Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 356, March 2010

Case No 2692 (Chile) - Complaint date: 20-OCT-08 - Closed

• de l’AFFRMS, des actes de discrimination antisyndicale et d’autres pratiques antisyndicales
  400. 400 La plainte figure dans la communication en date du 20 octobre 2008 du Groupement national des employés du ministère public (ANEF) et de l’Association des fonctionnaires du ministère public régional métropolitain du Sud (AFFRMS).
  401. 401 Le gouvernement a envoyé ses observations dans une communication en date du 29 octobre 2009.
  402. 402 Le Chili a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 403. Dans leur communication en date du 20 octobre 2008, le Groupement national des employés du ministère public (ANEF) et l’Association des fonctionnaires du ministère public régional métropolitain du Sud (AFFRMS) allèguent différentes actions de la part des autorités visant à empêcher et entraver la constitution juridique de l’association plaignante. Ils indiquent concrètement que, le 26 mars 2007, au moment de la constitution de l’association, le chef par subrogation des ressources humaines du ministère public régional du Sud s’est présenté, a interrogé les participants au sujet de leur présence à cette réunion et leur a déclaré que le fait d’assister à cette réunion était un acte présumé illégal, effrayant ainsi plusieurs fonctionnaires qui ont quitté les lieux. Il ne fait aucun doute qu’il s’agissait d’empêcher que le quorum nécessaire imposé par la loi pour constituer l’association soit atteint. De même, quelques heures après la constitution de l’organisation, l’attaché de presse et chef de cabinet du Procureur régional a enjoint sur un ton menaçant plusieurs fonctionnaires de toutes les unités à renoncer à leur participation à l’association en raison de l’illégalité de cet acte.
2. 404. Les organisations plaignantes ajoutent que, lorsque le comité directeur de l’association, en vertu de la loi no 19296 relative aux associations de fonctionnaires du secteur public, a déclaré la constitution de l’association et la composition de son comité directeur élu, le chef de cabinet du Procureur régional, M. Leandro Fontealba, a intimé aux membres du comité directeur l’ordre de fournir immédiatement la liste des fonctionnaires membres de l’association. Ceci dans l’objectif évident de chercher dans cette liste un élément permettant d’invalider la constitution de l’association et d’avoir des informations exactes sur les membres fondateurs afin de continuer à exercer des pressions directes sur ces derniers et obtenir, par la suite, la désaffiliation de suffisamment de membres pour empêcher le fonctionnement normal de l’association.
3. 405. Les organisations plaignantes allèguent que, comme il n’avait pas réussi à empêcher la constitution de l’organisation ni à l’invalider, le Procureur régional a reçu une seule et unique fois ses dirigeants et a passé une grande partie de la réunion à les avertir qu’il n’accepterait aucune action syndicale car il estimait que ces actions pourraient être considérées comme illégales au sein d’une institution comme le ministère public, insistant particulièrement sur le fait qu’il fallait éviter que l’association ne s’affilie à une quelconque organisation syndicale de niveau supérieur comme l’ANEF ou la CUT car cette affiliation était inconvenante. En même temps, le secrétaire qui venait d’être élu, M. César Soto a commencé à être harcelé par son chef d’unité, qui l’interrogeait sur les démarches de l’association, l’accusait de manquer de loyauté parce qu’il passait une partie de son temps de travail pour des activités syndicales, et a fait en sorte qu’il soit tellement rejeté par ses camarades que M. César Soto s’est vu contraint de renoncer à son mandat syndical.
4. 406. A partir de juillet 2007, les dirigeants de l’association ont sollicité par écrit à trois reprises et à plusieurs mois d’intervalle une réunion avec le Procureur régional ou avec des directions du ministère public, afin d’aborder plusieurs questions concernant les membres de l’association et alerter le procureur au sujet d’irrégularités administratives et de gestion. Cependant, le Procureur régional et ses directions n’ont même pas répondu à ces demandes.
5. 407. Par ailleurs, après les déclarations du comité directeur de l’association dans une interview accordée à un journal électronique, s’opposant au fait que le personnel administratif de l’institution se voit imposer des tâches qui ne devraient pas lui incomber et qui relèvent exclusivement de la compétence des procureurs, le Procureur régional a ordonné à ses directions et aux procureurs en chef, par courrier électronique, de faire en sorte que leurs subalternes membres de l’association renoncent à leur affiliation. Cette action a conduit 23 personnes à se désaffilier sous la pression de leur direction, en utilisant la même lettre type spécialement rédigée à cet effet. Une enquête interne ordonnée par le Procureur national à ce sujet a apporté la preuve de cette intervention pour au moins 16 des personnes démissionnaires. Au cours de cette enquête, les directions dépendantes du Procureur régional ont reconnu dans leur déposition avoir mené des actions contre l’association, en contraignant les fonctionnaires à ne pas s’affilier et en faisant pression sur ceux qui étaient déjà membres pour les amener à présenter leur démission, appliquant ainsi les instructions expresses du Procureur régional. Lors d’une réunion avec la directrice des ressources humaines du ministère public régional et le directeur exécutif régional par subrogation, les faits relatifs aux désaffiliations ont été dénoncés, ainsi que l’insistance des menaces à l’encontre des travailleurs pour les obliger à se retirer de l’association. La directrice des ressources humaines, Mme Sylvia Arancibia, a répondu à ces accusations en jetant le texte du Code des bonnes pratiques de travail au visage de la présidente de l’association des fonctionnaires et a fait expulser les dirigeants de son bureau.
6. 408. D’autre part, toujours selon les organisations plaignantes, le Procureur régional a ouvert une enquête contre la présidente de l’association des fonctionnaires, Mme Paulina Ruiz, pour d’éventuels congés syndicaux qu’elle aurait utilisés le 16 septembre 2007, sans en référer à sa direction. Cette enquête a débuté en octobre 2007, et il a été prouvé que la dirigeante n’avait commis aucune irrégularité car le 16 septembre, veille de la fête de l’indépendance nationale au Chili, tout le personnel et toutes les directions, à l’exception d’une seule fonctionnaire et de la dirigeante Mme Paulina Ruiz, se trouvaient dès le matin et pour toute la journée à une fête célébrée dans une localité éloignée du centre de Santiago. Ce qui prouve qu’il était impossible pour la dirigeante de communiquer à une autorité le congé syndical qu’elle a utilisé ce jour-là pour rencontrer l’avocat qui la conseillait dans l’enquête engagée contre elle. L’instruction a comporté une série de vices de procédure et n’avait pas de base juridique, elle répondait uniquement à la campagne de harcèlement au travail et de pratiques antisyndicales qui perdurent dans l’institution. Suite à cette enquête, le Procureur régional a proposé en première instance à titre de sanction de suspendre la présidente de l’association et de l’écarter de ses fonctions pendant six mois, ce qui montre clairement la volonté de persécution ciblée de cette action administrative. Cependant, par la suite, devant l’inconsistance de l’accusation et l’argumentation de la dirigeante pour se défendre, l’enquête s’est terminée par une simple réprimande verbale.
7. 409. En décembre 2007, quatre fonctionnaires ont dû quitter le service en application de l’article 81 k) qui autorise le licenciement pour les besoins de l’institution sans avoir à en donner les motifs, ainsi que quatre autres personnes qui avaient reçu une note insuffisante lors de leur évaluation. Sur ces huit fonctionnaires licenciés, sept faisaient partie de l’association de fonctionnaires, tous avaient obtenu d’excellentes notes les années précédentes, avaient des dossiers professionnels irréprochables et certains avaient même récemment fait l’objet d’une promotion en raison de leur motivation. Aucun des recours n’a modifié ces licenciements, alors que dans bien des cas, il existait des preuves qu’il s’agissait d’un licenciement arbitraire et injustifié.
8. 410. En outre, de janvier à juin 2008, une série d’enquêtes ont été ouvertes à l’encontre de membres de l’association afin d’éclaircir des irrégularités administratives et de gestion (celles qui avaient été reprises dans l’interview au journal électronique mentionné auparavant). Pourtant, ces faits ont fait l’objet d’une enquête afin de sanctionner les employés membres de l’association des fonctionnaires et exonérer de toute responsabilité les autorités responsables de ces fautes.
