Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 332, November 2003

Case No 2242 (Pakistan) - Complaint date: 28-NOV-02 - Closed

1. 808. La Fédération internationale des ouvriers du transport (ITF) a présenté une plainte, au nom des diverses organisations de l’aviation civile du Pakistan qui lui sont affiliées, dans deux communications datées respectivement du 7 août et du 28 novembre 2002.
2. 809. Le gouvernement a fait parvenir ses observations dans une communication datée du 11 mai 2003.
3. 810. Le Pakistan a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949; il n’a pas ratifié la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations du plaignant

1. 811. Dans ses deux communications datées respectivement du 7 août et du 28 novembre 2002, la Fédération internationale des ouvriers du transport (ITF) allègue de la suppression par le gouvernement de droits syndicaux fondamentaux des travailleurs de la Pakistan International Airlines Corporation (PIAC), et de l’incapacité du système juridique à rétablir les travailleurs dans leurs droits fondamentaux.
2. 812. En particulier, le plaignant déclare que le 7 juin 2001 la direction de la compagnie aérienne internationale du Pakistan (PIA) a informé les syndicats de la PIAC qu’elle suspendait tous les syndicats et toutes les conventions existantes.
3. 813. Le 5 juillet 2001, en vertu du décret no 6 relatif à la PIAC (2001), pris par le pouvoir exécutif (Suspension des syndicats existants et des conventions en vigueur), le gouvernement a mis en œuvre la décision de suspension. Le décret du pouvoir exécutif a eu les effets ci-après:
   • n suspension de tous les syndicats de la PIAC et interdiction de toute activité syndicale;
   • n toutes les conventions collectives ont été suspendues et le conseil d’administration de la PIAC a été investi des pouvoirs nécessaires pour mettre à la retraite, démettre de ses fonctions ou licencier tout employé de l’entreprise, et pour fixer de nouvelles modalités d’emploi et conditions de travail;
   • n tout emploi à la PIAC a été déclaré comme relevant du service public national, ce qui a soumis les employés de la PIAC aux règlements applicables à la fonction publique;
   • la PIAC a été exclue de la législation relative aux relations de travail, entraînant la non-application aux travailleurs de la PIAC de l’ordonnance sur les relations de travail, 1969, et de l’ordonnance sur le règlement des relations professionnelles, 1968, concernant toutes deux les modalités et conditions d’emploi.
4. 814. En vertu du décret susvisé du pouvoir exécutif, l’ordonnance administrative no 17 sur le règlement applicable au personnel navigant technique a été prise le 17 juillet 2001. Elle a unilatéralement résilié la convention entre l’Association internationale des pilotes de ligne du Pakistan (PALPA) et la PIAC, qui réglementait les conditions de travail des pilotes. Par des ordonnances administratives no 14 et no 18 du 17 juillet 2001 et no 16 du 2 août 2001, la direction de la PIAC a modifié les modalités et conditions d’emploi d’autres employés de la compagnie aérienne. En outre, les facilités accordées aux représentants syndicaux ont été supprimées.
5. 815. Suite à la promulgation du décret du pouvoir exécutif et de l’ordonnance administrative no 17, la PALPA a intenté une action en justice au motif que ledit décret était illégal et inconstitutionnel. Instruit le 28 août, le cas a été ajourné le 20 septembre 2001. Deux autres organisations d’employés de la PIA, la People’s Unity of PIA Employees et l’Air League of PIA Employees, ont déposé une requête constitutionnelle en vue de l’abrogation du décret du pouvoir exécutif et des ordonnances administratives (no 14, no 16 et no 18) en découlant. Elles ont argué de l’inconstitutionnalité du décret du pouvoir exécutif et contesté, au titre de l’article 17 de la Constitution, l’autorité et la compétence du gouvernement à le prendre. Le tribunal a instruit les trois derniers cas le 15 février 2002 et a conclu que le Président et le chef de l’exécutif du Pakistan étaient légalement compétents pour édicter un tel décret tant pour le bien et le développement de la population que dans l’intérêt du Pakistan et de son prestige à l’étranger. Le tribunal a refusé d’invalider le décret au motif qu’il n’avait pas été établi qu’il y ait eu violation d’une disposition constitutionnelle et que la loi ne pouvait être contestée pour le simple fait allégué de «violation d’un principe de justice et d’équité». En outre, le tribunal a jugé qu’à la lumière de l’article 6 de la Constitution il pouvait être soutenu qu’un état d’urgence prévalait au Pakistan à l’époque, et qu’ainsi la non-application de l’article 17 ne pouvait être invoquée. Il a aussi conclu que les conventions collectives existantes avaient été obtenues par voie de coercition et qu’il avait été nécessaire de prendre le décret en question afin de démettre de leurs fonctions les cadres et employés (réputés être) «inefficaces, incompétents et corrompus». Il a précisé que la disposition conférant le statut de fonctionnaire aux employés de la PIAC et habilitant les responsables de la PIAC à mettre à la retraite, licencier ou démettre de ses fonctions tout employé de l’entreprise ou à suspendre les activités syndicales avait été insérée dans le décret en tant que «mesure de précaution». Enfin, il a fait valoir que le fait d’exclure les employés de la PIAC de la législation sur les relations de travail entraînait l’impossibilité, pour les deux syndicats en cause, d’être désormais enregistrés au titre d’une législation autre, Constitution comprise, que celle prévue dans le décret.
6. 816. Enfin, le plaignant allègue que le directeur général de la PIAC a pris, en octobre 2002, l’ordonnance no 25 mettant fin à l’affiliation du personnel d’encadrement et de direction aux syndicats et associations.

