman. Además, se pide al Gobierno que mantenga informado al Comité sobre las medidas que adopte al respecto.

Recomendación del Comité

1. 613. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a aprobar la recomendación siguiente:
   • El Comité invita al Gobierno a examinar todas las soluciones posibles, incluida la modificación de la legislación para ponerla en conformidad con los principios de la libertad sindical, celebrando extensas consultas con los interlocutores sociales interesados, a fin de asegurar la protección efectiva de todos los trabajadores contra los actos de discriminación antisindical en el contexto posterior a la decisión Hoffman. Además, el Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado sobre las medidas que adopte al respecto.