9. 411. En février 2008, une nouvelle enquête a été ouverte en raison d’une perte d’argent au service de garde. Cette enquête a été engagée contre trois fonctionnaires membres de l’association. Alors que le règlement du ministère public indique que la seule personne responsable du maniement d’argent au sein du ministère public est l’administratrice, aucune poursuite n’a été engagée à son encontre, mais l’enquête a exclusivement porté sur des fonctionnaires subalternes, tous membres de l’association, ce qui en est la vraie cause. Dans cette affaire, la responsabilité directe des fonctionnaires accusés n’a jamais été démontrée, quelle que soit l’instance: MM. Luis Pérez Jeldres, Matías Anguita et Mme Chriss Caballero Jiménez se sont vu reprocher des fautes administratives mineures, qui de façon incroyable ont abouti à leur destitution. Par ailleurs, parallèlement à l’enquête administrative relative à la disparition de l’argent, s’est déroulée une enquête au pénal menée par le Procureur M. Marcos Emmilfork Konow, qui n’a donné aucun résultat permettant d’inculper les trois fonctionnaires.
10. 412. Deux jours avant l’application de la sanction de destitution à MM. Luis Pérez Jeldres et Matías Anguita, Mme Chriss Caballero, impliquée dans la même enquête, a démissionné de l’association des fonctionnaires; grâce à cela, elle a obtenu une réduction des charges à son encontre, et n’a reçu qu’une réprimande verbale, ce qui lui a permis de conserver son emploi. Les deux autres membres, dont l’un d’entre eux était un membre actif et éminent de l’association, n’ont pas eu cette chance, même si leur situation au niveau de la procédure était la même, et ils ont été destitués et ont dû quitter l’institution.
11. 413. D’après les organisations plaignantes, en juin 2008, il a été publiquement déclaré que M. César Soto Torres, ex-secrétaire de l’association des fonctionnaires, était lié à une dangereuse bande de trafiquants de drogue chiliens connus sous le nom de «Los cavieres». Cette situation est intervenue à la suite de la détention de l’avocat défenseur de ces trafiquants de drogue, avec l’apparition de l’écoute téléphonique d’une conversation entre l’avocat des trafiquants et le fonctionnaire M. Soto Torres, qui dans le cadre de son travail au ministère public, conversait avec l’avocat au sujet d’une affaire de microtrafic. Alors que cet enregistrement téléphonique a été à l’origine de l’enquête contre l’employé, on a du mal à comprendre que ni son avocat ni lui-même n’ont jamais pu en prendre connaissance. La sanction de destitution est elle aussi totalement incompréhensible, d’autant plus que les accusations de lien avec les trafiquants de drogue et de vol d’informations privilégiées ont été totalement rejetées, en première instance au niveau du ministère public régional, et en deuxième instance au niveau du ministère public national.
12. 414. Les organisations plaignantes allèguent également que le Procureur, M. Peña, a fait l’objet d’une enquête en raison d’un certain nombre d’accusations contre lui, parmi lesquelles la plainte des organisations plaignantes pour pratiques antisyndicales. Le résultat de cette enquête signale à ce propos: «la pratique a bel et bien existé, elle a été systématique et permanente dans le temps, et son objectif était d’avoir une incidence sur le quorum de l’association afin de la faire disparaître», avant de conclure finalement: «cela constitue une grave déloyauté vis-à-vis des fonctionnaires». Cependant, il est grave de constater qu’au moment où il rédigeait sa défense, le Procureur régional a obtenu la copie intégrale de l’enquête, connaissant ainsi les déclarations des procureurs et des fonctionnaires. Par conséquent, celui qui avait organisé la pratique antisyndicale a eu accès aux déclarations et aux noms des personnes qui avaient témoigné contre lui. Alors que le conseil d’administration de l’association de fonctionnaires, en sa qualité de plaignant, s’est vu refuser son droit légitime à l’information. Par ailleurs, la sanction de censure écrite du Procureur régional, très insuffisante, n’envisageait en aucun de ses points une quelconque réparation aux dommages qu’il avait infligés à l’association et aux fonctionnaires de son service. Bien au contraire, le Procureur, M. Peña, après avoir eu accès au dossier de l’instruction et pris connaissance des noms et des déclarations de ceux qui avaient témoigné contre lui, a destitué le Procureur en chef chargé des délits de violence et des délits sexuels, M. Pedro Orthusteguy Hinrichsen, et l’a relégué à une fonction inférieure de procureur adjoint, dans un petit bureau froid, sans fenêtre ni ventilation, avec une réduction de salaire, causant un préjudice moral à un brillant serviteur public qui se distinguait par son travail irréprochable au ministère public, et à qui il revenait même de remplacer le Procureur régional. Une fois de plus, aucun organe ni aucune autorité extérieure n’a pu réexaminer la décision ni exiger d’explication au Procureur régional pour ce qui constitue, aux yeux de l’association, un acte brutal de vengeance et de représailles.
13. 415. Dans les cas exposés, les travailleurs qui ont fait l’objet d’enquêtes ou de licenciements ne disposent pas d’instances d’appel externe, en raison de l’incompétence déjà mentionnée du Département de contrôle général de la République et de la Direction du travail. La sanction des travailleurs du ministère public régional du Sud dépend donc de l’arbitrage du Procureur régional et du Procureur national.
14. 416. Le 1er août 2008, la loi no 20285 sur l’accès à l’information publique a été publiée au Journal officiel, dans le but de réglementer le principe de transparence de la fonction publique et le droit d’accès à l’information des organes de l’administration de l’Etat, en établissant des mécanismes d’appel et recours en protection et d’exception. Cependant, attendu que le ministère public ne fait pas partie de l’administration de l’Etat, l’article 9 prévoit des dispositions spécifiques à son sujet, que l’on peut résumer de la façon suivante: «réaffirme que le ministère public est régi par le principe de transparence dans l’exercice de la fonction publique, conformément au mandat inscrit à l’article 8, alinéa 2, de la Constitution de la République».
15. 417. Dans l’exercice de la fonction publique, le ministère public doit autoriser et promouvoir la connaissance des procédures, du contenu et des décisions adoptées, dans le strict respect du principe de transparence, conformément aux dispositions des articles 3 et 4 de la loi no 20285.
16. 418. Les recours contre le ministère public pour refus d’accès à l’information ou l’absence de réponse dans les délais légaux (vingt jours ouvrables à compter de la réception de la demande) seront examinés par la cour d’appel pertinente.
17. 419. En vertu de cette nouvelle disposition juridique, l’association de fonctionnaires a de nouveau demandé une copie de l’enquête pour pratiques antisyndicales au Procureur national, M. Sabas Chauán, en date du 19 août 2008, afin d’exercer le droit légitime de déposer un recours devant les tribunaux. Et en plus, de prendre connaissance des autres faits qui avaient fait l’objet d’une plainte dans le cadre de l’enquête susmentionnée et qui peuvent constituer d’autres délits de caractère pénal. Toutefois, cette demande a été refusée.
18. B. Réponse du gouvernement
19. 420. Dans sa communication en date du 29 octobre 2009, le gouvernement indique, à propos des actions supposées du chef par subrogation des ressources humaines du ministère public métropolitain du Sud, qui consistaient à déclarer que la constitution d’une association de fonctionnaires était présumée illégale, il convient de préciser que cette situation, dans l’hypothèse indiquée dans la plainte, ne représente que l’opinion d’un fonctionnaire au sujet de l’action de ses subordonnés, opinion qui ne peut en soi représenter un quelconque obstacle au fait que les fonctionnaires constituent une association conformément à la loi. En effet, la législation chilienne, et précisément le chapitre II de la loi no 19296 relatif aux associations de fonctionnaires du secteur public, établit la procédure à suivre pour constituer ces associations; cette procédure ne comporte en aucune manière l’intervention des directions dans le processus de reconnaissance légale des associations.