B. Réponse du gouvernement

1. 817. Dans sa communication du 11 mai 2003, le gouvernement indique que, selon les informations communiquées par la Pakistan International Airlines Corporation (PIAC), au vu de l’influence abusive exercée par des syndicats enregistrés agissant en tant qu’agents de négociation collective (par exemple, détournement de fonds, diverses facilités accordées aux représentants syndicaux exerçant les fonctions d’agents de négociation et ingérence politique dans la discipline et le fonctionnement de la compagnie aérienne), le chef de l’exécutif du Pakistan à l’époque avait considéré qu’il convenait de suspendre les activités des syndicats et l’application de certaines conventions collectives et avait promulgué, à cet effet, le décret no 6 en 2001. Le statut de fonctionnaire de l’Etat avait été conféré aux employés de la PIAC afin de leur permettre d’invoquer le droit de relever de la juridiction du tribunal du service fédéral au titre de la loi sur la juridiction compétente à l’égard des services, 1973, pour obtenir le règlement de leurs différends.
2. 818. Le gouvernement confirme les informations communiquées par le plaignant et précise que l’Association internationale des pilotes de ligne du Pakistan (PALPA) et les organisations d’employés de la PIA, la People’s Unity of PIA Employees et l’Air League of PIA Employees, ont contesté devant la Haute Cour de Sindh, à Karachi, le décret du pouvoir exécutif et les ordonnances administratives en découlant. Dans un jugement rendu le 29 mars 2002, la Haute Cour a débouté les deux organisations d’employés de la PIA. Enfin, le gouvernement fait savoir que ces deux syndicats se sont pourvus en appel devant la Cour suprême du Pakistan et que le cas est en cours d’instance.