20. 421. De plus, s’il est vrai que tout commentaire ou action visant à entraver la constitution légitime d’une association de travailleurs est répréhensible en soi, en l’espèce, cela ne peut constituer une pratique antisyndicale, car les directions dans lesquelles il y a un syndicat en activité, en tant que telles, sont régies par le droit public du Chili, en vertu duquel elles ne peuvent circonscrire leurs actions qu’au domaine de compétences attribué par la loi, et qu’en conséquence, tout acte contrevenant à ce principe serait entaché du vice de nullité de droit public en vertu de l’article 7, alinéa 1 et dernier alinéa, de la Constitution de la République du Chili. Dans les circonstances présentes, il n’existe aucun document ni instrument indiquant qu’une action réalisée par un fonctionnaire dans l’exercice de ses fonctions, après examen du contexte, pourrait être considérée comme une entrave objective à la constitution d’une association de fonctionnaires. Il ressort ainsi du texte de la plainte que ladite association a été valablement constituée, conformément aux dispositions de la loi no 19296 susmentionnée relative aux associations de fonctionnaires du secteur public.
21. 422. Concernant l’obligation présumée imposée par les directions de fournir la liste des noms des fonctionnaires membres de l’association, le gouvernement déclare que la loi no 19296 susmentionnée ne comporte aucune obligation de fournir la liste des membres, et donc que ces directions n’avaient pas le droit de demander cette liste, et donc les fonctionnaires n’étaient pas tenus de la fournir en vertu des dispositions légales. Concernant la constitution d’une association de fonctionnaires et afin que celle-ci soit déclarée représentative auprès des autorités, l’article 12 de la loi no 19296 prévoit un délai, bien évidemment, pour que le conseil d’administration de l’association communique par écrit à la direction supérieure du service concerné l’assemblée constitutive et la liste des membres du conseil d’administration, le lendemain de la tenue de l’assemblée.
22. 423. Nonobstant ce qui a été dit précédemment, et pour le prélèvement de la cotisation syndicale de l’organisation, les articles 44, 45, et 46 prévoient la procédure par laquelle les associations peuvent exiger des directions supérieures du service d’effectuer une retenue sur les salaires des syndicalistes, ce qui évidemment implique de faire une demande officielle qui, sans aucun doute, implique de fournir la liste des membres. La législation prévoit en effet la fourniture de ces informations afin que l’organisation, conformément à la volonté collective de ses membres, demande la déduction de la cotisation syndicale des rémunérations qui doivent être versées aux syndicalistes. Ainsi, le fait que les directions aient eu connaissance de la liste des membres ne constitue pas une action visant à restreindre la liberté d’association des fonctionnaires, aussi bien au niveau de la constitution d’associations de fonctionnaires publics qu’à celui des travailleurs régis par le droit commun du travail.
23. 424. Il est évident que la publication des statuts des syndicats se fait dans le strict respect de la doctrine du Comité de la liberté syndicale, qui prévoit que «Les législations nationales qui prévoient le dépôt des statuts des organisations sont compatibles avec l’article 2 de la convention no 87 s’il s’agit d’une simple formalité ayant pour but d’assurer leur publicité». Dans le même sens, la publication de la liste des membres ne devrait pas poser de problèmes dans le cadre de la législation en vigueur qui interdit les actes arbitraires attaquant le droit d’association, comme dans le cas présent. Cependant, c’est à l’organisation que revient le choix de publier la liste des membres et non à l’autorité ni à des tiers. En effet, la réglementation relative à la transparence adoptée récemment par le Chili a été interprétée dans le respect de la liberté syndicale, si bien que lorsqu’on demande à la Direction du travail, service qui reçoit la copie des documents des organisations syndicales, de divulguer ces informations, elle ne fournit la liste des membres de l’organisation qu’avec l’autorisation préalable de ladite organisation.
24. 425. Dans la même façon, la demande de fournir les statuts de l’association afin qu’ils soient examinés par les directions ne représente pas un acte de répression syndicale, car les directions ne peuvent en aucune façon s’arroger le droit de qualifier la validité et la légalité de ces statuts. En effet, conformément aux règles spécifiques et générales établies par la législation chilienne, cette compétence revient exclusivement à l’inspection du travail nationale pertinente, habilitée à présenter des observations sur l’acte de constitution d’une association de fonctionnaires; parallèlement, les demandeurs peuvent déposer un recours contre ces observations devant les tribunaux du travail (article 10, alinéas 3 et 4, de la loi no 19296; article 222 du Code du travail national).
25. 426. C’est ainsi qu’il ne ressort de la lecture du texte de la plainte en question aucune action antisyndicale de la part des directions du ministère public national ni du gouvernement en dernier recours, étant donné que, même si l’action présumée des autorités supérieures de l’institution faisant l’objet de la plainte manifeste un environnement peu propice, il n’est pas possible de conclure que dans les faits il ait eu une activité antisyndicale, étant donné que, dans les circonstances décrites, la loi qui régit ces questions ainsi que le statut des autorités syndicales dans la plainte interdit l’intervention effective des directions en vue de faire obstacle à la constitution d’une association de fonctionnaires.
26. 427. Concernant l’avis donné par le Procureur de la région métropolitaine du Sud sur l’inconvenance d’une association de fonctionnaires et de son affiliation à une association supérieure, comme l’ANEF ou la CUT, le gouvernement indique que, comme le prouve le texte de la plainte, ces actions se limitent à des simples avis qui ne relèvent pas des attributions du fonctionnaire qui les a prononcés, même si elles reflètent un climat de tension, au sein du ministère public, entre les directions et les fonctionnaires syndiqués sans pour autant qu’on puisse en déduire qu’elles ont pu constituer des pratiques antisyndicales. Les circonstances décrites, à savoir un avis dans ce sens, ne pouvaient pas se traduire par un acte émanant de la direction et conforme au droit qui aurait pu mettre fin à une association de cette nature.
27. 428. La législation chilienne, et notamment l’article 1 de la loi no 18834 qui établit le statut de l’administration et qui régit les relations entre l’Etat et ses fonctionnaires, dispose que: «Les relations entre l’Etat et le personnel des ministères, des administrations et des autorités provinciales, ainsi que des services publics centralisés et décentralisés créés pour exécuter la fonction administrative, seront régies par les dispositions du présent statut de l’administration (…).» Ce personnel, dont n’est pas exclu le personnel du ministère public national, dispose d’une réglementation conséquente relative au droit de constituer des associations. C’est ainsi que l’article 1 de la loi no 19296 prévoit: «Il est reconnu aux travailleurs de l’administration de l’Etat, y compris ceux des municipalités et du Congrès national, le droit de constituer, sans autorisation préalable, les associations de fonctionnaires de leur choix, à la seule condition de se conformer à la loi et aux statuts de ces associations.» De même, l’article 84, alinéa 1, de la loi organique constitutive du ministère public dispose que: «Les dispositions relatives aux associations de fonctionnaires de l’administration de l’Etat de la loi no 19296 seront applicables aux fonctionnaires du ministère public.» Dans le même ordre des choses, et comme cela a été mentionné précédemment, seul le service prévu par la loi, qui n’est autre que l’inspection du travail pertinente, est habilité à prendre les décisions sur la légalité de l’acte constitutif d’une association en vertu de la loi no 19296, ou la capacité de certains fonctionnaires à constituer des associations.
28. 429. De même, le chapitre VII de la loi no 19296, Des fédérations et confédérations ou associations, garantit le droit d’association avec des organisations de niveau supérieur, en application stricte du mandat de l’article 2 de la convention no 87 de l’OIT qui dispose que: «Les travailleurs et les employeurs, sans distinction d’aucune sorte, ont le droit, sans autorisation préalable, de constituer des organisations de leur choix, ainsi que celui de s’affilier à ces organisations, à la seule condition de se conformer aux statuts de ces dernières.»
29. 430. La constitution d’associations de fonctionnaires de façon générale, et au ministère public en particulier, est autorisée par la législation chilienne, sans restrictions. Et ceci, en vertu de la loi no 18834 établissant le statut de l’administration, la loi no 19296 relative aux associations de fonctionnaires et notamment la loi organique constitutive du ministère public qui autorise expressément l’association de ses fonctionnaires.
30. 431. Concernant les éléments de la plainte relatifs au refus du Procureur régional et des directions des ministères publics de recevoir les dirigeants afin de discuter de certaines questions, ainsi qu’à l’utilisation par les directions d’une lettre type pour obtenir la désaffiliation de 20 pour cent des membres de l’association, il convient de dire que le gouvernement du Chili ne dispose pas des éléments de preuve mentionnés dans la plainte, et annexés à cette dernière (le courrier électronique du Procureur adressé aux directions pour obtenir la désaffiliation des fonctionnaires, les lettres de demande d’entrevue avec l’autorité, la lettre type envoyée aux fonctionnaires pour obtenir leur retrait du syndicat) et, pour cette raison, le gouvernement ne peut apporter de commentaires sur la force de preuve que pourraient avoir ces éléments pour attester la véracité des faits mentionnés dans la plainte.
31. 432. Nonobstant ce qui précède, le gouvernement reconnaît que ces faits démontrent un climat d’hostilité entre les directions et les fonctionnaires membres du syndicat, climat qui semble à l’évidence répréhensible et digne de sanction s’il était avéré. Cependant, il ne convient pas d’en attribuer la responsabilité au ministère public ni au gouvernement en dernier recours pour non-respect d’une disposition légale, étant donné que le Procureur national du ministère public, en tant que supérieur hiérarchique et en vertu des règles et des principes du droit administratif du Chili, a mené une enquête interne afin de vérifier la véracité des faits et d’imposer, le cas échéant, les sanctions administratives correspondantes et, ce qui est plus important, dissiper tous les doutes relatifs au droit d’association des fonctionnaires de ce service. De cette façon, et conformément aux dispositions de l’article 5, alinéa 2, de la convention no 151 de l’OIT qui dispose que: «Les organisations d’agents publics doivent bénéficier d’une protection adéquate contre tous actes d’ingérence des autorités publiques dans leur formation, leur fonctionnement et leur administration», il a été engagé une enquête administrative à l’encontre du Procureur régional, M. Alejandro Peña Ceballos, dont il sera question plus loin.
32. 433. De même, concernant la procédure administrative à l’encontre de la dirigeante Mme Paulina Ruiz Tapia, au sujet de laquelle le texte de la plainte mentionne l’existence d’un ensemble de vices de procédure sans aucune base juridique qui serait le fruit exclusif d’une campagne présumée de harcèlement au travail et de pratiques antisyndicales, le gouvernement indique que cet argumentaire ne décrit pas les vices de procédure administrative et qu’il y manque également les bases suffisantes pour établir une relation de cause à effet entre l’ouverture d’une procédure administrative et une pratique antisyndicale de la part des directions du ministère public. L’ouverture d’une enquête administrative, pour des faits qui ont finalement été établis, ne permet pas sans une enquête exhaustive sur la légitimité de la procédure, de déduire l’existence d’une pratique antisyndicale et, par conséquent, les déclarations relatives à ces éléments, dans lesquelles cette condition préalable fait défaut, ne peuvent être que des appréciations émanant du domaine de la subjectivité.
33. 434. D’autre part, il n’est pas vrai que le Procureur régional a proposé comme sanction de suspendre la présidente de l’association des fonctionnaires, Mme Paulina Ruiz Tapia, et de l’écarter de ses fonctions pour une période de six mois. En réalité, d’après le rapport du Procureur national du ministère public, la sanction appliquée en première instance par le Procureur régional était une amende équivalente à 25 pour cent de ses rémunérations, pour une durée d’un mois (décision IA no 15/2007, du 13 novembre 2007). La fonctionnaire a fait appel de cette décision, et le Procureur régional a partiellement accepté ce recours et a appliqué la sanction disciplinaire de remontrance privée.
34. 435. De plus, la date d’ouverture de l’enquête mentionnée dans la plainte ne coïncide pas avec celle qui figure dans le rapport de l’autorité suprême du ministère public: la plainte rapporte que l’enquête aurait été ouverte au mois d’octobre 2007 pour des faits survenus le 16 septembre 2007, alors que le rapport indique que l’enquête aurait été ouverte le 29 juillet 2007. Il est possible de déduire de ce qui vient d’être dit, compte tenu du fait que le ministère public ne détient pas d’informations relatives à d’autres procédures administratives concernant cette fonctionnaire, que le motif de l’enquête administrative contre cette dirigeante n’est pas celui qui figure dans la plainte, et donc que les éléments de la plainte manquent de précision sur ce point.
35. 436. Le contenu du rapport du Procureur national du ministère public, d’après les informations transcrites, est le suivant (information annexée):
36. Fait incriminé: par la décision IA no 13/2007 du 29 juillet 2009, le Procureur régional métropolitain du Sud a décidé d’ouvrir une enquête administrative afin d’éclaircir les informations du procureur en chef du ministère public chargé des vols et des audiences, relatives au départ anticipé sans autorisation de la permanence des audiences du contrôle de la détention et à l’utilisation d’un bon de taxi radio, sans autorisation non plus, par la fonctionnaire Mme Paulina Ruiz Tapia.
37. Sanction appliquée par le Procureur régional: une amende équivalente à 25 pour cent de sa rémunération pour une durée d’un mois (décision IA no 15/2007 du 13 novembre 2007 du Procureur régional métropolitain du Sud).
38. Recours interjeté: la fonctionnaire faisant l’objet de l’enquête a déposé une demande de révision et d’appel. Par la décision IA no 307/2007 du 28 décembre 2007, l’appel est rejeté et la décision du Procureur régional imposant à la fonctionnaire la mesure disciplinaire de remontrance privée est confirmée.
39. 437. Concernant le licenciement du ministère public de quatre fonctionnaires en application de l’article 81 k) de la loi no 19640, et de quatre autres personnes qui avaient reçu une note insuffisante lors de leur évaluation, alors que parmi ces personnes sept auraient été membres de l’association, on peut observer, d’après le rapport du ministère dans le document susmentionné, qu’il a été mis fin aux contrats de travail pour le motif indiqué à l’article 81 k) de la loi no 19640, c’est-à-dire «les besoins du ministère public national ou régional selon le cas, qui seront déterminés par le Procureur national tous les ans, après le rapport du Conseil général, en fonction de la dotation annuelle fixée pour le personnel, la rationalisation ou la modernisation des services et les modifications de la nature des fonctions, qui rendent nécessaire de se séparer d’un ou de plusieurs fonctionnaires». On peut déduire de ce qui précède que les travailleurs concernés par la décision du Procureur national ont dû tous quitter l’institution en vertu de l’article 81 k), et non pas en vertu de l’alinéa f) dudit article, qui mentionne le licenciement pour motivation insuffisante, car on ne dispose pas d’un document mentionnant des licenciements pour ce motif. Cette précision a son importance, car le motif mentionné à l’alinéa k) donne droit au paiement d’une indemnisation en fonction des années de service, alors que ce n’est pas le cas du licenciement pour mérite insuffisant.
40. 438. De même, l’article 83 de la loi susmentionnée dispose que «la procédure de rupture du contrat de travail des fonctionnaires, les réclamations et les indemnités auxquelles elle pourra donner lieu seront régies, en dehors des dispositions de la présente loi, par le Code du travail». Ainsi, la législation nationale prévoit le cas où des travailleurs du ministère public font l’objet d’éventuelles pratiques antisyndicales qui entraînent la rupture de leur contrat de travail, en leur permettant de faire respecter leurs droits devant un tribunal impartial, le tribunal du travail défini par la loi. Ainsi, d’après les dispositions de la législation du travail qui sont en faveur du travailleur en matière de charge de la preuve, il revient à l’administration qui fait l’objet de la plainte de prouver le bien-fondé du motif de licenciement invoqué.