C. Conclusions du comité

1. 819. Le comité note que, dans le présent cas, le plaignant se réfère à l’adoption du décret no 6 (2001) du pouvoir exécutif ordonnant la suspension des syndicats de la Pakistan International Airlines Corporation (PIAC) et des conventions collectives en vigueur, et conférant aux employés de la PIAC le statut de fonctionnaire, les excluant de ce fait de la législation sur les relations de travail (ordonnance sur les relations de travail, 1969, et ordonnance sur le règlement des relations professionnelles, 1968, relatives aux modalités et conditions d’emploi). Le comité note aussi qu’en vertu dudit décret la direction de la PIAC a pris les ordonnances administratives no 14, no 18 et no 17 portant modification des modalités et conditions d’emploi applicables aux employés de la compagnie aérienne. En outre, selon le plaignant, les facilités accordées aux représentants syndicaux ont été supprimées. L’Association internationale des pilotes de ligne du Pakistan (PALPA) et les deux organisations d’employés de la PIA, la People’s Unity of PIA Employees et l’Air League of PIA Employees, ont contesté le décret du pouvoir exécutif et les ordonnances administratives en découlant devant la Haute Cour de Sindh, à Karachi. Le cas présenté par la PALPA a été ajourné le 20 septembre 2001 tandis que les deux autres syndicats ont été déboutés. Enfin, le plaignant allègue qu’en octobre 2002 le directeur général de la PIAC a pris l’ordonnance administrative no 25 sur la cessation de l’affiliation des membres du personnel de direction dans les associations.
2. 820. Le comité prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle la promulgation du décret no 6 du pouvoir exécutif a été jugée nécessaire au vu de l’influence abusive exercée par des syndicats enregistrés agissant en tant qu’agents de négociation collective (par exemple, détournement de fonds, diverses facilités accordées aux représentants syndicaux exerçant des fonctions d’agents de négociation et ingérence politique dans la discipline et le fonctionnement de la compagnie aérienne). Le gouvernement déclare en outre que la légalité du décret a été confirmée par la Haute Cour. Il précise aussi que le plaignant a interjeté appel contre cette décision auprès de la Cour suprême. Le gouvernement indique que le statut de fonctionnaire a été conféré aux employés de la PIAC afin de leur permettre d’invoquer le droit de relever de la juridiction du tribunal administratif au titre de la loi sur la juridiction compétente à l’égard des services, 1973, pour obtenir le règlement de leurs réclamations. Le gouvernement n’a fait aucune observation quant à la nouvelle ordonnance administrative no 25.
3. 821. Le comité rappelle que la situation des syndicats des travailleurs de la PIAC a déjà fait l’objet de deux examens antérieurs, lors de l’examen des cas no 1075 [218e rapport, paragr. 273 à 285, approuvé par le Conseil d’administration à sa 221e session, novembre 1982] et no 1332. [244e rapport, paragr. 69 à 76, approuvé par le Conseil d’administration à sa 233e session, mai-juin 1986.] Le comité relève que la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations et la Commission de la Conférence avaient déjà critiqué, dans le contexte de l’application de la convention no 87 par le Pakistan, une interdiction antérieure frappant les activités syndicales au sein de la PIAC.
4. 822. Le comité note que l’ordonnance sur les relations de travail de 1969 (IRO 1969) a été abrogée et remplacée en octobre 2002 par l’ordonnance sur les relations de travail de 2002 (IRO 2002). Le comité note aussi que, dans le cas no 2229, le plaignant avait stipulé que la nouvelle ordonnance sur les relations de travail ne mentionnait pas de levée de l’interdiction ou de la suspension des droits syndicaux de la PIAC, mais que le gouvernement avait au contraire affirmé que la nouvelle législation s’appliquait aux travailleurs de la PIAC. [330e rapport, paragr. 924 et 934, approuvé par le Conseil d’administration à sa 286e session, mars 2003.] Le comité note cependant que, dans le cas présent, le gouvernement a confirmé la suspension des droits syndicaux au sein de la PIAC. Au vu des considérations précédentes, le comité déplore le fait que les employés de la PIAC soient de nouveau privés de l’exercice de leurs droits syndicaux. Lors des cas précédents, le comité avait examiné des arguments similaires présentés par le gouvernement pour justifier de sa décision de suspension. Il avait conclu que les restrictions imposées aux activités syndicales des travailleurs constituaient une violation de la liberté syndicale. Le comité note que, dans le cas présent, le décret du pouvoir exécutif entraîne les effets suivants: suspension des syndicats existants et des conventions collectives en vigueur à la PIAC; et suppression des facilités accordées aux représentants syndicaux.
5. 823. Le comité rappelle les termes des articles 2 et 3 de la convention no 87 qui disposent que les travailleurs sans distinction d’aucune sorte (y compris les fonctionnaires) ont le droit de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier, et que ces organisations pourront exercer leurs activités en toute liberté. S’agissant de l’ordonnance administrative no 25 qui restreint le droit d’organisation du personnel de direction, et tout en reconnaissant que ces travailleurs peuvent être privés du droit de s’affilier aux mêmes syndicats que les autres catégories de travailleurs, il conviendrait toutefois de reconnaître au personnel de direction ou d’encadrement le droit de créer ses propres organisations pour la défense de ses intérêts. [Voir Recueil de décisions et de principes du comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 231.]
6. 824. S’agissant de la suspension des conventions collectives et de leur remplacement par les ordonnances administratives no 14, no 18 et no 17 prises par la direction de la PIAC, le comité rappelle que la suspension – sans l’accord des parties – des conventions collectives librement conclues par les parties viole le principe de la négociation libre et volontaire consacré par l’article 4 de la convention no 98. Une disposition légale qui autorise l’employeur à modifier unilatéralement la teneur d’une convention collective conclue antérieurement est contraire aux principes de la négociation collective. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 848 et 876.]
7. 825. Au vu de ce qui précède, le comité prie instamment le gouvernement d’abroger le décret no 6 du pouvoir exécutif et de prendre les mesures nécessaires pour abroger les ordonnances administratives no 14, no 17, no 18 et no 25, et rendre leurs pleins droits syndicaux aux travailleurs concernés.
8. 826. S’agissant de l’allégation de suppression des facilités accordées aux représentants syndicaux, le comité rappelle que les facilités nécessaires doivent être accordées aux représentants des travailleurs pour leur permettre de s’acquitter de leurs fonctions. Le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que les facilités à l’exercice de leurs fonctions soient accordées aux représentants syndicaux.
9. 827. Le comité attire l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs du présent cas. En outre, il demande au gouvernement de le tenir informé des mesures prises pour rendre leurs pleins droits syndicaux aux travailleurs de la PIAC.

Recommandation du comité

1. 828. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité considère que le décret no 6 du pouvoir exécutif suspendant les syndicats et les conventions collectives en vigueur à la Pakistan International Airlines Corporation (PIAC) viole les articles 2 et 3 de la convention no 87 et l’article 4 de la convention no 98. En conséquence, il demande instamment au gouvernement d’abroger le décret du pouvoir exécutif no 6 de 2001 et de prendre les mesures appropriées pour abroger les ordonnances administratives no 14, no 17, no 18 et no 25, de façon à rendre leurs pleins droits syndicaux aux travailleurs concernés.
   • b) Le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour accorder aux représentants syndicaux les facilités dont ils pourraient avoir besoin dans l’exercice de leurs fonctions.
   • c) Le comité demande au gouvernement de le tenir informé des mesures prises pour rendre aux travailleurs de la PIAC leurs pleins droits syndicaux.
   • d) Le comité attire l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs du présent cas.