41. 439. Il découle de tout ce qui précède qu’il n’est pas possible de conclure à propos des faits mentionnés que le gouvernement a commis une infraction à la législation en vigueur relative aux principes de la liberté syndicale, étant donné que les directions ont agi conformément à l’article 81 k) de la loi no 19640, et si les faits n’étaient pas fondés ou s’il existait des divergences au sujet de l’application de la loi, il serait possible de saisir les tribunaux, en particulier les tribunaux du travail qui, en vertu du principe de procédure d’office qui régit les nouvelles procédures du travail au Chili, peuvent convoquer les personnes nécessaires à l’élucidation des faits controversés. Ce qui précède est conforme à la convention no 158 de l’OIT sur le licenciement qui dispose que: «Un travailleur qui estime avoir fait l’objet d’une mesure de licenciement injustifiée aura le droit de recourir contre cette mesure devant un organisme impartial tel qu’un tribunal, un tribunal du travail, une commission d’arbitrage ou un arbitre.»
42. 440. Pour ce qui est du motif invoqué, à savoir les besoins de l’institution, il n’est pas irrégulier, d’autant plus que la convention no 158 susmentionnée prévoit que «Un travailleur ne devra pas être licencié sans qu’il existe un motif valable de licenciement lié à l’aptitude ou à la conduite du travailleur ou fondé sur les nécessités du fonctionnement de l’entreprise, de l’établissement ou du service.»
43. 441. Concernant l’ouverture d’une enquête à l’encontre des fonctionnaires MM. Luis Pérez Jeldres, Matías Anguita Carrión et Mme Chriss Caballero Jiménez, nous réitérons ce qui a été dit précédemment, et nous signalons qu’il n’existe pas de violations avérées à la liberté syndicale et, s’il y en avait, il existerait au Chili les garanties pour protéger ce droit, étant donné les dispositions relatives à la cessation du contrat de travail, comme nous l’avons expliqué auparavant, et que ce qui n’est pas prévu dans la loi no 19640, comme dans le cas présent, peut faire l’objet d’un recours devant le tribunal du travail pertinent où, après avoir apporté la preuve des faits, la législation interne relative à la liberté syndicale et le contenu des conventions nos 97 et 151 de l’OIT seront appliqués. De même, concernant les procédures administratives émanant du ministère public, il n’est pas possible de se prononcer sur la légitimité de ces dernières et il n’existe pas d’antécédents fondés qui permettraient de déterminer l’existence de signes d’illégitimité dans le fondement de ces procédures. Le dossier fourni par le ministère public sur ce sujet dit ceci:
44. Fait incriminé: par la décision IA no 02/2008 du 13 mars 2008, le Procureur régional métropolitain du Sud a décidé d’ouvrir une enquête administrative afin d’éclaircir les faits liés à l’existence de fonds manquants et en contrepartie de fonds excédentaires parmi les fonds qui se trouve sous le contrôle du ministère public régional, correspondant au bâtiment Cooper où convergent tous les ministères publics locaux à l’exception de celui de Puente Alto, selon le rapport de vérification des fonds sous contrôle du 12 mars 2008, ainsi que tous les faits qui pourront apparaître au cours de l’enquête, et sont susceptibles d’engager une responsabilité administrative. Il existerait en outre des incohérences entre ce qui a été physiquement compté et le contrôle effectué par le vérificateur, ainsi que des lacunes dans le respect du règlement sur la surveillance de l’argent saisi par le ministère public.
45. Sanction appliquée par le Procureur régional: destitution des fonctionnaires Anguita Carrión et Pérez Jeldres, et remontrance privée pour la fonctionnaire Caballero Jiménez. Décision IA no 08/2008 du 9 juillet 2008.
46. Recours interjeté: les fonctionnaires Anguita Carrión et Pérez Jeldres ont demandé l’annulation de la procédure administrative, et ont interjeté parallèlement un appel. Par la décision IA no 13/2008 du 22 juillet 2008, le Procureur régional refuse la demande en annulation de la procédure administrative et renvoie l’enquête administrative au Procureur national pour qu’il soit saisi du recours en appel.
47. Arrêt du Procureur national: par la décision FN/MP no 1701/2008 du 4 août 2008, le recours en appel est rejeté et la décision du Procureur régional appliquant aux fonctionnaires Anguita Carrión et Pérez Jeldres la mesure disciplinaire de destitution est confirmée.
48. 442. Sur ce même point et concernant l’enquête pénale qui a eu lieu parallèlement pour les mêmes motifs et qui ne s’est pas terminée par des inculpations, il convient de préciser que la législation chilienne, et notamment le règlement relatif à la responsabilité administrative des fonctionnaires du ministère public, prévoit des faits similaires à ceux qui ont été décrits dans son article 7:
49. La sanction administrative est indépendante de la responsabilité civile et pénale, et en conséquence, les actes ou les décisions s’y rapportant, comme le classement provisoire, l’application du principe d’opportunité, la suspension conditionnelle de la procédure, les accords sur les réparations, la condamnation, l’ordonnance de non-lieu ou l’acquittement judiciaire n’excluent pas la possibilité d’appliquer au fonctionnaire une mesure disciplinaire en raison de ces mêmes faits.
50. Nonobstant, si le fonctionnaire fait l’objet d’une sanction de destitution consécutive à des actes de caractère délictueux exclusivement et que la procédure criminelle se termine par l’acquittement ou le non-lieu définitif parce que les faits qui font l’objet de la plainte ou de l’enquête ne constituent pas un délit, ou s’ils constituent un délit mais que l’innocence du fonctionnaire accusé est clairement établie, ce dernier devra être réintégré dans l’institution au poste qu’il occupait à la date de sa destitution ou dans un poste de grade similaire, dans la mesure du possible, en conservant tous ses droits et autres avantages légaux ou relatifs à la sécurité sociale, comme s’il était resté en activité.
51. Dans les cas de non-lieu définitif ou de jugement d’acquittement, le fonctionnaire pourra demander la réouverture de l’enquête administrative, dans un délai de trois mois suivant la date d’exécution de la décision judiciaire en cause, et si l’enquête administrative le déclare également innocent, il sera procédé à sa réintégration dans les termes mentionnés précédemment.
52. 443. Il est possible de conclure du texte précédent que la règle protège le fonctionnaire concerné par une circonstance comme celle qui a été décrite, en empêchant la préclusion du droit de cette personne à renverser la décision prise dans le cadre de la procédure administrative lorsque le tribunal a jugé de façon contraire.
53. 444. Concernant les faits incriminés, relatifs à l’ex-secrétaire de l’association des fonctionnaires, M. César Torres, nous répétons l’argumentation précédente. En outre, nous transcrivons les informations fournies par le ministère public national dans le rapport mentionné précédemment:
54. Fait incriminé: Par la décision IA no 07/2008 du 30 juin 2008, le Procureur régional métropolitain du Sud décide d’ouvrir une enquête administrative pour éclaircir les informations fournies par le Procureur en chef du ministère public chargé de la lutte contre le trafic de drogue dans la communication no 6970/2008, qui rend compte d’un lien entre le fonctionnaire en cause et l’avocat Hernando Ariel Marín Cáceres, établi lors de l’enquête RUC no 0700500869-1 et des informations fournies par ledit fonctionnaire à cet avocat, qui ont une incidence sur l’enquête RUC no 0700500869-1.
55. Sanction appliquée par le Procureur régional: par la décision IA no 15/2008 du 2 septembre 2008, le Procureur régional met fin à l’enquête administrative en acceptant la proposition du responsable de l’enquête et décide de sanctionner le fonctionnaire Soto Torres par la mesure disciplinaire de destitution.
56. Recours interjeté: appel.
57. Arrêt du Procureur national: par la décision FN/MP no 2118/2008 du 23 septembre 2008, le recours en appel est rejeté et la décision du Procureur régional appliquant au fonctionnaire César Soto Torres la mesure disciplinaire de destitution est confirmée.
58. 445. Concernant les pratiques antisyndicales présumées du Procureur métropolitain du Sud, M. Alejandro Peña Ceballos, nous pouvons dire ceci à propos du fait qu’il a reçu la copie intégrale de la procédure administrative à son encontre alors que les fonctionnaires plaignants n’y ont pas eu accès, et sur la légèreté de la sanction qui lui a été imposée: il ressort du rapport du ministère public à ce sujet, et afin de protéger les travailleurs membres de l’association de toute ingérence qui pourrait avoir une incidence sur leur droit d’association, qu’une enquête administrative a été menée pour éclaircir les faits relatifs à différentes accusations présentées contre le Procureur susmentionné, enquête qui a permis d’établir l’existence de pratiques antisyndicales de la part de ce dernier. C’est ainsi, en vertu de la logique nécessaire à l’établissement des faits, qu’il est difficile de conclure que le ministère public national, en tant qu’institution, peut être responsable de pratiques antisyndicales, puisque c’est cette même institution qui a, au moyen d’une procédure administrative, établi ces faits et a sanctionné l’auteur de l’infraction, comme le montre la retranscription suivante:
59. Fait incriminé: par la décision FN/MP no 819/2008, il a été décidé d’ouvrir une enquête administrative pour éclaircir la responsabilité administrative du Procureur régional du Sud sur la base des faits dénoncés par la procureur adjoint Mme Ana Quintana Olguín, et qui consistaient en mauvais traitements au travail. Dans la décision FN/MP no 838/2008 du 11 avril 2008, il a été ordonné d’élargir l’enquête administrative afin d’éclaircir également la responsabilité administrative qui pourrait revenir au Procureur régional du Sud dans des pratiques antisyndicales présumées dénoncées par le conseil d’administration de l’association des fonctionnaires du ministère public régional métropolitain du Sud. Finalement, par la décision FN/MP no 866/2008 du 16 avril 2008, il a été ordonné d’élargir de nouveau l’enquête afin d’établir la véracité des faits dénoncés, et d’établir les responsabilités administratives qui pourraient revenir à n’importe quel fonctionnaire et/ou procureur du ministère public.
60. Sanction appliquée: par la décision FN/MP no 1300/2008 du 13 juin 2008, le Procureur national applique la sanction de censure par écrit à M. Peña Ceballos.
61. Recours interjeté: le Procureur régional du Sud effectue un exposé demandant la prise en compte d’une série de considérations au sujet de l’enquête en cause et renonce formellement au recours en révision prévu à l’article 46 du règlement relatif à la responsabilité administrative des procureurs et des fonctionnaires du ministère public, ce qui est consigné dans la décision FN/MP no 1337/2008 du 20 juin 2008.
62. 446. Concernant ce qui a été dit sur le fait que le Procureur régional a eu accès au dossier, alors que les fonctionnaires n’y ont pas eu accès, il n’est pas possible de commenter cette allégation, car elle n’est étayée par aucun élément probant permettant d’apporter des commentaires sur la véracité des faits exposés, afin de voir si ces déclarations sont fondées.
63. 447. Ce qui est sûr, c’est que l’article 8 de la Constitution de la République du Chili dispose que: «L’exercice des fonctions publiques oblige ceux qui en sont chargés à respecter strictement le principe de probité dans tous leurs actes. Les documents et les décisions des organes de l’Etat sont publics, tout comme leurs fondements et les procédures utilisées. Cependant, seule une loi adoptée par quorum qualifié pourra déclarer que tels documents ou décisions sont secrets ou réservés, si leur publication pouvait affecter la réalisation des missions de ces organes, les droits des personnes, la sécurité de la nation ou l’intérêt national.»
64. 448. En application de ce principe constitutionnel, l’article 8, alinéa 3, de la loi organique constituant le ministère public prévoit que: «Les actes administratifs du ministère public sont publics, ainsi que les documents qui leur servent de fondement ou de complément direct et essentiel. Cependant, il sera possible de refuser l’accès aux documents ou aux dossiers demandés pour les motifs suivants: la réserve ou le secret établi par des dispositions juridiques ou réglementaires; lorsque leur publication empêche ou fait obstacle à l’exécution des missions de l’organisme; l’opposition par des tiers dont il est question dans les documents demandés ou qui sont affectés par ces derniers; le fait que la divulgation ou la remise des documents ou du dossier demandé ait une incidence importante sur les droits et les intérêts de personnes tierces, selon le jugement fondé du Procureur régional pertinent ou, le cas échéant, du Procureur national, et que la publication ait une incidence sur la sécurité de la nation ou de l’intérêt national.»
65. 449. De même, la loi no 20285 du 25 août 2008 relative à la transparence de la fonction publique et l’accès aux informations de l’administration de l’Etat, consacre dans son titre IV, Du droit d’accès à l’information des organes de l’administration de l’Etat, le «Principe de la liberté de l’information», en vertu duquel «(…) toute personne a le droit d’accéder à l’information détenue par les organes de l’administration de l’Etat, avec pour seules exceptions ou limites celles qui ont été établies par des lois adoptées par un quorum qualifié». Cette loi, dont l’objectif est de garantir le principe de la double instance dans les procédures et de l’absence de décision discrétionnaire de l’administration, prévoit dans son article 9 transitoire, alinéa 3, la possibilité de faire appel d’une décision refusant l’accès à l’information devant la cour d’appel pertinente dans les termes suivants: «A l’issue du délai légal pour la remise des informations demandées ou en cas de refus de la demande pour l’un des motifs autorisés par la loi, le requérant pourra déposer un recours devant la cour d’appel pertinente, conformément aux dispositions des articles 28, 29 et 30 de la loi relative à la transparence de la fonction publique et l’accès aux informations de l’administration de l’Etat. Dans son jugement, la cour pourra signaler s’il est nécessaire d’ouvrir une procédure disciplinaire pour établir si un fonctionnaire ou une autorité a commis une des infractions figurant dans le titre VI de la loi relative à la transparence de la fonction publique et l’accès aux informations de l’administration de l’Etat, procédure qui sera instruite conformément aux lois organiques pertinentes. Les sanctions prévues dans la loi relative à la transparence de la fonction publique et l’accès aux informations de l’administration de l’Etat seront appliquées aux infractions aux dispositions de ladite loi.»
66. 450. Concernant la proportionnalité de la sanction appliquée au Procureur régional susmentionné, dont il dit qu’elle est insuffisante au regard de la faute qu’il aurait commise, nous pensons que cela n’a pas d’incidence sur la liberté d’association des fonctionnaires du ministère public. En effet, l’ouverture d’une procédure administrative qui s’est finalement terminée par la sanction du procureur susmentionné représente effectivement un reproche à son comportement.
67. 451. Finalement, et après considération de tout ce qui a été exposé, il convient de remarquer qu’on peut distinguer, à la lecture du texte de la plainte, deux éléments qui sont reprochés au gouvernement, en dernier recours, en tant que responsable des pratiques antisyndicales, à savoir la responsabilité pour les actions du Procureur régional visant à entraver le droit légitime d’association de ses fonctionnaires subalternes, et le manque de garanties en matière de législation adjective et substantive.
68. 452. Concernant le premier point, il convient de déclarer qu’afin de réprimer toute action antisyndicale du Procureur régional métropolitain du Sud une enquête a été ouverte, comme on l’a exposé, afin de déterminer l’existence de pratiques antisyndicales; cette enquête a démontré l’existence de ces pratiques et le responsable a été dûment sanctionné. Il n’existe dans ce qui a été exposé ci-dessus aucun indice permettant de conclure à l’existence d’un vice quelconque qui pourrait entacher le résultat de l’enquête ou la proportionnalité de la sanction appliquée, en vertu des lois et des principes qui régissent les procédures administratives au Chili. Ainsi, comme le mentionne le rapport émanant du ministère public national, il est établi que, «concernant le chapitre correspondant aux enquêtes administratives, ce ministère public a appliqué l’intégralité des règles en la matière, contenues dans les articles 46 et suivants de la loi organique de constitution du ministère public no 19640, et dans le règlement relatif à la responsabilité administrative des procureurs et fonctionnaires du ministère public, en appliquant les sanctions administratives qui correspondaient à la procédure et au droit».
69. 453. Concernant le deuxième point, comme on peut le voir dans ces observations, la législation chilienne, conformément à son obligation d’assurer les moyens de garantir l’exercice du droit d’association des fonctionnaires, accorde une protection appropriée aux libertés syndicales et aux sujets de droit de ces dernières. Comme on le voit, la loi no 19296 relative aux associations de fonctionnaires du secteur public autorise le personnel du ministère public à s’associer, et autorise les associations juridiquement constituées à s’affilier à d’autres associations de niveau supérieur. La loi organique constituant le ministère public le fait dans les mêmes termes. Pour ce qui est de la protection de ces droits en cas de violation ou d’infraction, comme on a pu le constater dans le cas présent, des procédures administratives ont été ouvertes dans toutes les situations décrites, dans le cadre du principe de la double instance et de la hiérarchie, afin d’établir l’existence de violations présumées au principe de la liberté syndicale au sein du ministère public national. De même, la législation chilienne, cherchant à éviter les conséquences les plus graves des pratiques antisyndicales, comme le licenciement, autorise les tribunaux à se saisir de ces affaires, et à appliquer les règles du Code du travail relatives au licenciement des travailleurs.
70. 454. Le gouvernement déclare avoir respecté intégralement les dispositions constitutionnelles, législatives et réglementaires se rapportant aux articles 2, 3, 5, 7 et 11 de la convention no 87 de l’OIT, ainsi que celles se rapportant aux articles 2, 3, 4 et 5 de la convention no 151 de l’OIT.
71. 455. Nonobstant ce qui précède et compte tenu de la teneur de la plainte, le gouvernement reconnaît l’existence de lacunes éventuelles au sein du ministère public, au niveau de l’élaboration et l’utilisation des procédures de négociation au sein de cette institution sur les conditions de travail et la participation des fonctionnaires à la détermination de ces conditions (article 7 de la convention no 151). Le gouvernement en prend note et s’engage à informer le BIT de toute action visant à modifier cette situation.
72. 456. Concernant ce qui a été évoqué dans le texte de la plainte sur le contexte juridique du ministère public, le gouvernement prend note de ces observations et s’engage à informer la commission sur les mesures qui seront adoptées à ce sujet à l’avenir.
73. 457. Premièrement, publicité des actes administratifs du ministère public: l’article 19, no 3, alinéa 5, de la Constitution du Chili prévoit que «Toute décision d’un organe exerçant la juridiction doit être fondée sur une procédure préalable instruite dans le respect de la loi. Il reviendra au législateur d’établir dans tous les cas les garanties d’une procédure et d’une enquête rationnelles et justes.»
74. 458. Concernant la transparence dans ce domaine, l’article 8 de la Constitution du Chili consacre le principe de la publicité des actes administratifs. Au niveau de la législation, la loi no 20285 relative à la transparence de la fonction publique et l’accès aux informations de l’administration de l’Etat du 25 août 2008 instaure dans son titre IV le «Droit d’accès aux informations des organes de l’administration de l’Etat» et le «Principe de la liberté d’information». L’article 9 transitoire, alinéa 3, de la loi no 20285 susmentionnée établit le principe de la double instance, en renvoyant les cas de refus d’accès à l’information à la cour d’appel pertinente.
75. 459. Concernant le licenciement des travailleurs en vertu de l’article 81 k) et f) de la loi no 19640, ces derniers peuvent saisir les tribunaux du travail, conformément à l’article 86 de ladite loi. Il découle de ce qui précède que la résolution de ces questions se fera conformément aux règles générales et devant un tribunal impartial, dans le respect du principe constitutionnel de la procédure due.

C. Conclusions du comité

1. 460. Le comité observe que, dans la présente plainte, l’organisation plaignante allègue en premier lieu des actions de la part des autorités du ministère public régional métropolitain du Sud destinées à entraver et empêcher la constitution de l’association des fonctionnaires du ministère public métropolitain du Sud (des avis sur l’illégalité de la constitution de ladite association en enjoignant aux membres de se désaffilier; avertissement que l’association ne pouvait pas s’affilier à d’autres organisations de niveau supérieur comme l’ANEF ou la CUT).
2. 461. Le comité prend note des déclarations du gouvernement selon lesquelles: 1) la législation établit en toute clarté le droit d’association syndicale des fonctionnaires du ministère public et celui de ses associations à s’affilier à des organisations de rang supérieur; 2) l’association plaignante a été constituée légalement; 3) dans l’hypothèse où des avis ou des avertissements auraient été émis de la part des autorités dans le sens mentionné, on pourrait le leur reprocher, mais de toute façon, la législation déclare nulle et non avenue toute action qui ne fait pas partie des attributions délimitées par la loi pour les fonctionnaires et autorités, et les intéressés sont habilités par la loi à recourir à la voie judiciaire pour sauvegarder l’exercice de leur droit d’association; 4) cependant, la plainte ne comporte pas de document ni d’instrument rendant compte d’une action effectuée par un fonctionnaire dans l’exercice de ses fonctions qui pourrait dans le contexte être considérée comme un obstacle objectif à la constitution d’une association de fonctionnaires. Le comité observe également que le gouvernement a fait savoir que les organisations plaignantes n’ont pas apporté la preuve de ces actions, mais qu’il a reconnu que postérieurement le Procureur régional a été sanctionné pour d’autres types de pratiques antisyndicales. Dans ces conditions, l’association plaignante ayant pu se constituer, le comité ne poursuivra pas l’examen des allégations.
3. 462. Concernant l’allégation selon laquelle les directions du ministère public ont exigé les listes des membres à l’organisation plaignante, le comité prend note du fait que le gouvernement souligne que, pour déterminer la représentativité de l’association et prélever les cotisations syndicales, il est nécessaire de fournir cette liste, et que la Direction du travail ne fournit pas la liste des membres des associations sans l’autorisation préalable de l’organisation concernée.
4. 463. Concernant l’allégation selon laquelle les directions du ministère public ont exigé les statuts de l’association, le comité prend note des indications du gouvernement selon lesquelles, d’après la législation du Chili, seule l’inspection du travail nationale peut présenter des observations à propos du document constituant l’association de fonctionnaires et que ces observations font le cas échéant l’objet d’un contrôle judiciaire.
5. 464. Concernant le refus allégué des autorités du ministère public régional de dialoguer et de recevoir les dirigeants de l’association plaignante afin d’aborder plusieurs questions et l’attitude agressive de la chef des ressources humaines du ministère public qui a jeté le Code des bonnes pratiques de travail au visage de la présidente de l’association des fonctionnaires (le gouvernement n’a pas répondu au sujet de cette attitude), le comité prend note du fait que le gouvernement reconnaît l’existence de lacunes éventuelles au sein du ministère public au niveau de la négociation collective des conditions de travail, et qu’il informera l’OIT de toute action visant à modifier cette situation. Le comité attend ces informations et espère que des mesures seront prises pour promouvoir le dialogue et la négociation collective entre les parties, ainsi que des mesures pour restaurer le respect mutuel entre les parties.
6. 465. Concernant l’utilisation présumée, par les directions de procureurs, d’une lettre type pour obtenir la désaffiliation des membres de l’association plaignante, le comité a pris note des déclarations du gouvernement selon lesquelles: 1) il ne dispose pas des éléments probants mentionnés dans la plainte (courrier électronique du Procureur régional aux directions pour obtenir la désaffiliation des fonctionnaires, les lettres types envoyées aux fonctionnaires pour qu’ils quittent l’association, les lettres des dirigeants demandant des réunions); 2) il s’agirait de scénarios répréhensibles et sanctionnables; 3) le Procureur national du ministère public a ouvert une enquête sur le Procureur régional; 4) l’instruction a établi des pratiques antisyndicales de la part de ce procureur et la sanction de censure écrite lui a été appliquée; 5) le gouvernement ne peut apporter de commentaires sur le fait que les fonctionnaires plaignants ont eu accès ou non aux mêmes éléments du dossier que le procureur sanctionné parce que les associations plaignantes qui nient que les fonctionnaires ont eu accès aux mêmes éléments du dossier n’ont pas fourni de preuves à ce sujet; 6) la législation permet de déposer des recours judiciaires contre les refus d’accéder à l’information qui sert de fondement ou de complément direct et essentiel sauf dans des cas précis; 7) la sanction du procureur peut sembler légère aux organisations plaignantes, mais elle représente effectivement un reproche de sa conduite et elle a été appliquée en fonction de la procédure.
7. 466. Le comité déplore le comportement antisyndical du Procureur régional constaté et sanctionné par l’autorité compétente et demande au gouvernement de veiller à l’exercice sans entrave des droits syndicaux au sein de ce ministère public et l’application de sanctions suffisamment dissuasives pour prévenir ce type de conduite.
8. 467. Concernant les allégations relatives à la dirigeante Mme Paulina Ruiz Tapia (ouverture d’une enquête administrative comportant des vices de procédure, qui s’est terminée par une remontrance verbale pour les congés syndicaux qu’elle avait utilisé le 16 septembre 2007 sans en référer à sa direction (selon les allégations, il lui était matériellement impossible de le faire car tout le personnel se trouvait dans une fête)), le comité prend note des déclarations du gouvernement selon lesquelles: 1) l’ouverture de l’enquête administrative contre Mme Paulina Ruiz Tapia pour des faits qui ont été confirmés ne permet pas de déduire l’existence d’une pratique antisyndicale; 2) l’association plaignante ne donne pas de détails sur les vices de procédure qui se seraient produits; 3) la proposition de sanction de suspension de ses fonctions pour six mois – comme le soutiennent les organisations plaignantes – n’est pas exacte; en réalité, cette fonctionnaire a fait appel de la décision d’une amende de 25 pour cent de sa rémunération pendant un mois et le Procureur régional a partiellement accepté ce recours et a appliqué la sanction disciplinaire de remontrance privée; de plus, la plainte n’a pas été ouverte en octobre 2007 pour les faits survenus le 16 septembre 2007 comme le soutiennent les organisations plaignantes, mais elle a débuté le 29 juillet 2007, c’est-à-dire que le motif de la procédure n’est pas celui qui est mentionné dans la plainte, mais le départ anticipé, sans autorisation, de la permanence des audiences du contrôle de la détention et l’utilisation d’un bon de taxi radio, sans autorisation non plus, par la fonctionnaire en cause. Dans ces circonstances, le comité ne poursuivra pas l’examen de cette allégation.
9. 468. Concernant le licenciement allégué de sept membres de l’association plaignante (quatre en invoquant les besoins du ministère public et trois en raison d’une évaluation non satisfaisante), le gouvernement déclare que ces personnes n’ont pas été licenciées pour manque de motivation, mais dans le cadre de la législation «pour les besoins du ministère public national ou régional qui seront déterminés par le Procureur national annuellement après le rapport du Conseil général», ce qui donne lieu à une indemnité en fonction des années de service. Le comité prend note des déclarations du gouvernement selon lesquelles les intéressés pouvaient déposer un recours devant les autorités judiciaires s’ils estimaient que leur licenciement constituait une pratique antisyndicale. Concernant l’enquête relative aux fonctionnaires MM. Luis Pérez Jeldres, Matías Anguita Carrión et Mme Chriss Caballero Jiménez, le gouvernement déclare qu’eux aussi pouvaient déposer un recours devant les tribunaux en cas de violation de la liberté syndicale et que le motif de l’enquête était lié à l’existence de fonds manquants parmi les fonds sous le contrôle du ministère public régional en mars 2008, ainsi qu’à des incohérences entre ce qui avait été physiquement compté et le contrôle effectué par le vérificateur, et des lacunes dans le respect du règlement sur la surveillance de l’argent saisi par le ministère public. Dans ces circonstances, selon le gouvernement, le Procureur régional a adopté la sanction de destitution des fonctionnaires MM. Matías Anguita Carrión et Luis Pérez Jeldres (sanction confirmée en appel devant le Procureur national), et la fonctionnaire Mme Chriss Caballero Jiménez a reçu une remontrance privée; le fait mentionné par les associations plaignantes qu’une enquête pénale a eu lieu en parallèle pour ce motif et qu’elle n’a pas abouti à une inculpation n’est pas contradictoire parce que, d’après la législation, «la sanction administrative est indépendante de la responsabilité civile et pénale», mais en cas d’acquittement il est possible de demander la réouverture de l’enquête administrative dans un délai de trois mois et, si cette dernière se termine par un acquittement, il est procédé à la réintégration.
10. 469. Compte tenu des explications du gouvernement, le comité demande aux organisations plaignantes de l’informer si les sept fonctionnaires destitués mentionnés auparavant et les fonctionnaires MM. Anguita Carrión, Pérez Jeldres (destitués) et Mme Chriss Caballero Jiménez (qui a reçu une remontrance privée) ont déposé des recours devant les tribunaux en invoquant des pratiques antisyndicales.
11. 470. Concernant les allégations relatives à M. César Torres, ex-secrétaire de l’association plaignante, le comité prend note du fait que le gouvernement a présenté des informations fournies par le ministère public national selon lesquelles, après une enquête administrative, M. César Torres a été sanctionné par la mesure disciplinaire de destitution, qui a été confirmée en appel (la sanction est motivée par lien entre le fonctionnaire en cause et l’avocat mis en cause par le ministère public chargé de la lutte contre le trafic de drogue). Le comité observe que, d’après les organisations plaignantes, ce fonctionnaire n’a pas eu accès au cours de la procédure à l’enregistrement de la conversation téléphonique interceptée qui est retenue contre lui, et que les accusations de trafic de drogue et de vol d’informations privilégiées ont été totalement rejetées par le ministère public régional, et en deuxième instance, par le ministère public national. Le comité demande aux organisations plaignantes de transmettre le texte des décisions administratives et des éventuels jugements au pénal à l’encontre de cet ex-dirigeant afin qu’il puisse disposer de tous les éléments.
12. 471. En dernier lieu, le comité demande au gouvernement de communiquer toute décision adoptée en vertu des procédures engagées par le procureur, M. Pedro Orthusteguy Hinrichsen, en raison de sa rétrogradation alléguée au rang de procureur adjoint pour avoir témoigné dans la procédure relative aux pratiques antisyndicales du Procureur régional.

Recommandation du comité

1. 472. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité note les efforts du gouvernement pour parvenir à la résolution des questions en suspens.
   • b) Le comité espère que le gouvernement, comme il l’a annoncé, donnera des informations sur les actions adoptées pour promouvoir le dialogue et la négociation collective entre le Procureur régional et l’association plaignante. Le comité demande également au gouvernement de prendre des mesures pour restaurer le respect mutuel entre les parties.
   • c) Le comité déplore le comportement antisyndical du Procureur régional, constaté et sanctionné par l’autorité compétente, et demande au gouvernement de veiller à l’exercice sans entrave des droits syndicaux au sein de ce ministère public et l’application de sanctions suffisamment dissuasives pour prévenir ce type de conduite.
   • d) Le comité demande aux organisations plaignantes de lui indiquer si les sept membres de l’association destitués mentionnés, ainsi que les fonctionnaires MM. Anguita Carrión, Pérez Jeldres (destitués) et Mme Chriss Caballero Jiménez (qui a reçu une remontrance privée) ont déposé des recours contre ces mesures devant les tribunaux en invoquant des pratiques antisyndicales.
   • e) Le comité demande aux organisations plaignantes de transmettre le texte des décisions administratives et des éventuels jugements au pénal à l’encontre de l’ex-dirigeant syndical, M. César Torres, afin qu’il puisse disposer de tous les éléments.
   • f) En dernier lieu, le comité demande au gouvernement de communiquer toute décision administrative ou judiciaire adoptée en vertu des procédures engagées par le procureur, M. Pedro Orthusteguy Hinrichsen, en raison de sa rétrogradation alléguée au rang de procureur adjoint pour avoir témoigné dans la procédure relative aux pratiques antisyndicales du Procureur régional.